公益事業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化研討會觀點(diǎn)綜述

文/李利平

2014年9月20日，中國機(jī)構(gòu)編制管理研究會與聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、中國行政管理學(xué)會、中國行政體制改革研究會共同主辦了“公益事業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”研討會。來自教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會組織（非營利組織）等領(lǐng)域的國內(nèi)外專家學(xué)者、中央編辦相關(guān)司局和部分部門代表、地方編辦和地方研究會代表共70余人參加了研討會。此次研討會的主題是“公益事業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，分教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會組織三個領(lǐng)域進(jìn)行研討，重點(diǎn)關(guān)注新形勢下中國公益事業(yè)治理體系和治理能現(xiàn)代化的建設(shè)問題。研討會上，中國機(jī)構(gòu)編制管理研究會會長黃文平、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署駐華代表處國別主任白樺、國際行政科學(xué)學(xué)會主席波科特分別作了致辭，共有19名代表作了主題發(fā)言。此外，研討會還設(shè)置了階段點(diǎn)評、自由發(fā)言和互動討論環(huán)節(jié)?，F(xiàn)將研討會上的觀點(diǎn)綜述如下，供相關(guān)部門研究參考。

一、關(guān)于公益事業(yè)治理體系的整體框架

黃文平（中國機(jī)構(gòu)編制管理研究會會長）提出，要在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的大背景下審視我國公益事業(yè)治理體系和治理能力問題。他建議進(jìn)一步推動事業(yè)單位分類改革，構(gòu)建公益服務(wù)新格局；創(chuàng)造條件，鼓勵多元主體，包括事業(yè)單位、社會組織、人民團(tuán)體，有效承接政府下放、轉(zhuǎn)移的公益服務(wù)職能；積極推動建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度，使得社會力量興辦公益事業(yè)的制度改革紅利、政策優(yōu)惠措施落到實(shí)處；創(chuàng)新公益服務(wù)治理方式和路徑，推動形成多元主體共同治理格局。波科特（國際行政科學(xué)學(xué)會主席）認(rèn)為，公共治理改革始終是各國行政改革的核心。公共治理是一個系統(tǒng)性概念，包含五個層次的含義：第一是公共部門組織的管理，重點(diǎn)是公共部門能從私營部門借鑒哪些好的經(jīng)驗(yàn)，公共部門如何保持穩(wěn)定并不斷提升效率；第二是多元主體的合作治理。包括政府、非政府組織、私營部門等，它們基于共同的地域范圍、致力于解決某個具體的政策問題、數(shù)據(jù)信息共享等開展合作治理；第三是公共服務(wù)治理。公共部門提供的公共服務(wù)是整體公共服務(wù)的一部分。公共部門只有與私營部門、第三部門進(jìn)行良好合作，才能更加有效地提供公共服務(wù)；第四是上層建筑，包括觀念、價值觀、文化等因素，要促進(jìn)制度、組織架構(gòu)與軟性治理因素的相互作用。第五是宏觀治理，包括權(quán)力制約與平衡機(jī)制、權(quán)力分配機(jī)制和決策機(jī)制等。羅萊特（國際行政科學(xué)學(xué)會總干事）從國際比較視角提出，當(dāng)前各國公用事業(yè)服務(wù)一般都是由政府、私營部門或雙方通過公私合作的模式來提供。面對著全新的、復(fù)雜的社會問題以及預(yù)算削減壓力，各國政府開始更加強(qiáng)調(diào)公民在公共服務(wù)提供上的深度和系統(tǒng)化的參與，這大大改變了服務(wù)使用者和供給者的關(guān)系，形成“合作生產(chǎn)”（co-production）關(guān)系，并確保服務(wù)使用者的控制權(quán)和所有權(quán)。劉求實(shí)（清華大學(xué)NGO研究所教授）提出了未來公益服務(wù)組織形態(tài)的二維分類框架。分類的兩個維度為：服務(wù)收益在人群中是否可分（可分、部分可分、不可分）、剩余的分配形式（營利、非營利），據(jù)此維度，可形成六種形態(tài)：可分—營利（如托?？荚嚺嘤?xùn)）、可分—非營利（如非傳染病治療）、部分可分—營利（如就業(yè)培訓(xùn)）、部分可分—非營利（如普通教育、傳染病治療）、不可分—營利（如從事生態(tài)保護(hù)的企業(yè)）、不可分—非營利（如基礎(chǔ)研究）。楊團(tuán)（中國社科院社會政策研究中心研究員）認(rèn)為，公益事業(yè)是一個獨(dú)立的部門，提出要構(gòu)建“第四域”，即市場體制下的事業(yè)部門。建議賦予事業(yè)法人新的法律含義，制定跨越公私部門的事業(yè)法人法；事業(yè)法人兼具公共性與經(jīng)營性的組織形態(tài)，并明確其與政府、企業(yè)、社會團(tuán)體的區(qū)別；將目前政府舉辦的事業(yè)法人與民辦非企業(yè)單位法人合并為統(tǒng)一的事業(yè)法人。公共服務(wù)機(jī)構(gòu)不分公私，只按照法人登記區(qū)分，但要區(qū)分公共服務(wù)業(yè)與私人服務(wù)業(yè)；事業(yè)單位改革的關(guān)鍵是找準(zhǔn)供給者和生產(chǎn)者之間的關(guān)系模式。

二、關(guān)于教育事業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化

薛瀾（清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長、教授）認(rèn)為，現(xiàn)代大學(xué)制度的核心包括使命定位、運(yùn)行模式和治理結(jié)構(gòu)，中國大學(xué)在這三方面都面臨著巨大挑戰(zhàn)。改革的思路是建立適應(yīng)知識型服務(wù)業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)，賦予中國高校以高度的自主權(quán)；同時，轉(zhuǎn)變政府職能，把直接干預(yù)高校運(yùn)行的職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ω咝＿\(yùn)行的合理監(jiān)管和政策引導(dǎo)。高校自身也必須調(diào)整自身定位，并勇于承擔(dān)責(zé)任。董克用（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院院長、教授）認(rèn)為，義務(wù)教育和高等教育二者在性質(zhì)、目標(biāo)定位上差別很大。義務(wù)教育的定位應(yīng)是培養(yǎng)合格的公民，而不只是向高等教育輸送合格的候選人，因而要追求均等化，且要逐步從機(jī)會均等發(fā)展到結(jié)果均等。高等教育具有外部性，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，是個人的人力資本投資，公民愿意接受哪種教育，選擇權(quán)在公民而不是政府，因此，高等教育要引入市場競爭機(jī)制，提高辦學(xué)質(zhì)量，辦出特色。他建議，政府的財(cái)政投入、政策支持都要兼顧公平與效率，不能以公辦還是民辦區(qū)別對待。張力（教育部教育發(fā)展研究中心主任、研究員）通過對寧波和齊齊哈爾兩地高校治理模式的對比研究提出，兩地雖然差異很大，但政府都不約而同地嘗試打破公私、隸屬層級等界限，積極同高校開展協(xié)商，使高校更能適應(yīng)政府放權(quán)的公共治理環(huán)境。他提出，中國高等教育治理體系創(chuàng)新的關(guān)鍵點(diǎn)在政府宏觀管理層面，應(yīng)善用“權(quán)力清單”和“負(fù)面清單”制度；在高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)層面，應(yīng)將章程建設(shè)作為現(xiàn)代大學(xué)制度的“龍頭”。郭玉貴（美國亞洲文化學(xué)院國家教育研究中心教授）認(rèn)為，美國高等教育治理體系的一個重要優(yōu)勢是由外部相對獨(dú)立的認(rèn)證機(jī)構(gòu)對大學(xué)辦學(xué)質(zhì)量進(jìn)行評價，引導(dǎo)大學(xué)的辦學(xué)方向。而聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)對認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，以確保其獨(dú)立性和專業(yè)性。王軍（中央黨校政法教研部教授）認(rèn)為，南方科技大學(xué)的改革取得了一定的成效，但同時遇到了阻力，關(guān)鍵原因在于高等教育的基礎(chǔ)制度不健全，且目前中國的民辦高等教育尚沒有打破公辦高等教育的壟斷格局。完善公立大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的著力點(diǎn)在于處理好政府與高校的關(guān)系。其中，對“去行政化”要有準(zhǔn)確、全面的理解，并創(chuàng)新相關(guān)管理制度。

三、關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化

李玲（北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心教授）認(rèn)為，醫(yī)改五年來，由于整體公立醫(yī)院改革滯后，占服務(wù)總量近80%的縣級以上公立醫(yī)院仍維持著逐利創(chuàng)收的舊機(jī)制，政府的大量投入并沒有完全轉(zhuǎn)化成百姓的福利。原因主要是公立醫(yī)院制度改革的目標(biāo)不明確，醫(yī)療衛(wèi)生政策亟需進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)；政府治理能力仍然存在薄弱環(huán)節(jié)；利益集團(tuán)影響改革進(jìn)程等。她認(rèn)為進(jìn)一步改革的重點(diǎn)仍然是醫(yī)療服務(wù)體系，核心是確立新機(jī)制，并對醫(yī)務(wù)人員進(jìn)行正確的激勵，破除以藥養(yǎng)醫(yī)。方鵬騫、張鳳帆（華中科技大學(xué)同濟(jì)醫(yī)學(xué)院教授）認(rèn)為，混合所有制醫(yī)院為公立醫(yī)院真正實(shí)現(xiàn)政事分開創(chuàng)造了產(chǎn)權(quán)條件。當(dāng)前建立混合所有制醫(yī)院尚存在著一系列制度缺陷，包括缺乏法律法規(guī)、公立醫(yī)院籌資的可持續(xù)性、醫(yī)院的經(jīng)營性質(zhì)和監(jiān)管等。他認(rèn)為，要成功推動混合所有制改革，應(yīng)保護(hù)社會資本的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，允許對醫(yī)院的收支結(jié)余進(jìn)行合理、合法的分紅。鐘東波（北京市衛(wèi)生計(jì)生委副主任）認(rèn)為，公立醫(yī)院委托代理關(guān)系和治理具有特殊性：公立醫(yī)院具有“公共性”和“企業(yè)性”雙重性；公立醫(yī)院面臨多重委托代理關(guān)系、多任務(wù)委托代理關(guān)系和多委托人委托代理關(guān)系；在治理機(jī)制選擇上受到更嚴(yán)格的限制；特殊的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)特征的影響等。公立醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)改革重點(diǎn)是，讓公立醫(yī)院具備管理自主權(quán)，將放權(quán)讓利與有效的激勵和制約措施相結(jié)合；“選賢任能”，重視內(nèi)部的監(jiān)控與評價；在激勵機(jī)制上做特殊設(shè)計(jì)；建立統(tǒng)一行使所有者權(quán)力的機(jī)構(gòu)；采用固定預(yù)算制和崗位工資制；加強(qiáng)社區(qū)和患者的參與度等。林楓（鎮(zhèn)江市政府副秘書長、衛(wèi)生局局長）提出，鎮(zhèn)江模式的核心是建立集團(tuán)法人治理結(jié)構(gòu)，即江蘇康復(fù)醫(yī)療集團(tuán)和江蘇濱江醫(yī)療集團(tuán)實(shí)行政事分開、管辦分開，建立法人治理結(jié)構(gòu)，具有獨(dú)立法人地位，是集團(tuán)所屬公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)國有資產(chǎn)投資、管理、運(yùn)營的責(zé)任主體和政府辦醫(yī)的責(zé)任主體。他認(rèn)為，“建”的主體可以是企業(yè)法人，也可以是事業(yè)法人；“管”要采取專業(yè)化運(yùn)營，可以是企業(yè)法人，也可以是事業(yè)法人；“用”，公立醫(yī)院只擁有法人中使用權(quán)的一部。政府部門的放權(quán)要把握好度，不能過頭，必須界定清楚主體和職責(zé)范圍，并加強(qiáng)監(jiān)管。

四、關(guān)于社會治理體制改革

葛延風(fēng)（國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展部部長、研究員）認(rèn)為，良好的公共服務(wù)是實(shí)現(xiàn)有效社會治理體制的基礎(chǔ)。完善公共服務(wù)體制，需要重點(diǎn)解決幾個問題：一是理順政府與市場、國家與個人、不同層級政府的職責(zé)、政府與社會等基本關(guān)系；完善公共服務(wù)的組織和管理，確定明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及其調(diào)整機(jī)制，既要確定最低標(biāo)準(zhǔn)，也要確定最高標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)推進(jìn)各類基本公共服務(wù)的均等化，并深化事業(yè)單位改革；同步推進(jìn)公共服務(wù)體制與社會治理體制的結(jié)合；完善相關(guān)操作性政策，包括服務(wù)方式和流程，各相關(guān)利益主體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)以及問責(zé)機(jī)制等。廖鴻（民政部民間組織管理局巡視員、副局長）認(rèn)為，社會組織在社會治理中發(fā)揮了積極作用，但整體看目前仍處于初級階段，要加快社會組織改革的步伐。他提出，應(yīng)全面正確認(rèn)識社會組織，既要積極引導(dǎo)，又要嚴(yán)格依法管理，促使其成為社會治理的重要力量；同時，通過一系列有效措施，激發(fā)社會組織的發(fā)展活力，并加強(qiáng)社會組織自身建設(shè)。王超（世界自然基金會中國首席運(yùn)營官）提出了“公益中國+3.0”的新概念，倡導(dǎo)共享的治理和領(lǐng)導(dǎo)。他認(rèn)為，“公益中國+3.0”是一個場域的概念，在這個場域中，三大領(lǐng)域的界限被重新定義并開始出現(xiàn)融合，所有的“選手”，包括政府部門、企業(yè)、社會組織和公眾，都被要求重新定位其所扮演的角色，在管理、領(lǐng)導(dǎo)和治理等層面實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，以應(yīng)對當(dāng)前和未來的社會變革?！肮嬷袊?3.0”場域中的選手具有以下特征：國際化視野和影響、高透明度、高公眾參與度、新媒體平臺、三大部門的聯(lián)合與戰(zhàn)略伙伴關(guān)系、應(yīng)對迫切且復(fù)雜的問題。陶傳進(jìn)（北京師范大學(xué)社會公益研究中心主任）提出，在社會治理轉(zhuǎn)型過程中，社會組織的發(fā)育有利于政府治理的轉(zhuǎn)型，只有不斷促進(jìn)現(xiàn)代意義上的社會組織的成長發(fā)育，才能真正促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定。