檢察機(jī)關(guān)量刑建議工作對(duì)策研究*——呼和浩特市人民檢察院量刑建議工作情況的完善

文◎劉貴成 云聰麗 海嘯瀟

檢察機(jī)關(guān)量刑建議工作對(duì)策研究*
——呼和浩特市人民檢察院量刑建議工作情況的完善

文◎劉貴成**云聰麗**海嘯瀟**

*本文是呼和浩特市人民檢察院承擔(dān)的2012年度內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)調(diào)研課題（項(xiàng)目編號(hào)：NJ201203）。

**內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市人民檢察院［010010］

檢察機(jī)關(guān)量刑建議對(duì)法院的量刑結(jié)果雖不具有必然約束力，但其具有啟動(dòng)量刑程序、制約法官量刑裁判、預(yù)設(shè)監(jiān)督標(biāo)尺的重要作用，對(duì)提高量刑的公開性、公正性和公信力，保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利，強(qiáng)化對(duì)量刑裁判的制約監(jiān)督等都具有重要意義。

一、量刑建議的定義和作用

學(xué)界認(rèn)為，量刑建議是指在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)提起公訴的刑事案件，依據(jù)事實(shí)和法律，綜合被告人實(shí)施的犯罪行為的危害程度和人身危險(xiǎn)，依據(jù)我國《刑法》規(guī)定的刑罰幅度，對(duì)于被告人所應(yīng)處以刑罰，包括刑罰種類、刑期、附加刑以及執(zhí)行方式等方面提出具體的適用建議，監(jiān)督人民法院正確量刑的訴訟活動(dòng)。在我國，審判公開一直以來僅局限于庭審的定罪活動(dòng)，對(duì)具體量刑的評(píng)議及決定過程處于“秘密”狀態(tài)，缺乏透明度，量刑被法官獨(dú)自“包攬”,“已經(jīng)嚴(yán)重危及法院形象和法官的聲譽(yù)，損害了我國刑事司法活動(dòng)的公正性和權(quán)威性，阻滯了中國刑事司法的現(xiàn)代化?！绷啃探ㄗh的出現(xiàn)力圖改變這種狀況，其制度設(shè)計(jì)在于通過建立一種“控方提出量刑建議、辯方展開量刑辯護(hù)、法官居間裁量刑罰”的三方“分包制”量刑模式，打破法官對(duì)量刑一方獨(dú)攬的“大包干制”，從而制約法官的自由裁量權(quán)，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)司法公正，提高訴訟效率。

量刑建議不等同于量刑裁判，作為一種“建議”，并不具有強(qiáng)制性效力，對(duì)法院的量刑結(jié)果也不具有必然的約束力。量刑建議的作用主要體現(xiàn)在：一是啟動(dòng)量刑程序。法院的審判程序可分為定罪程序和量刑程序，前者解決被告人是否有罪和構(gòu)成何罪的問題，后者在前者的基礎(chǔ)上解決對(duì)被告人判處何種刑罰的問題。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)向法院提出量刑建議時(shí)，法院在認(rèn)定被告人構(gòu)成犯罪的前提下，必須啟動(dòng)量刑程序。二是制約法官量刑裁判。這種制約主要通過警示法官審慎量刑、限定其量刑權(quán)范圍來實(shí)現(xiàn)。三是預(yù)設(shè)監(jiān)督標(biāo)尺。量刑建議反映了檢察機(jī)關(guān)對(duì)量刑的預(yù)期。當(dāng)法院對(duì)案件作出量刑裁判后，檢察機(jī)關(guān)必然要將法院所裁量的刑罰與自己原先的預(yù)期進(jìn)行對(duì)比衡量，進(jìn)而決定是否對(duì)法院的量刑裁判提出抗訴。因此，量刑建議為檢察機(jī)關(guān)在日后開展量刑監(jiān)督預(yù)設(shè)了一根標(biāo)尺，不僅“鏈接”法院的量刑裁判，而且“鏈接”檢察機(jī)關(guān)的量刑監(jiān)督。

二、呼和浩特市檢察機(jī)關(guān)開展量刑建議工作的做法

歷經(jīng)多年的探索實(shí)踐，檢察機(jī)關(guān)對(duì)量刑建議的認(rèn)識(shí)已經(jīng)從最初的履行公訴權(quán)、實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督層面逐步上升到陽光量刑、程序公正的高度，并與整個(gè)中國司法改革的訴求遙相呼應(yīng)。

呼和浩特市檢察機(jī)關(guān)自2009年開展量刑建議工作以來（和林縣人民檢察院率先開展），逐步形成了原則性與靈活性相結(jié)合的量刑建議制度，公訴人針對(duì)不同案件選擇性的提出概括性量刑建議、相對(duì)確定量刑建議和絕對(duì)確定量刑建議，同時(shí)認(rèn)真貫徹落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策，并注重保障法律效果、政治效果、社會(huì)效果的“三效統(tǒng)一”，量刑建議的形式、內(nèi)容、庭審程序在實(shí)踐中日臻完善。

如回民區(qū)人民檢察院把開展量刑建議作為一項(xiàng)重要的工作創(chuàng)新和公訴工作的必要組成部分來抓，積極組織本院公訴人參加上級(jí)院開設(shè)的量刑建議培訓(xùn)班。根據(jù)最高人民檢院 《人民檢察院開展量刑建議工作的指導(dǎo)意見（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見（試行）》等相關(guān)規(guī)定，結(jié)合自身工作實(shí)際，制定《回民區(qū)檢察院量刑建議工作制度》。要求每一起公訴案件都必須提出量刑建議，對(duì)量刑事實(shí)與情節(jié)存疑的，要先行經(jīng)過科務(wù)會(huì)討論，專人負(fù)責(zé)，集體把關(guān)，在案件審查報(bào)告中應(yīng)當(dāng)有量刑建議和量刑說理，由部門負(fù)責(zé)人及分管檢察長(zhǎng)審批后，制作文書和出庭預(yù)案。與區(qū)法院召開聯(lián)席會(huì)議，對(duì)量刑建議的提出、量刑程序的開展、量刑舉證和量刑說理論辯等進(jìn)行交流與溝通，達(dá)成統(tǒng)一的司法認(rèn)識(shí)，為檢察機(jī)關(guān)順利開展量刑建議工作提供了有力的司法保障。

如托縣人民檢察院不斷豐富社會(huì)調(diào)查方式，積極與社區(qū)矯正機(jī)關(guān)、本院監(jiān)所部門協(xié)調(diào)合作，形成自行調(diào)查、委托調(diào)查和合作調(diào)查相結(jié)合的工作模式，對(duì)于可能判處緩刑的犯罪嫌疑人，委托社區(qū)矯正機(jī)關(guān)對(duì)其個(gè)人情況以及釋放后可能造成的社會(huì)危害性作出評(píng)估，評(píng)估結(jié)果直接影響量刑結(jié)果；與本院監(jiān)所部門合作開展羈押必要性審查工作，將羈押后表現(xiàn)列為酌定量刑情節(jié)。多元化的調(diào)查方式，不僅豐富了社會(huì)調(diào)查的內(nèi)容，更有效節(jié)約了訴訟成本，提高了量刑建議工作效率。認(rèn)真落實(shí)修改后《刑事訴訟法》關(guān)于庭前會(huì)議的規(guī)定，在庭前會(huì)議集中解決非法證據(jù)排除、回避以及出庭證人名單等問題，并及時(shí)了解辯護(hù)人提出的可能改變量刑的證據(jù)和意見，以便更為準(zhǔn)確、全面的提出量刑建議。針對(duì)當(dāng)事人在公安機(jī)關(guān)主持下自行達(dá)成和解的案件，對(duì)和解協(xié)議的合法性、自愿性、正當(dāng)性進(jìn)行嚴(yán)格審查，對(duì)存疑和解協(xié)議作為非法證據(jù)及時(shí)排除，避免出現(xiàn)當(dāng)庭翻供、量刑建議與案件進(jìn)展嚴(yán)重不符等問題，將真實(shí)有效和解協(xié)議作為有無社會(huì)危險(xiǎn)性或社會(huì)危險(xiǎn)性大小的量刑因素酌情考量，據(jù)此提出酌定從寬的量刑建議。積極與縣法院協(xié)調(diào)對(duì)接，形成“雙向說理”的工作模式，檢察機(jī)關(guān)通過量刑建議書和當(dāng)庭發(fā)表公訴意見等方式，向法院說明量刑理由；同時(shí)法院在判決時(shí)若不采納檢察機(jī)關(guān)提出的量刑建議，也須向檢察機(jī)關(guān)書面說明不采納理由。統(tǒng)一考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，制定《托縣檢察院公訴科量刑建議工作質(zhì)量考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，將量刑建議的提出率、采納率納入考察范圍，同時(shí)考核量刑建議書的制作水平，并對(duì)量刑建議工作開展得力的公訴人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

如和林縣人民檢察院探索建立了“審查報(bào)告——公訴意見——承辦人及部門溝通——審委會(huì)延伸”的工作模式，加強(qiáng)對(duì)案件量刑的全程跟蹤監(jiān)督。案件承辦人須在每一起公訴案件一審宣判后10日內(nèi)填寫《刑事判決、裁定審查表》，對(duì)照量刑建議與量刑結(jié)果表明態(tài)度、闡述理由，并層報(bào)分管檢察長(zhǎng)審批。注重量刑證據(jù)審查關(guān)口前移，采取主動(dòng)介入、前移介入時(shí)機(jī)等有效措施，加強(qiáng)對(duì)犯罪嫌疑人作案年齡、案發(fā)經(jīng)過、被害人過錯(cuò)等重要量刑證據(jù)和事實(shí)的收集、審查，為正確提出量刑建議夯實(shí)基礎(chǔ)。嚴(yán)格執(zhí)行對(duì)自偵案件、重大復(fù)雜敏感案件的量刑建議三級(jí)審批制。對(duì)案件承辦人口頭或當(dāng)庭變更提出的量刑建議，要求及時(shí)報(bào)部門負(fù)責(zé)人備案。由部門負(fù)責(zé)人統(tǒng)一協(xié)調(diào)，組織開展經(jīng)驗(yàn)總結(jié)會(huì)和研討會(huì)，提高案件承辦人對(duì)特定類型案件提出量刑建議的精準(zhǔn)性，從而達(dá)到公平公正的執(zhí)法效果。

三、呼和浩特市檢察機(jī)關(guān)開展量刑建議工作存在的問題

（一）公訴部門的工作壓力進(jìn)一步增大

量刑建議的全面推行給公訴部門增加了不少工作量：首先，量刑建議的提出不僅要求公訴人對(duì)犯罪性質(zhì)準(zhǔn)確認(rèn)定，還須對(duì)被告人可能被判處的具體刑罰做出合理、準(zhǔn)確的推斷，并全面真實(shí)的提供影響被告人定罪量刑的事實(shí)證據(jù)，這不但要求公訴人具備法官裁判刑罰輕重的能力，而且將法官之前面臨的難題推給了公訴人，對(duì)公訴人業(yè)務(wù)素質(zhì)提出更高要求。其次，量刑情節(jié)中的舉證責(zé)任主要在檢察機(jī)關(guān)，案件的法定、酌定情節(jié)都需取證、舉證，無疑加劇了公訴部門人少案多的矛盾。如2010年以來，托縣人民檢察院公訴部門共受理公安機(jī)關(guān)和本院偵查部門移送起訴的各類刑事案件535件782人，經(jīng)審查后向托縣人民法院提起公訴505件716人，平均每年100多件，而公訴部門最多時(shí)也只有4個(gè)人辦案，在辦案人員數(shù)量不變的前提下，推行量刑建議工作無疑進(jìn)一步加大了該院公訴部門的工作量。而且根據(jù)該院制定的量刑建議工作制度，建議免除刑罰、適用緩刑的案件須經(jīng)檢委會(huì)討論決定，這就使得辦案時(shí)間更加緊張，按時(shí)結(jié)案的壓力一定程度上會(huì)影響量刑建議的準(zhǔn)確性。再次，量刑建議極易把檢察機(jī)關(guān)推向敏感案件的“風(fēng)口浪尖”。隨著網(wǎng)絡(luò)媒體的發(fā)展，公眾監(jiān)督案件辦理的力度明顯加大，敏感案件也明顯增多。鑒于敏感案件的特殊性和復(fù)雜性，往往在定罪和量刑上較難把握，其定性和量刑都是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。因此，在量刑結(jié)果與量刑建議相去甚遠(yuǎn)，特別是出現(xiàn)明顯不當(dāng)時(shí)，雖然提起抗訴理應(yīng)是公訴人的當(dāng)然之責(zé)，但迫于抗訴支持率、抗訴改判率、社會(huì)輿論監(jiān)督等種種因素的多重壓力，公訴人往往選擇以定性準(zhǔn)確結(jié)案，不敢貿(mào)然提出抗訴，量刑建議也未發(fā)揮實(shí)際效用。

（二）提出量刑建議率有待進(jìn)一步提高

2013年，呼和浩特市檢察機(jī)關(guān)公訴部門共受理移送起訴各類刑事案件2827件4169人，經(jīng)審查，提起公訴2427件3422人。共對(duì)1880人的案件提出量刑建議，提出量刑建議率為54.94%，法院采納了對(duì)1582人的量刑建議，法院采納量刑建議率為84.15%。提出量刑建議率不高的原因在于：首先，最高人民法院《人民法院量刑指導(dǎo)意見（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《量刑指導(dǎo)意見（試行）》只規(guī)定了對(duì)交通肇事、故意傷害、搶劫、盜竊、毒品犯罪、強(qiáng)奸、非法拘禁、詐騙、搶奪、職務(wù)侵占等15種常見罪名的量刑指導(dǎo)意見，而對(duì)包括職務(wù)犯罪在內(nèi)其他罪名的量刑卻沒有規(guī)定細(xì)化的幅度范圍和具體的基準(zhǔn)刑點(diǎn)，司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)出于提高量刑建議采納率的考慮，往往參照最高人民法院 《量刑指導(dǎo)意見（試行）》提出量刑建議，因此很難對(duì)15種常見罪名以外的罪名提出較為準(zhǔn)確的量刑建議。其次，個(gè)別公訴人還存在著“重定罪、輕量刑”的錯(cuò)誤觀念，只關(guān)心定罪，不關(guān)心甚至漠視量刑問題，在審查起訴階段只審查是否有足夠證據(jù)對(duì)犯罪嫌疑人定罪起訴，而忽視有關(guān)量刑證據(jù)的收集。

（三）對(duì)量刑建議采納情況的監(jiān)督缺乏力度

目前呼和浩特市各基層檢察機(jī)關(guān)普遍認(rèn)為對(duì)法院不采納量刑建議的監(jiān)督缺乏力度。最高人民檢察院《指導(dǎo)意見（試行）》第19條規(guī)定“人民檢察院收到人民法院的判決、裁定后，應(yīng)當(dāng)對(duì)判決、裁定是否采納檢察機(jī)關(guān)的量刑建議以及量刑理由、依據(jù)進(jìn)行審查，認(rèn)為判決、裁定量刑確有錯(cuò)誤、符合抗訴條件的，經(jīng)檢察委員會(huì)討論決定，依法向人民法院提出抗訴”。這是人民檢察院的量刑建議未被人民法院采納后的救濟(jì)措施。但這種救濟(jì)措施只能在“認(rèn)為判決、裁定量刑確有錯(cuò)誤、符合抗訴條件的”情況下做出。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第397條規(guī)定“人民檢察院認(rèn)為同級(jí)人民法院第一審判決、裁定有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴：……（三）重罪輕判，輕罪重判，適用刑罰明顯不當(dāng)?shù)?；……”司法?shí)踐中，對(duì)法院未采納檢察機(jī)關(guān)量刑建議而又非畸輕畸重，沒有達(dá)到抗訴條件的判決、裁定，檢察機(jī)關(guān)往往無法主張自己的意見。在法律賦予法官較大自由裁量權(quán)的前提下，檢察機(jī)關(guān)僅憑有限的經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合自己對(duì)“公正”的把握很難證明法院量刑不當(dāng)，也沒有辦法以抗訴的方式予以監(jiān)督，客觀上致使量刑建議的效果大打折扣。

四、完善量刑建議的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)公訴部門隊(duì)伍建設(shè)，提高公訴人業(yè)務(wù)能力

量刑建議對(duì)公訴人的業(yè)務(wù)能力提出了新要求、新挑戰(zhàn)：首先，要加強(qiáng)對(duì)公訴人傳統(tǒng)觀念的轉(zhuǎn)變，使其擺脫“重定罪、輕量刑”錯(cuò)誤觀念的影響，充分認(rèn)識(shí)到量刑建議對(duì)提高量刑的公開性、公正性和公信力，保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利，強(qiáng)化對(duì)量刑裁判的制約監(jiān)督的重大意義，激發(fā)其從事量刑建議工作的積極性和熱情。其次，要在人員、后勤保障等方面適度對(duì)公訴部門傾斜，努力緩解目前公訴部門普遍存在的“人少案多”的矛盾，減輕公訴工作壓力。

（二）多措并舉，提高量刑建議的質(zhì)量和數(shù)量

針對(duì)目前呼和浩特市檢察機(jī)關(guān)提出量刑建議率不高的問題，首先，應(yīng)考慮出臺(tái)《呼和浩特市檢察機(jī)關(guān)量刑指導(dǎo)意見》，根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和案件特點(diǎn)制定出可操作性強(qiáng)的個(gè)罪量刑指導(dǎo)意見，即對(duì)刑法分則規(guī)定的各個(gè)罪名，根據(jù)犯罪情節(jié)制定出具體細(xì)化的量刑指導(dǎo)意見，以此平衡目前各個(gè)基層院對(duì)量刑標(biāo)準(zhǔn)考量不一的問題。其次，逐步推行量刑建議“回頭看”工作制度，定期對(duì)類似案件進(jìn)行歸納分析，對(duì)類似案件的量刑建議幅度進(jìn)行總結(jié)，并對(duì)法院沒有采納的量刑建議做原因分析，以期提煉出可供借鑒的量刑建議規(guī)律和規(guī)則，提高量刑準(zhǔn)確率，減少“同案不同判”現(xiàn)象，力求做到同一時(shí)期內(nèi)的量刑建議較為平衡、無較大出入。

（三）加強(qiáng)對(duì)量刑建議采納情況的監(jiān)督

對(duì)法院未采納檢察機(jī)關(guān)量刑建議而又非畸輕畸重，沒有達(dá)到抗訴條件的判決、裁定，應(yīng)認(rèn)定為“偏輕偏重”。偏輕偏重從本質(zhì)上講也是一種量刑錯(cuò)誤，即 “量刑不當(dāng)”，一般表現(xiàn)為雖然在同一量刑幅度內(nèi)量刑，但是選擇的量刑基準(zhǔn)點(diǎn)偏高或偏低。當(dāng)出現(xiàn)量刑不當(dāng)時(shí)，本著刑事訴訟經(jīng)濟(jì)的原則，可考慮由檢察機(jī)關(guān)向法院發(fā)出檢察建議書，提醒今后避免再次出現(xiàn)類似偏差。對(duì)已生效的判決中量刑不當(dāng)問題，也可以通過向法院提出檢察建議啟動(dòng)再審程序。同時(shí)，為了不使檢察建議流于形式，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)制度，規(guī)定相應(yīng)的配套措施：首先，提高檢察建議書的文書質(zhì)量，做到語言精練、邏輯嚴(yán)密、說理性強(qiáng)。其次，建立跟蹤監(jiān)督機(jī)制，規(guī)定檢察建議發(fā)出后，案件承辦人及時(shí)主動(dòng)到被建議單位了解有關(guān)采納、落實(shí)、糾正情況，并及時(shí)收集整理反饋意見。