先秦時期地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)立和演變

● 唐 進(jìn)

（作者系中央編辦研究中心巡視員、《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》雜志主編）

早在西周，自上而下的監(jiān)察已成雛型，主要有三種方式：一是天子“巡狩”；二是諸侯國君親自省視或派員巡行；三是向地方派遣監(jiān)察使臣。

周武王滅商后，因商的殘余勢力還較強(qiáng)大，武王采取了兩項措施，一是封商紂王之子武庚于殷的舊都，以安撫商的遺民；二是派自己的三個兄弟在其各自的封地就近監(jiān)視武庚，史書稱為“三監(jiān)”。此舉有代天子監(jiān)察的性質(zhì)。武王死后，其子成王年幼，由周公攝政，引起三監(jiān)不滿，武庚乘隙勾結(jié)“三監(jiān)”叛周。周公舉兵東征，平定了叛亂?？偨Y(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，周天子采取了分封諸侯國的辦法，對地方實行分區(qū)管理，歷經(jīng)數(shù)百年不變。由此可見，西周的國家體制其實是各諸侯國家組成的聯(lián)盟，天子是盟主，各諸侯在各自的封國內(nèi)有一定的權(quán)威。在這種體制下，天子為了維持其盟主的地位和國家的統(tǒng)一，建立了“巡狩”制度。《孟子》引晏嬰的話說：“天子適諸侯曰巡狩，巡狩者，巡所守也?！绷頁?jù)《周禮·王制》記述，天子每五年要出巡一次。天子“巡狩”的主要目的是對諸侯的行為進(jìn)行監(jiān)督，對違背制度、荒蕪政事、圖謀不軌者予以處罰。諸侯國君“省視”是在其管理的邦畿內(nèi)進(jìn)行，主要是監(jiān)察下屬官吏的行為和吏政。

向地方派遣監(jiān)國使臣，是周朝針對諸侯國離心傾向而采取的另一項非常措施。這些監(jiān)國使臣，不是王族子弟的諸侯，一般地位比較低，這有利于中央王朝的調(diào)遣和控制。這種初創(chuàng)的御使監(jiān)國制度，在當(dāng)時對地方諸侯起到了較好的監(jiān)督作用。

到東周時期，周天子失去了盟主的地位，無權(quán)到各國去“巡狩”，但這一制度仍得以承襲，即各諸侯國的國君、相國及郡守，都要定期到所屬之地巡察，當(dāng)時稱為“巡行”或“行縣”。

戰(zhàn)國時期地方監(jiān)察制度發(fā)生了演變，其主要表現(xiàn)是專職監(jiān)察官——御史的產(chǎn)生。

御史一職最早是指在各諸侯國中掌文書薄記的人員，有如秘書官。御史因常侍于國君左右，很容易成為國君的“耳目”。國君為了控制所轄之地，常派他們到各地去監(jiān)督各級官吏。久之，御史逐漸演變成監(jiān)察官?！渡叹龝そ菲氛f：“今恃多官眾吏，官立丞監(jiān)。夫欲置丞立監(jiān)者，且以禁人之為利也?！北O(jiān)者，即指國君派往各地監(jiān)督官吏的監(jiān)御使。

戰(zhàn)國時期，國君對地方的“巡行”及派御史到各地監(jiān)察還是兩種平行的制度。對地方的監(jiān)察還未形成一套完整的制度，還未設(shè)置專們的機(jī)構(gòu)和人員。