現代政府治理理念與能力建設

● 朱維究 李曉果

（作者系國務院參事、中國政法大學教授；中國政法大學博士研究生）

一、問題的由來

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。這是在執(zhí)政黨層面首次提及“國家治理體系與治理能力現代化”，是對當下社會轉型期全面深化改革重要性的準確把握與認識。

國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現。國家治理體系是在黨的領導下管理國家的制度體系，包括政治、經濟、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設的各領域體制機制、法律法規(guī)安排；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高了國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。因此，強調“國家治理”而非“國家統治”，強調“社會治理”而非“社會管理”，不是簡單的語詞變化，而是思想觀念、政治理念的變化，是國家理論的重要創(chuàng)新，表明了黨對社會政治發(fā)展規(guī)律有了全新的認識。①治理意味著主體由單一變成多元；方式由剛性轉為柔性；方向由自上而下改為自下而上；邊界由政府領域拓展至社會領域。這些形式和范圍上的延伸和變化，都集中體現了“國家治理體系和治理能力現代化”是一種全新政治理念，是國家治國理政思路和觀念上的轉變。

國家治理體系與治理能力是一個嶄新的課題，值得研究與關注。而政府治理作為國家治理體系中的重要環(huán)節(jié)，其理念與能力的建設，決定著國家治理的成敗。

二、現代政府治理理念的轉變——走向法治政府

建立法治政府是中國改革最重要的組成部分。我國的改革是由執(zhí)政黨領導的自上而下的制度變革，目標是實現社會主義制度的自我完善。35年的改革，概言之，就是執(zhí)政黨轉變執(zhí)政理念，提高執(zhí)政能力，探索并實踐依法執(zhí)政、依法治國與依法行政的過程。

（一）中國語境：依法行政、依法治國與依法執(zhí)政

法治政府的核心在于以法律制度有效地規(guī)范各類政府公權力，尤其是行政權力的行使。綜觀其他國家，實現法治政府，并沒有定式，必須結合一國的特性方能彰顯其自身的生命力。依法行政、依法治國與依法執(zhí)政就是中國走向法治政府的一種特殊語境。

中國要實現理論上、制度上的雙重跨越，從人治走向法治，執(zhí)政黨執(zhí)政理念的轉變是前提。1988年黨的十三大以后建立的法律制度開始涉及依法行政，1992年黨的十四大關注“物質文明”建設，涉及制定經濟領域的政策與相關法律規(guī)范；1995年十四屆五中全會在強調“精神文明”建設中包含了“法制”建設（不是“法治”）；1998年黨的十五大第一次提出“依法治國”并于1999年寫入憲法修正案；2002年黨的十六大正式提出“政治文明”理念后，2003年黨的十六屆三中全會確立了“依法執(zhí)政”的新要求。此后，“科學執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政”成為主導21世紀中國全新的執(zhí)政理念，實行“依法治國”方略與“推進依法行政”開始有了保障。2013年11月15日，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。這意味著“推進法治中國建設”已成為中國新時期法治建設的新目標和新要求。黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推行依法治國若干重大問題的決定》，再次表明“法治”在促進國家治理體系和治理能力現代化中發(fā)揮的重要作用。

在法律制度方面，中國建設法治政府，確切的說，以《中華人民共和國行政訴訟法》的出臺為突破口，通過法律規(guī)范的形式第一次要求各級政府及其工作人員依法行政。該法第一次賦予公民、法人及其他組織在認為自己的合法權益受到違法行政行為侵害時，享有向人民法院提起訴訟的權利，即公民享有了對政府的具體行政行為進行法律監(jiān)督的權利。其現代法治意義在中國影響深遠。

從35年政治變革過程看，中國走向法治政府的前提是國家實施依法治國方略，而依法治國的背景必須是執(zhí)政黨首先依法執(zhí)政，然后才有政府依法行政；而從法律制度層面看，建立行政訴訟制度與國家賠償制度則是從外部、自下而上監(jiān)督執(zhí)政者依法執(zhí)政、制約政府依法行政。只有堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執(zhí)法、全民守法，中國走向法治政府才有根本的制度保障。

（二）觀念轉變：從政策治理走向法律治理

改革開放35年來，中國社會正在經歷著一場深刻的變革。法治政府的建立與發(fā)展經歷了一個從無到有，從零散到逐步健全，從只關注政府管理目標的實現到重視保障人權的轉變。在這一變革過程中，法治在化解矛盾糾紛、保障社會公平正義、重塑政府公信力等方面展示出巨大的威力。

長期以來，當“清官”、做“為民做主的父母官”等治國理政的傳統觀念在本質上還是“人治”，仍屬于政策治理。雖然治理過程中不排斥法律的作用，但法律也往往隨著決策者意志的改變而變化。人治常與專制威權共生；法治須與民主自治共存。要全面實現國家治理能力現代化，建設法治政府，最大的困難在于從官員到公民都普遍缺少現代法治理念。

在中國，要建設法治政府，必須要求政府官員尤其是行政公務人員首先應樹立行政法治觀念，在行使公務過程中遵循依法行政、權責統一、高效便民、程序公開、尊重人權等基本法治要求，清除“官本位”觀念，樹立政府為人民服務的意識。其次，要轉變政府決策方式，避免“拍腦袋”和“領導說了算”的決策，警惕“一言堂”，加大依法決策、科學決策、民主決策的力度，實現從政策治理走向法律治理。

（三）定位清晰：法治政府與服務政府的關系

在構建現代政府過程中，應正確處理法治政府與服務政府的關系。有觀點認為法治政府是對政府的最低要求，服務政府則是較高層次的要求。實際上，無論是服務政府，還是有限政府、透明政府、責任政府、誠信政府，均是從不同的側面和角度界定法治政府的內涵。法治政府具有廉潔、誠信、有限、服務、責任等品格，從權力淵源上是有限政府，從職能定位上是服務政府，從運行過程上是透明政府，從運行結果上是責任政府，從運行效果上是誠信政府。隨著社會的發(fā)展，政府職能從消極行政、干預行政轉向了積極行政、福利行政；由管理變?yōu)榉?，更加強調服務行政、給付行政手段的運用，服務的廣度和深度有了空前的提高。

三、現代政府治理理念與能力建設的路徑建構

35年來，中國的行政法治建設取得了巨大的成果，中國已明確了走向法治政府的總體目標與實施步驟。從宏觀角度把握現代政府治理發(fā)展的進程來看，未來應當關注以下五方面的建設：

（一）重塑政府治理的目標，建立當代法治政府觀念

隨著政府職能由管制轉向服務，政府管理目標也由構建開放、有序的市場經濟秩序轉向為公眾和全社會提供優(yōu)質的公共產品。在實現這一目標的過程中，法治是重要的前提和保障。中國探索建立法治政府的道路與英美發(fā)達國家不同，與歐、日有相似之處，卻又突顯出各發(fā)展階段的不均衡。

改革開放后很長一段時期，政府注重行政目的，不太重手段，涉及國家權力的爭議，幾乎都不得提起訴訟。21世紀初，中國跨越了西方法治國家初期以控權為主的“形式法治”階段，直接進入到“實質法治”階段。與形式法治相比，實質法治不僅要求政府依法行政，更重視法律自身的“品質”：強調由人民制定法律，以提供人民福祉、注重經濟活動為政府責任；強調“服務行政”，實現對人民的“生存照顧”；強調“可持續(xù)發(fā)展”，保護生態(tài)、維護人類共有的家園；法律內容及其實施體現平等、自由、公正等理念，目的是保障基本人權、防止人治。

政府管理目標與職能的演變伴隨著觀念、手段的變化。中國走向現代政府至少需要完成以下兩方面的根本轉變：第一，基本理念的轉變。當代法治政府所奉行的是實質法治，因此，必須關注行政法律、法規(guī)的“品質”和內涵，不只是行政程序的形式正義。第二，基本手段的轉變。法治政府所采用的行政手段是多樣的，但總的發(fā)展趨勢是從以消極行政、干預行政、管制行政為主向以積極行政、給付行政和服務行政為主來轉化；從高權行政②向柔性行政轉變，行政過程中少了“命令與服從”，更多地注重相對人的參與和體驗，重視行政指導、行政契約、行政獎勵等柔性行政手段的綜合運用。

（二）加快政府信息公開，建立透明政府

陽光是最好的防腐劑。除涉及國防、外交等政治性較強的領域外，政府信息公開是保障公眾知情權的必然要求，也是監(jiān)督政府依法行政、預防權力腐敗最有力的制度之一。

2007年國務院公布了《中華人民共和國政府信息公開條例》。該條例是中國第一部保護公眾知情權的行政法規(guī)，對于建立透明、陽光、服務的新型政府，促進依法行政，保障公眾的知情權，發(fā)展直接民主意義深遠。③

隨著互聯網時代的到來，博客、微博、微信等自媒體的活躍，對政府信息公開亦提出更高要求。然而，目前《中華人民共和國政府信息公開條例》位階低，且規(guī)定較籠統，操作性不強。公開與保密二者之間仍存在緊張關系。大量本應公開的信息被行政機關納入保密范圍，相對人很難知曉。這大大制約了政府信息公開的力度和深度，直接影響到政府的公信力。

未來應結合大數據時代科技變革的發(fā)展趨勢，加速信息公開和透明政府的建設，進一步拓寬信息公開的范圍和力度；正確處理保密與公開的關系，依法劃定保密和公開的邊界，打破隱瞞信息的壁壘；提升《中華人民共和國政府信息公開條例》的法律位階，滿足公眾的知情權和監(jiān)督權，促進政府治理水平和治理理念的提升。

（三）建立健全公共財政制度，加快行政法治化

中國經濟社會發(fā)展的超常態(tài)性決定了中國制度建構的“非典型化”。就公共財政制度的沿革而言，從計劃經濟體制下公共財政的無所不包，到建立現代公共財政體制，既無先例可循，也無法律規(guī)范可依。我國公共財政制度長期缺位。改革初期，中央向地方放權和培育市場、發(fā)展經濟，大大拓展了地方的財權，各地區(qū)經濟社會發(fā)展又極不平衡，東部地區(qū)財政寬裕，而中西部地區(qū)財政經費短缺，不足部分依靠行政收費甚至靠罰沒款補足。事實上，全國普遍是財政收入和經費使用分為計劃內與計劃外，真正受人大依《中華人民共和國預算法》監(jiān)督的比例不足財政收入的一半，體制外運行占一半，甚至更多。1994年實行分稅制后，中央與地方關系很大程度依靠專項審批撥款和轉移支付來解決。公共財政體制與制度改革的信號雖在歷屆《政府工作報告》中頻頻放出，但啟動實施遲緩。

2004年預算法修訂工作啟動，2014年8月31日預算法修正案草案在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議上高票通過，新預算法將于2015年1月1日起施行。新修改的《中華人民共和國預算法》將立法宗旨定義為：“為了規(guī)范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發(fā)展?！雹茌^之于舊法，新預算法“匡正了立法的宗旨，明確了法律的本質和定位，使得預算法由過去的政府管理法變成了規(guī)范政府、管理政府的法”。⑤從以前的幫助政府管錢袋子到現在規(guī)范政府錢袋子，取消了有關預算外資金的內容，并明確規(guī)定：“政府的全部收入和支出都應當納入預算。預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算”，改變了長期以來政府財政收入和支出體外循環(huán)的舊制，更好的將預算和支出置于公開、透明的環(huán)境之下，接受監(jiān)督。預算法的修改還從預算公開的內容、時間、解釋說明以及法律責任等方面對預算公開的規(guī)定進行了細化規(guī)定。通過全過程、全方位的預算公開，把政府預算的錢袋子曬到了陽光之下，把預算的“黑箱”變成了“透明箱”，這對于深化公共行政體制改革，建立起科學、民主的財稅體制，促進各級政府依法行政起到了積極作用。

（四）重視程序權利，完善權利體系

中國的傳統法律文化，一直“重實體、輕程序”，缺乏對法律程序價值與功能的認識，甚至將“法律程序”與“辦事手續(xù)”混同。一方面，中國的基本權利體系尚不完善，沒有類似美國的“正當法律程序”條款，個人程序性基本權利在《中華人民共和國憲法》中無法找到明確、直接的依據；另一方面，中國至今尚無統一的行政程序法典，這是一個不小的缺陷。由于欠缺必要的程序保障機制，行政相對人對于實體權利的訴求無法充分實現，程序制度的立法與程序權利的保護成為走向法治政府的重大任務之一。

在行政法律規(guī)范體系中，實體規(guī)范和程序規(guī)范不僅可以獨立存在，各自發(fā)揮功能，且行政法律關系雙方當事人的權利（力）與義務，在實體規(guī)范與程序規(guī)范的分配上遵循著固有的法則：即在行政法實體規(guī)范雙方當事人權利義務的分配中，行政主體的權利（力）多，而相對實體義務少；行政相對人則實體義務多而相對實體權利少。在行政法程序規(guī)范雙方當事人權利與義務的分配中卻恰恰相反，行政主體承擔程序義務多，而享有程序權利少；行政相對人則享有盡可能多的程序權利，而較少承擔程序義務。行政法律規(guī)范就這樣在法則支配下精致地權衡、公允地分配著雙方當事人之間的權利與義務；在實體權利義務與程序權利義務的統一中最終兌現了法的平等。⑥

更理性地認清行政程序的重要作用，在未來行政法律體系中做到實體規(guī)范與程序規(guī)范的辯證統一，是中國走向法治政府的必由之路。

（五）建立有效的公法沖突解決機制

在法治相對成熟的國家，通常有一套完善、有效的公法沖突解決機制。一般應具有如下特性：有防患于未然的行政聽證機制、有相對獨立的行政司法機制、行政訴訟和行政賠償機制，以及完善的司法程序與司法化的行政程序。走向法治政府的中國，應逐步改革現有的信訪、復議、訴訟制度，建立起一整套有效的公法沖突解決機制。

1．實現信訪制度法治化，建立有效的爭議解決機制

粉絲，現今所代表的是一種消費者潮流——參與化、情感化和圈子化的消費者集群。對于營銷者而言，要想自己的產品擁有廣大的“粉絲”市場，就必須要理解它所面對的消費群體，并且和這個群體建立長久的關系。③“粉絲”這一消費集群體不僅是品牌的忠誠消費者，更是品牌的信息傳播者。江小白區(qū)別于傳統白酒企業(yè)品牌營銷模式的關鍵點就在于充分借助移動社交媒介的優(yōu)勢，利用“粉絲”來拉近江小白與消費者之間的關系，所形成的“粉絲圈”幫助江小白挖掘了更多的潛在消費者，同時還鞏固了原有消費者的品牌忠誠度。

信訪制度是中國傳統糾紛解決與救濟機制的重要環(huán)節(jié)。特別是在當前我國的復議與訴訟門檻設置過高的情況下，信訪是行政相對人最容易利用的救濟機制。這也是多年來信訪人數激增，當事人“信訪不信法”的社會土壤。《信訪條例》是將信訪制度法治化的一個積極嘗試，然而，由于該條例規(guī)范設計上的一些缺陷（比如：信訪機構過于分散并缺乏實現的權力、信訪欠缺必要的程序規(guī)范、信訪制度與復議、訴訟缺乏整體銜接上的考慮等），以致實踐中信訪隊伍龐大效率低下，信訪缺乏公開、公正的程序規(guī)范，有關于信訪“培訓班”、“黑監(jiān)獄”等負面新聞報道，信訪制度的異化甚至成為了繼收容遣送、勞動教養(yǎng)之后的一大社會問題，廢除信訪的聲音也一直不絕于耳。在推進現代化治理，邁向法治政府的今天，采用“一刀切”的存或廢都不是最佳辦法。未來改革的關鍵在于：一是通過國家層面的立法，取代《信訪條例》，通過法律來規(guī)范統一信訪制度，實現有法可依；二是在堅持“司法最終的原則”前提下，積極分流社會矛盾，注重當事人利益表達和訴求多元化、個性化的趨勢，因勢利導，在法治的框架內擴大其“參與、表達、溝通”等功能；傾聽民意、反映心聲，注重信訪與其他糾紛解決方式的協調和銜接，增強信訪對于公法解決的實質性，實現其爭議解決分化機制的制度功能。

2．改革行政復議制度

行政復議制度兼具行政性與司法性雙重特質。因此，在制度設計上，應強調其公正性與司法化的程序性。當前中國行政復議制度的病源在于，行政色彩過濃，違反了解決行政爭議作出行政裁決所需要的主體設置和程序規(guī)則的設計規(guī)律，導致權利補救的有效性、公正性失靈。一是行政復議機構的獨立性、客觀性較差，不足以保障做出公正的行政裁判決定；二是程序設計過于簡化。強調書面審理的原則，難以保證準確認定案件事實和正確適用法律。由于復議的制度功能未得到充分發(fā)揮，致使信訪、群體性事件等“人治”的解決機制大行其道；反過來又對復議制度和訴訟制度的主救濟渠道形成擠壓和破壞，形成“劣幣驅逐良幣”的惡性循環(huán)。未來改革主要集中在復議機構的設置上要保障其獨立性；程序上強調其司法性與公正性；制度定位上注重與信訪、行政裁決、行政訴訟等糾紛解決機制的統籌與銜接。

3．重塑行政訴訟制度，樹立司法威信

行政訴訟在制度設計上存在著一些重要缺陷，且中國整體法治環(huán)境尚不成熟，導致行政訴訟發(fā)展步履維艱，更引發(fā)了社會對司法公正性的質疑，阻礙了法治政府的形成。

如何走出困境，究竟是徹底重構行政審判體制來確保司法機關的獨立、公正審判；還是通過修改現行《中華人民共和國行政訴訟法》的具體規(guī)范來完善行政訴訟法，應認真研究。

值得注意的是，2013年12月全國人大常委會第六次會議對《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》（以下簡稱《草案》）進行初審，并就立法草案廣泛征求社會各界意見進行修改后，2014年8月全國人大常委會第十次會議又對《草案》進行了二審。相較于一審的《草案》，二審《草案》在受案范圍（不再限定于具體行政行為）；被訴行政機關負責人應當出庭應訴；行政復議機關“維持會”角色，力促行政爭議納入復議的法制渠道；訴訟期限（從三個月延長至六個月）；擴大行政案件的調解范圍等方面進行了修改和調整。著力解決和彌補現行《行政訴訟法》面臨“立案難、審理難、執(zhí)行難”等突出問題。因此，我們期待，在經過三審之后的《行政訴訟法修正案（草案）》將更加完善、合理，對于樹立司法威信，依法保障公民、法人和其他組織的訴訟權利，充分發(fā)揮行政訴訟的解紛功能，促進行政機關依法行政，建設法治政府等方面將起著重要作用。

4．修改《中華人民共和國國家賠償法》，完善政府責任體系

在實施過程中，《中華人民共和國國家賠償法》遇到過被稱為“國家不賠法”的尷尬。其根本原因在于：受制于歷史和現實的多種因素，國家賠償法的制度建構與規(guī)范設計并不完善。表現在歸責原則、賠償范圍、賠償標準、賠償程序、賠償費用、追償等方面，尋求國家賠償的行政相對人，在實踐中都存在著一些制度障礙，導致行政相對人求償困難，通過國家賠償追究政府責任難以真正落實。因此，適時地修改法律，改革國家賠償制度，并以此為基礎建立包括補償制度在內的完整的國家責任制度，這是中國走向法治政府的客觀要求與必然趨勢。

①俞可平：“推進國家治理體系和治理能力現代化”，《前線》，2014年第1期。

②公權力行政又稱“高權行政”，指行政主體基于國家統治權而從事的行政活動，是傳統行政活動中最主要的一種類型。這種行政活動多由行政主體依單方面意志決定并以強制方式貫徹執(zhí)行。

③朱維究、閆晶：“改革開放30年中國行政法治發(fā)展歷程回顧”，《中國行政管理》，2009年第2期。

④《中華人民共和國預算法》（新修訂2014年）第一條，“為了規(guī)范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發(fā)展，根據憲法，制定本法?！?/p>

⑤“人大官員解讀新預算法：解決‘拍腦袋’定預算”，見http://news.sohu.com/20140909/n404167935.shtml，2014-10-06。

⑥朱維究：“我國行政法法典化的思考——兼論行政法實體規(guī)范與程序規(guī)范的統一”，《中國行政管理》，2001年第4期。