高統(tǒng)籌格局下的經(jīng)辦服務(wù)體系再造
——兼論五險(xiǎn)統(tǒng)籌層次與經(jīng)辦管理體系

陳仰東

（大連理工大學(xué) 大連 116015）

高統(tǒng)籌格局下的經(jīng)辦服務(wù)體系再造
——兼論五險(xiǎn)統(tǒng)籌層次與經(jīng)辦管理體系

陳仰東

（大連理工大學(xué) 大連 116015）

基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，給了社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系再造機(jī)會(huì)。應(yīng)在明確政府事權(quán)基礎(chǔ)上，通過機(jī)構(gòu)整合，重新構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)管、五險(xiǎn)合一、中央省地三級(jí)管理、以省為主、信息化支撐、聯(lián)接兩端、便民高效的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)新體系。同時(shí)建立與事權(quán)相匹配的人事、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和管理績效考評(píng)機(jī)制。

社會(huì)保險(xiǎn)；經(jīng)辦服務(wù)；再造

基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌需要對(duì)經(jīng)辦服務(wù)體系進(jìn)行再造。經(jīng)辦服務(wù)體系是政府為了保障社保制度健康運(yùn)行而選擇的關(guān)于經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)體制、運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)辦方式、管理手段、保障條件的治理方式和能力的總稱。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)體制是服務(wù)體系的核心和關(guān)鍵。

1 統(tǒng)籌層次決定經(jīng)辦服務(wù)體系

1.1 經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)體制要與統(tǒng)籌層次相適應(yīng)

社保法規(guī)定統(tǒng)籌區(qū)設(shè)立經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。又規(guī)定按統(tǒng)籌區(qū)建立社保基金預(yù)決算。為什么？就是為了保證經(jīng)辦機(jī)構(gòu)體制與統(tǒng)籌層次相適應(yīng)，運(yùn)行機(jī)制與統(tǒng)籌層次相適應(yīng)。實(shí)踐已經(jīng)證明，不同的統(tǒng)籌層次需要選擇不同的管理體制。二十多年來，我國養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展的歷史就是適應(yīng)統(tǒng)籌層次的提升相應(yīng)調(diào)整經(jīng)辦機(jī)構(gòu)體制的。改革之初制度政策分頭探索，實(shí)行地方統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌，地方和行業(yè)都建立了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。當(dāng)時(shí)地方以縣級(jí)統(tǒng)籌為主，分散化的體制是與低層次統(tǒng)籌相適應(yīng)的。1998年國家決定取消11個(gè)行業(yè)統(tǒng)籌，實(shí)行屬地管理，養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌。為了和省級(jí)統(tǒng)籌相適應(yīng)，中央明文規(guī)定經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行省級(jí)垂直管理體制。凡實(shí)行垂管體制的，統(tǒng)籌相對(duì)到位。

1.2 經(jīng)辦機(jī)構(gòu)體制對(duì)統(tǒng)籌層次有反作用

有些地區(qū)政府把城鄉(xiāng)居民醫(yī)保交給一個(gè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)即社保機(jī)構(gòu)去管理，甚至制度沒變，只是統(tǒng)一管理，公平性、便捷性大大提高，有力促進(jìn)了城鄉(xiāng)醫(yī)保制度整合。經(jīng)辦人員總結(jié)得好，兩個(gè)機(jī)構(gòu)管，統(tǒng)一的制度也會(huì)分開，一個(gè)機(jī)構(gòu)管，不同的制度早晚會(huì)合并。從某種程度講，養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌遲遲到不了位，是受分散化體制拖累。

2 經(jīng)辦服務(wù)體系再造是全面深化改革的必然選擇，通過再造建立適應(yīng)高統(tǒng)籌層次的新體系

2.1 現(xiàn)有體系存在結(jié)構(gòu)性缺陷必須再造

2.1.1 機(jī)構(gòu)小而分散。按城鄉(xiāng)、按險(xiǎn)種、按人群分設(shè)，全國有8411個(gè)機(jī)構(gòu)，17萬人，管理五險(xiǎn)10個(gè)項(xiàng)目（職工養(yǎng)老、居民養(yǎng)老、新農(nóng)保、機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老、職工醫(yī)保、居民醫(yī)保，工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)以及局部地區(qū)新農(nóng)合）。

2.1.2 機(jī)構(gòu)設(shè)置與統(tǒng)籌層次不匹配。職工養(yǎng)老2012年宣布實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，但機(jī)構(gòu)設(shè)置不適應(yīng)，除直轄市外，只有吉林、陜西、黑龍江等少數(shù)省作了或機(jī)構(gòu)垂直或業(yè)務(wù)統(tǒng)管的探索。其他項(xiàng)目統(tǒng)籌層次各異，機(jī)構(gòu)設(shè)置基本無章法。

2.1.3 信息系統(tǒng)嚴(yán)重滯后。金保工程實(shí)施八年來全國投入上百億元，成效不夠顯著，就是體制不順，縱向上的碎片化、橫向上的分散化，分散投入，分頭建設(shè)，規(guī)模小低水平重復(fù)建設(shè)。

2.1.4 人員不足。2012年人員編制156746人，實(shí)有人數(shù)172177人。綜合人均負(fù)荷比達(dá)到9692：1，養(yǎng)老保險(xiǎn)人均負(fù)荷比大口徑8135：1，小口徑2140：1，不僅遠(yuǎn)高于統(tǒng)一模式的美國，也遠(yuǎn)高于其他模式的國家。

2.1.5 經(jīng)費(fèi)太少。2012年經(jīng)費(fèi)148.11億，占基金征收額的0.62%，養(yǎng)老保險(xiǎn)行政成本僅占養(yǎng)老金支出的0.59%。低于美韓等同一模式的水平?？鄢?0億人員工資支出，人均服務(wù)費(fèi)用4元。世界上個(gè)人賬戶由基金公司管理的，人均服務(wù)費(fèi)用，低的8.7美元（多米尼加），高的50.6美元（哥倫比亞）。

2.1.6 城鄉(xiāng)分治。城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)兩個(gè)部門多個(gè)機(jī)構(gòu)分別管理，鄉(xiāng)村經(jīng)辦隊(duì)伍普遍缺乏，參保繳費(fèi)很不方便。新農(nóng)合由醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供經(jīng)辦服務(wù)，實(shí)為弊端。

2.1.7 管理服務(wù)能力嚴(yán)重不均衡。東部發(fā)達(dá)地區(qū)能力較強(qiáng)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)能力太弱；城市能力較強(qiáng)，鄉(xiāng)村能力太弱；實(shí)體服務(wù)大廳較強(qiáng)，虛擬服務(wù)大廳太弱；按部就班照章辦事能力較強(qiáng)，發(fā)現(xiàn)漏洞防范風(fēng)險(xiǎn)能力太弱；數(shù)據(jù)采集輸入能力較強(qiáng)，分析利用數(shù)據(jù)能力太弱；開拓能力較強(qiáng)，精確管理能力太弱。

2.2 中央和地方體制機(jī)制不適應(yīng)統(tǒng)籌層次新格局

中央沒有履行事權(quán)的實(shí)體機(jī)構(gòu)和手段。按照設(shè)計(jì)，有兩種運(yùn)作方案，定比籌資定量支付和定比籌資定比支付。不管哪一種方案，必須據(jù)實(shí)結(jié)算收支，必須有進(jìn)行結(jié)算的工具，必須對(duì)參保人數(shù)、實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)、繳費(fèi)基數(shù)、社平工資、退休人數(shù)、養(yǎng)老金水平結(jié)構(gòu)等基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)進(jìn)行跟蹤管理。所以，中央必須有自己精干的機(jī)構(gòu)、人員、結(jié)算平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫和相應(yīng)機(jī)構(gòu)。除外，地方體制機(jī)制也有許多不適應(yīng)。

地方統(tǒng)籌不規(guī)范。雖然早在2007年原勞動(dòng)保障部制定了“六統(tǒng)一”，但2012年8月國家審計(jì)署公布17個(gè)省未完全達(dá)標(biāo)。社科院2013年研究報(bào)告顯示，只有四個(gè)省市養(yǎng)老保險(xiǎn)達(dá)到省級(jí)統(tǒng)籌，其中3個(gè)還是直轄市。

五險(xiǎn)合一體制與五險(xiǎn)統(tǒng)籌層次不一之間的矛盾，還沒有找到一種適當(dāng)?shù)捏w制來治理。養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌垂直管理但五險(xiǎn)合不了。有的省級(jí)五險(xiǎn)合一了，但全省垂直不了。

和養(yǎng)老保險(xiǎn)事權(quán)不清晰一樣，職工醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等的事權(quán)也不夠清晰。財(cái)政支付制度不落地，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)運(yùn)行無可持續(xù)人力財(cái)力保障。

養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌后，中央會(huì)感受到地方的不規(guī)范。中央對(duì)各種數(shù)據(jù)敏感度增加，對(duì)數(shù)據(jù)規(guī)范性、可靠性、集中度要求會(huì)增加，分散化經(jīng)辦下積聚的問題和矛盾會(huì)顯現(xiàn)，經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量和效率也會(huì)暴露出來。

2.3 地方統(tǒng)籌的教訓(xùn)，“體制不理順，統(tǒng)籌不到位”

對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，省級(jí)統(tǒng)籌是一面很好的鏡子。十幾年省級(jí)統(tǒng)籌徘徊在初級(jí)層次，制度、管理不統(tǒng)一，基金管理停留在部分調(diào)劑上沒突破。究其原因，管理體制不順是根本原因。這條歷史經(jīng)驗(yàn)值得記取。一定要把經(jīng)辦機(jī)構(gòu)體制再造放在突出位置。

2.4 全面深化改革給了體系再造一次難得機(jī)遇

經(jīng)辦體系再造是大的系統(tǒng)工程。體制性問題之所以難，不是人社系統(tǒng)內(nèi)的事，涉及事業(yè)單位改革、地方政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)編制和服務(wù)型政府建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、基本公共服務(wù)規(guī)劃和財(cái)稅體制改革。十八屆三中全會(huì)通過了全面深化改革的決定，提出加快健全社會(huì)保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系，這是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是又一次改變現(xiàn)狀謀求發(fā)展的難得機(jī)遇，時(shí)不我待，決不能痛失良機(jī)。

3 經(jīng)辦服務(wù)體系再造的目標(biāo)及具體設(shè)想

加快健全經(jīng)辦服務(wù)體系，必須抓關(guān)鍵。關(guān)鍵是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)體制。三化建設(shè)、能力建設(shè)都離不開經(jīng)辦機(jī)構(gòu)體制，體制不解決，其他系統(tǒng)再造只能事倍功半。體制再造取得突破，其他系統(tǒng)再造就會(huì)事半功倍。

3.1 體制再造的重點(diǎn)在中央和省級(jí)

體制再造的重點(diǎn)在中央和省兩級(jí)。政府職能轉(zhuǎn)變上篇在中央，下篇在地方。只有中央和省級(jí)帶頭，才有示范作用，改革才有成效。所以，要把中央和省級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)體制再造提到重要日程上，把它放到全面落實(shí)三中全會(huì)決定上來，放到落實(shí)“加快健全社會(huì)保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系”改革上來。現(xiàn)在研究經(jīng)辦機(jī)構(gòu)體制再造，不是什么前瞻性理論研究，而是中央命題大家回答，是怎么做的問題。要盡快提出具體實(shí)施方案取得突破，然后全面推開。

3.2 經(jīng)辦機(jī)構(gòu)體制再造目標(biāo)

基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險(xiǎn)將重新界定政府責(zé)任，形成中央和省雙層統(tǒng)籌、中央和省兩級(jí)管理的格局。醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次將上升到地市，以后條件成熟時(shí)上升到省級(jí)統(tǒng)籌。醫(yī)療保險(xiǎn)等將形成省、地雙層統(tǒng)籌、兩級(jí)管理的格局。

事權(quán)決定機(jī)構(gòu)體制。體制再造的目標(biāo)是：在明確政府事權(quán)基礎(chǔ)上，重新構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)管、五險(xiǎn)合一、中央省地三級(jí)管理、以省為主、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中央和省兩級(jí)管理、基本醫(yī)療保險(xiǎn)省和地市兩級(jí)管理、信息化支撐、聯(lián)接兩端（基層公共服務(wù)平臺(tái)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)）、便民高效的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)新體系。同時(shí)，建立與事權(quán)相匹配的人事、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和管理績效考評(píng)激勵(lì)機(jī)制。

建議成立國家社會(huì)保險(xiǎn)管理總局和中央統(tǒng)籌金管理局。將社保中心、信息中心部分職能合并，建立管理全國聯(lián)網(wǎng)的社保網(wǎng)絡(luò)、核心平臺(tái)和國家社保大型數(shù)據(jù)庫?？偩致毮苤饕锹男谢攫B(yǎng)老中央事權(quán)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)管全國社保經(jīng)辦服務(wù)工作。

省級(jí)成立省社會(huì)保險(xiǎn)管理局，統(tǒng)管全省城鄉(xiāng)所有社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)。除可考慮建立醫(yī)療監(jiān)督機(jī)構(gòu)外，不再設(shè)其他獨(dú)立經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，不具體經(jīng)辦對(duì)單位和個(gè)人的收支業(yè)務(wù)。把全省地市和縣地方機(jī)構(gòu)改造成省局的分局和中心，通過網(wǎng)絡(luò)扁平化方式直接管理終端開展服務(wù)。數(shù)據(jù)、資金集中到省。省一級(jí)設(shè)置少量管理部門，負(fù)責(zé)管理控制、指導(dǎo)、監(jiān)管全省經(jīng)辦服務(wù)。建立省級(jí)社保數(shù)據(jù)庫。

地市級(jí)組建社會(huì)保險(xiǎn)管理分局。鑒于目前地市統(tǒng)籌的險(xiǎn)種較多，穩(wěn)定的時(shí)間較長，有些險(xiǎn)種地方財(cái)政的責(zé)任很重（居民養(yǎng)老、醫(yī)療），完全由省社保局垂直管理可能不利于調(diào)動(dòng)地縣兩級(jí)積極性和協(xié)調(diào)關(guān)系，故實(shí)行省和地雙重領(lǐng)導(dǎo)以省為主的體制也許是個(gè)過渡的辦法。兩塊牌子一套人馬。一塊是XX省XX社會(huì)保險(xiǎn)管理分局，一塊XX市社會(huì)保險(xiǎn)管理局。業(yè)務(wù)以垂直管理為主。經(jīng)費(fèi)由省統(tǒng)一籌資、統(tǒng)一分配。人員統(tǒng)一管理，以省管理為主，干部使用征求地市意見。

3.3 信息系統(tǒng)再造

理順信息投資體制。以中央投資為主，地方投資為輔，全國統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一開發(fā)，分工明確，分頭管理。建設(shè)全國聯(lián)網(wǎng)、省局域網(wǎng)為骨干、中央省兩級(jí)數(shù)據(jù)庫為數(shù)據(jù)支撐、社保一卡通、服務(wù)終點(diǎn)布局合理的社保信息系統(tǒng)。

理順信息管理體制。改造信息中心職能，大部分職能和設(shè)備歸還社保局。讓信息系統(tǒng)成為經(jīng)辦能力的有力支撐。

發(fā)揮信息作用。加強(qiáng)系統(tǒng)橫向聯(lián)網(wǎng)，共享公共資源。加強(qiáng)數(shù)據(jù)庫和信息管理，保障系統(tǒng)絕對(duì)安全。整合數(shù)據(jù)，穩(wěn)步發(fā)行社?？?。充分利用系統(tǒng)資源在為民服務(wù)和行政決策管理中的作用。

建立便民網(wǎng)點(diǎn)。鄉(xiāng)村協(xié)管員也能通過網(wǎng)絡(luò)辦理業(yè)務(wù)。

3.4 經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制再造

建立和事權(quán)匹配的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。統(tǒng)賬結(jié)合制度是一種技術(shù)要求高、專業(yè)性強(qiáng)、管理成本大的制度，要加快制定經(jīng)費(fèi)保障的法規(guī)。完全屬地化的不透明的財(cái)政供款機(jī)制造成事權(quán)與財(cái)權(quán)脫節(jié)，是阻礙統(tǒng)籌層次提高、導(dǎo)致政策碎片化和管理分散化的根源。根據(jù)社保法關(guān)于統(tǒng)籌區(qū)設(shè)立經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的規(guī)定，首先是明確事權(quán)責(zé)任，在此基礎(chǔ)上真正建立與事權(quán)匹配的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。三中全會(huì)決定中寫了一條事權(quán)與支付責(zé)任制度改革，作為國家財(cái)稅體制改革的一部分，這對(duì)解決財(cái)權(quán)與社保事權(quán)不匹配問題是個(gè)利好消息。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，中央介入部分事權(quán)，但不是全部事權(quán)。即使中央履行的部分事權(quán)，也不是中央全部親歷親為，如征收中央統(tǒng)籌基金、發(fā)放支付基礎(chǔ)養(yǎng)老基金等，其中一部分事權(quán)可以直接委托或間接委托地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)服務(wù)組織去完成。醫(yī)療保險(xiǎn)事權(quán)主要在省和地市。所以，政府社保事權(quán)責(zé)任在中央、省、地市三級(jí)?？砂锤髡既种坏谋壤峙涫聶?quán)責(zé)任、費(fèi)用支付責(zé)任，建議由省統(tǒng)一籌集。經(jīng)費(fèi)總額由人員經(jīng)費(fèi)、辦公費(fèi)用、專項(xiàng)費(fèi)用構(gòu)成。分別預(yù)算，分開管理。將信息系統(tǒng)開發(fā)維護(hù)費(fèi)、個(gè)人賬戶管理服務(wù)費(fèi)、購買公共服務(wù)費(fèi)、基層協(xié)管人員勞務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等列入專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算。

3.5 人力資源體系再造

建立與工作量掛鉤的人員編制動(dòng)態(tài)配比機(jī)制，即使不能按實(shí)配齊，至少作為用人考核指標(biāo)在預(yù)算經(jīng)費(fèi)時(shí)參考。向改革要潛力，開源節(jié)流，多渠道解決人力缺乏困境。體制集中后會(huì)有利于節(jié)約人力。信息系統(tǒng)開發(fā)利用可解決一部分，購買服務(wù)將部分服務(wù)轉(zhuǎn)出可解決一部分，聘用協(xié)管員等通過勞務(wù)人員可解決一部分，開展大規(guī)模培訓(xùn)提高素質(zhì)又可節(jié)約一部分。關(guān)鍵在經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和人力資源政策。

3.6 管理績效考評(píng)激勵(lì)機(jī)制再造

要建立有利于推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的機(jī)制。雙層統(tǒng)籌兩級(jí)管理都會(huì)面臨統(tǒng)籌后怎么調(diào)動(dòng)下級(jí)地方積極性的問題。懈怠擴(kuò)面征收、放松控制退休，放寬參保門檻，是必須重視的道德風(fēng)險(xiǎn)。所以對(duì)擴(kuò)面征繳人數(shù)和退休人數(shù)等要建立考評(píng)激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)多擴(kuò)面收繳，堅(jiān)持條件，從嚴(yán)控制早退。同時(shí)，要建立經(jīng)辦服務(wù)管理績效考評(píng)機(jī)制，提升服務(wù)質(zhì)量和效率。

［1］中共中央.關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定（2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過）[Z].2013.

［2］鄭秉文.中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2013一社保經(jīng)辦服務(wù)體系改革［M］.北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社,2013.

The Reconstruction of the System of Insurance Service Agency Under the New Pattern of Basic Pension Fund Pooling Policy——Discussion on Level of Fund Pooling for Five Kinds of Insurance and the Management System of Insurance Agency

Yangdong Chen
(Dalian University of Technology, Dalian,116015)

The national basic pension fund pooling policy offered an opportunity for the system of health insurance agency to be reconstructed. Based on the clear de fi nition of government power and responsibility, through the unity of institutions, a provincial government oriented, information supported, linking to both ends, convenient and effective social insurance service agency with the characteristics of integrated management of urban-rural insurance, uni fi ed fi ve kind of insurances, three-level management system of central to provincial and local government, should be reconstructed. Meanwhile, a department of personnel which matched with the right and duty of agency, a mechanism of fund support, and a mechanism of performance appraisal in management should be constructed.

social insurance, Insurance service agency, reconstruction

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2014)3-24-4

10.369/j.issn.1674-3830.2014.3.4

2014-1-14

陳仰東，大連理工大學(xué)公共管理與法學(xué)院教授，清華大學(xué)公共管理學(xué)院特聘資深研究員，主要研究方向：社會(huì)保障。