京津冀協(xié)同發(fā)展的核心和關(guān)鍵問題

趙弘

（北京市社會科學院，北京市100101）

京津冀協(xié)同發(fā)展的核心和關(guān)鍵問題

趙弘

（北京市社會科學院，北京市100101）

京津冀協(xié)同發(fā)展，既是解決北京城市病和區(qū)域環(huán)境問題、推進區(qū)域和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略需要，也是實現(xiàn)京津冀區(qū)域優(yōu)勢互補、打造以創(chuàng)新為特征的我國經(jīng)濟第三增長極和世界級城市群的戰(zhàn)略需要。推動京津冀協(xié)同發(fā)展，要理清政府與市場的邊界，發(fā)揮好政府和市場兩個作用，加強頂層設(shè)計，抓住核心問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極創(chuàng)造條件，在工作機制、交通體系建設(shè)、新一代衛(wèi)星城建設(shè)、公共服務(wù)均衡化、利益共享機制五個方面實現(xiàn)重大突破。當務(wù)之急是要建立和完善自上而下、上下貫通、強有力的協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，加快交通一體化建設(shè)，消除阻礙協(xié)同發(fā)展的軟性制度約束，為要素流動掃清障礙，設(shè)立京津冀協(xié)同發(fā)展引導(dǎo)基金，有效引導(dǎo)市場主體的行為。

京津冀；協(xié)同發(fā)展；一體化；第三增長級

習近平總書記在北京考察講話中把京津冀協(xié)同發(fā)展提升為國家戰(zhàn)略，這既是解決北京城市病和區(qū)域環(huán)境問題、推進區(qū)域和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略需要，也是我國在加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、建設(shè)創(chuàng)新型國家、加快新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵時期做出的一項重大戰(zhàn)略部署，同時也是實現(xiàn)京津冀區(qū)域優(yōu)勢互補、打造以創(chuàng)新為特征的中國經(jīng)濟第三增長極和世界級城市群的戰(zhàn)略需要。

回顧京津冀區(qū)域合作歷程，從1986年天津市提出建立環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會至今已近30年，特別是2004年《廊坊共識》提出很多設(shè)想和思路，但是到習近平總書記北京講話前為止，京津冀區(qū)域合作依然沒有取得太多實質(zhì)性的進展。這其中的原因是多方面的，有認識方面的原因，有京津冀區(qū)域市場經(jīng)濟發(fā)育程度不高、民營經(jīng)濟發(fā)展不充分等等原因，但我認為，從政府推動層面看，在對京津冀協(xié)同發(fā)展具有戰(zhàn)略性、全局性和基礎(chǔ)性的幾個關(guān)鍵與核心問題上未能取得一致性認識和實質(zhì)性突破是非常重要的原因。

我們要認真學習落實習近平總書記關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展的講話精神，加強頂層設(shè)計，抓住核心問題，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，積極創(chuàng)造條件，消除阻礙京津冀協(xié)同發(fā)展的軟性制度約束，推進京津冀協(xié)同發(fā)展。我認為，近期推進京津冀協(xié)同發(fā)展，應(yīng)重點在五個核心與關(guān)鍵問題上實現(xiàn)重大突破。

一、要在構(gòu)建強有力的京津冀協(xié)同發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)體制、協(xié)調(diào)機制上有重大突破

京津冀區(qū)域涉及到兩個直轄市和一個省，尤其是在北京直轄市范圍內(nèi)還有中央部委及其下屬的企事業(yè)單位。在這樣一個高規(guī)格、多主體的條件下，如果沒有一個強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)機制和協(xié)調(diào)推進機制，即使各個主體都有合作發(fā)展的強烈愿望，也很難有實質(zhì)性的推進。

從國外發(fā)展經(jīng)驗來看，在實現(xiàn)大區(qū)域合作方面，一些國家有不少成功的探索。比如，為推進“東京都市圈”的發(fā)展，日本在1956年成立了“首都圈整備委員會”，作為日本首相府的下屬機構(gòu)，直接負責首都圈的規(guī)劃建設(shè)，從1958年開始編制第一版規(guī)劃，先后通過五次規(guī)劃的實施，形成了“都心—副都心—郊區(qū)衛(wèi)星城—鄰縣中心”的多層次、網(wǎng)絡(luò)化空間格局，實現(xiàn)了區(qū)域功能的合理配置。

建議在國家層面設(shè)立一個京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展委員會，委員會辦公室設(shè)在國家發(fā)展和改革委員會，成立一個專門的司作為具體推進機構(gòu)，負責京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作。國家有關(guān)部委以及三個省市的政府共同參與，構(gòu)建包括產(chǎn)業(yè)對接、交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等分領(lǐng)域的跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，共同建立各種專業(yè)領(lǐng)域的對接平臺，統(tǒng)籌推進京津冀區(qū)域合作重大事項。

二、要在加快以城際鐵路為核心骨架的京津冀交通體系建設(shè)方面有重大突破

從國際大都市圈發(fā)展經(jīng)驗來看，中心城市與周邊區(qū)域的交通聯(lián)系，一般情況下，在15公里以內(nèi)的核心區(qū)以地鐵為主，站點密集，每1公里設(shè)一站；在15-30公里區(qū)域，通過大站、快線地鐵實現(xiàn)快速聯(lián)系；在30-70公里區(qū)域，通過市郊鐵路實現(xiàn)一站到達，形成半小時快速交通圈。

與之相比，北京的軌道交通建設(shè)有兩方面的不足：

一是北京市域范圍內(nèi)軌道交通路網(wǎng)密度不足。與東京相比，東京小汽車擁有量達到800萬輛，比北京現(xiàn)在的車輛要多出260萬輛，但是東京小汽車的年運行里程不到北京小汽車的一半，東京地面交通并沒有北京那么擁堵，主要原因就是東京軌道交通系統(tǒng)非常發(fā)達，以軌道交通為核心的公共交通成為交通出行的主要方式。東京包括地鐵、輕軌、新干線在內(nèi)的軌道交通達到2800公里，承載公共交通的80%以上。截至2013年底，北京軌道交通運營線路里程達到465公里，已經(jīng)成為世界上地鐵里程最長的城市，但是北京地域面積大，地鐵密度低。據(jù)統(tǒng)計，2012年北京六環(huán)以內(nèi)軌道交通出行占公共交通出行的38.1%，占全部交通出行的16.8%，如果考慮全市域范圍，這一比例更低。北京的軌道交通覆蓋范圍、密度和運載能力，都遠遠滿足不了城市發(fā)展的需要。

二是北京的市郊鐵路建設(shè)嚴重滯后。倫敦、紐約、東京、巴黎等世界城市的市郊鐵路都非常發(fā)達，分別達到3650公里、3000公里、2031公里和1867公里，而北京的市郊鐵路只有107公里，雖然北京地鐵里程是全世界最長的，但如果綜合考慮市郊鐵路，北京的整體軌道交通體系與上述世界城市相比差距還很大。即使北京全部完成2015年規(guī)劃的660公里軌道交通建設(shè)，總里程也僅相當于東京的28%。

正是由于北京軌道交通體系的上述兩個根本性缺陷或不足，一方面，北京中心城交通承載力不強，小汽車、公共汽車交通為主造成路面交通嚴重擁堵，“城市病”提早爆發(fā)；另一方面，由于沒有強有力的市郊鐵路體系，使得中心城對周邊區(qū)域的帶動力不強，新增的外來人口只能通過“攤大餅”的方式沿著中心城向外蔓延，城市越攤越大，城市的外圍區(qū)域未能得到發(fā)展。

從北京近10年增量人口的分布也可以看出軌道交通這一硬件的重要性。近10年，北京新增外來人口594萬，但空間分布并不均衡，主要集中在城市功能拓展區(qū)和發(fā)展新區(qū)，朝陽、海淀、昌平三個區(qū)就集中了新增外來人口的53.7%，其中一個重要原因就是這些區(qū)域的交通比較便捷，通過地鐵實現(xiàn)與中心城區(qū)的快速聯(lián)系，形成了“一小時通勤圈”，因而對人口有較大的吸引力。反之，同樣屬于北京市的遠郊區(qū)縣，由于不具備條件，缺乏軌道交通支撐，無法形成“一小時通勤圈”，對人口的吸引力相對就小一些，如平谷、密云、延慶三個區(qū)縣的新增外來人口僅占全市的2%。前些年北京市也采取了很多措施讓中心城區(qū)帶動郊區(qū)縣發(fā)展，但收效不是很明顯，原因之一就是不具備基本的硬件條件。

我認為，京津冀協(xié)同發(fā)展的一個關(guān)鍵就是要把硬件做好，其中交通基礎(chǔ)設(shè)施是最基本、最基礎(chǔ)的硬件。如果這一硬件不具備，北京城市功能、人口和產(chǎn)業(yè)的疏解及京津冀協(xié)同發(fā)展都是很困難的。

事實上，北京在過去三十多年的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，有很多值得總結(jié)的經(jīng)驗教訓。在20世紀80-90年代，在“退二進三”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，一大批工業(yè)企業(yè)把總部和制造環(huán)節(jié)全部搬到郊區(qū)及河北的高碑店、唐山等地區(qū)，但由于沒有快速軌道交通，不具備“一小時通勤圈”滿足人員流動的條件，最終基本上以失敗而告終——企業(yè)搬遷出去了，但是核心人才沒有留住，企業(yè)由此一蹶不振。邏輯分析和現(xiàn)實實踐都已經(jīng)證明，在市場經(jīng)濟條件下，如果沒有便捷、高效、低成本的交通條件，企業(yè)搬離中心城的過程，往往就是人才流失的過程。

因此，推進京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，一定要把軌道交通這一短板加長。一方面，解決北京“城市病”問題不能完全依靠人口和企事業(yè)單位外遷，自身承載能力提高也非常關(guān)鍵，如在北京城區(qū)范圍內(nèi)進行地鐵加密，在重點線路規(guī)劃復(fù)線建設(shè)；另一方面，要加快市郊鐵路建設(shè)，創(chuàng)造條件，引導(dǎo)北京城市功能、產(chǎn)業(yè)、人口向遠郊區(qū)縣以及河北周邊區(qū)域疏解。

三、要突出重點，在京津冀區(qū)域內(nèi)加快建設(shè)新一代衛(wèi)星城方面有重大突破

“衛(wèi)星城”的概念在城市規(guī)劃中很早就被用到。在全球發(fā)展實踐中，衛(wèi)星城經(jīng)歷了附屬型、半獨立型、獨立型和網(wǎng)絡(luò)型四代的發(fā)展。第一代衛(wèi)星城是附屬型衛(wèi)星城，也就是所謂的“臥城”，主要承擔單一的居住功能，類似今天北京的回龍觀、天通苑。隨著衛(wèi)星城的逐步發(fā)展，不斷完善城市功能，增加產(chǎn)業(yè)功能，衛(wèi)星城已演進到第四代。第四代衛(wèi)星城距離中心城相對較遠，一般在距離中心城30-70公里的區(qū)域內(nèi)，生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，要素成本低，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)較為完善，能夠保障居民較高質(zhì)量的公共服務(wù)需要，同時也形成一定的產(chǎn)業(yè)集聚，特別是高端制造業(yè)、物流等服務(wù)業(yè)比較發(fā)達，能夠解決一部分人在衛(wèi)星城的就業(yè)，當然有一部分人仍然在主城就業(yè)。

我認為，建設(shè)衛(wèi)星城應(yīng)抓住以下三個關(guān)鍵點：

1.距離

衛(wèi)星城距離主城不能太近，也不能太遠。太近就會形成臥城，起不到疏解作用，只能加劇中心城功能集聚和交通擁堵；太遠不管采取什么交通方式都很難滿足衛(wèi)星城與主城之間快速通達的要求，無法形成“一小時通勤圈”，對中心城的人口沒有吸引力。國外一些大城市的衛(wèi)星城建設(shè)經(jīng)驗表明，衛(wèi)星城與主城之間30-70公里的距離是比較合適的。

2.通道

衛(wèi)星城和主城之間一定要通過大容量、一站式、低成本的市郊鐵路實現(xiàn)快速聯(lián)系，半小時左右即可到達為宜。但一定不能是單一的公路交通聯(lián)系，因為即使修建高速公路，如果短時間內(nèi)大量的人員在主城與衛(wèi)星城之間流動，也很難避免交通擁堵。

3.規(guī)模

主城和衛(wèi)星城的規(guī)模都要嚴格控制。主城規(guī)模不能太大，周邊要用綠化帶嚴格“限制”，形成城市邊界“紅線”，不能“攤大餅”式地蔓延；同時，衛(wèi)星城的規(guī)模也要控制，不能無限制地膨脹。否則，即使主城和衛(wèi)星城之間可以用快速的市郊鐵路聯(lián)系，實現(xiàn)半小時到達，但如果加上居住地到車站、車站到工作地的時間，就很難真正形成“一小時通勤圈”。比如，現(xiàn)在北京和天津之間雖然有專用快速鐵路聯(lián)系，行車只需要用半個小時，但因為兩端所花時間太長，一般各需要1小時，這樣全部加起來就需要2-3個小時，遠遠超出“一小時通勤圈”的要求。

上述三個要素在衛(wèi)星城建設(shè)中必須同時把握好。任何一個要素的缺失，都會導(dǎo)致衛(wèi)星城建設(shè)失敗或者無法達到衛(wèi)星城建設(shè)的目的。北京早期的城市規(guī)劃借鑒國外經(jīng)驗引入的“衛(wèi)星城”、“邊緣集團”等概念，其思路非常好。1993年規(guī)劃的14個“衛(wèi)星城”和10個“邊緣集團”，但20年過去了，這些“衛(wèi)星城”和“邊緣集團”發(fā)展得并不理想，就是沒有很好地把握這三個要素。

目前，河北承接北京城市功能和產(chǎn)業(yè)疏解的熱情很高，這是非常好的現(xiàn)象，但是要認識到北京城市功能和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移會遵循一般的梯度規(guī)律，由近及遠。河北省有11個地級市、172個縣市區(qū)，再加上天津鄰近北京的6個區(qū)縣，也就是說，能夠與北京對接的行政區(qū)至少有178個縣市區(qū)，如果再算上每個市下面的開發(fā)區(qū)（河北有11個國家級開發(fā)區(qū)、111個省級開發(fā)區(qū)），這么多主體都對接北京是不現(xiàn)實的。

未來河北與北京進行對接，資源不能太分散，要“點面結(jié)合、以點為主”，聚焦重點，建設(shè)4-5個衛(wèi)星城，優(yōu)先考慮燕郊、涿州、武清、寶坻這樣區(qū)位優(yōu)勢突出的區(qū)域，打造一批創(chuàng)新環(huán)境最優(yōu)、生活環(huán)境最優(yōu)、生態(tài)環(huán)境最優(yōu)的高地，才能對北京的城市功能、人口和產(chǎn)業(yè)形成強勁的吸引力。

四、要在京津冀公共服務(wù)政策創(chuàng)新、實現(xiàn)公共服務(wù)均衡化方面有重大突破

北京對外來人口有很強的吸引力，對周邊區(qū)域形成一定的“虹吸效應(yīng)”，其中一個重要原因就是區(qū)域之間的公共服務(wù)水平落差太大。比如，在教育方面，北京和天津的高考一本錄取率是24.33%和24.52%，河北只有9.03%；醫(yī)療資源方面，河北總?cè)丝谑潜本┑?倍多，但三級醫(yī)院的數(shù)量比北京還少7家，特別是優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源相對較少。據(jù)統(tǒng)計，北京三級醫(yī)院的外地患者中來自河北的最多，占1/4。此外，京津冀三地的社會保障標準也不一樣，河北的保障水平要比北京和天津低很多。

在公共服務(wù)資源不均衡的情況下，北京的人口疏解必然面臨著戶籍、高考、社會保障等諸多問題。因此，推進京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，一定要正視這些深層次矛盾，在公共服務(wù)制度創(chuàng)新方面下大力氣，逐步縮小區(qū)域間的落差，著力解除戶籍制度、高考制度、社會保障制度等方面的瓶頸約束，促進公共服務(wù)的均衡化、一體化發(fā)展。

五、要在深化改革、探索京津冀協(xié)同發(fā)展的利益共享機制方面有重大突破

在我國現(xiàn)行財稅體制下，一個城市的運行和發(fā)展必須依靠發(fā)展自身經(jīng)濟來提供財力支撐。發(fā)展經(jīng)濟就會帶來人口的集聚，而人口集聚必然會帶來城市基礎(chǔ)設(shè)施需求增加、公共服務(wù)需求增加，進而對能源產(chǎn)生消耗，同時帶來生態(tài)環(huán)境方面的壓力。為了維持城市運行和環(huán)境治理，又需要投入更多的財力，需要發(fā)展更大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)，這又會帶來更多的人口集聚。財稅體制倒逼下的這種城市發(fā)展思路，使城市發(fā)展陷入循環(huán)“怪圈”，而且這種慣性不僅僅在省市級層面，已經(jīng)延伸到區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各級政府發(fā)展經(jīng)濟的壓力很大，動力也很足。

因此我認為，推進京津冀協(xié)同發(fā)展要在利益問題上下大功夫。前些年北京市為推動郊區(qū)縣發(fā)展，采取城區(qū)和郊區(qū)“結(jié)對子”措施，但是效果并不理想，其背后就是這種財稅體制的約束；長三角地區(qū)上海與周邊區(qū)域的合作也同樣面臨著財稅體制方面的障礙。建議把京津冀區(qū)域作為國家深化財稅體制改革的實驗區(qū)，探索“首都財政”，使北京從繁重的經(jīng)濟壓力當中解脫出來，專職做好首都服務(wù)，也為進一步剝離經(jīng)濟功能創(chuàng)造條件。

同時，要建立跨區(qū)域的利益共享機制。京津冀是全國創(chuàng)新資源最富集的區(qū)域，也是全國最具備創(chuàng)新驅(qū)動條件的區(qū)域，在國家創(chuàng)新戰(zhàn)略中地位獨特。這里集中了全國1/3左右的國家重點實驗室和工程技術(shù)研究中心，擁有超過2/3的“兩院”院士，聚集了以中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)為代表的14家國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，是我國重要的科技創(chuàng)新源頭，每年有大量科技成果向全國各地輸出，其中，中關(guān)村2012年流向外?。ㄊ小^(qū)）的技術(shù)合同達17440項，成交額602.4億元，占中關(guān)村輸出技術(shù)合同成交額的50.2%。中關(guān)村企業(yè)在全國設(shè)立了8300多家分支機構(gòu)，201家上市公司總收入中有3/4來自北京以外地區(qū)。所以，通過體制機制創(chuàng)新把京津冀地區(qū)創(chuàng)新資源的效能釋放出來，北京、天津、河北各自發(fā)揮其在創(chuàng)新中的不同作用，提升整個區(qū)域的整體創(chuàng)新能力，是一個具有戰(zhàn)略性的課題。目前，天津、河北各地都在積極探索與中關(guān)村開展“共建園區(qū)”合作，這是一個好的開端。未來如何推進科技產(chǎn)業(yè)的有序轉(zhuǎn)移和擴散，其中一個關(guān)鍵就是如何建立跨區(qū)域的GDP分計和稅收分成機制。通過這種機制，引導(dǎo)中關(guān)村將創(chuàng)新成果的中試、產(chǎn)業(yè)化布局在天津與河北，以帶動京津冀區(qū)域整體發(fā)展。

此外，京津冀區(qū)域還可以積極探索財政轉(zhuǎn)移支付制度、生態(tài)補償機制等，特別是河北西部、北部的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)域創(chuàng)造的生態(tài)效益如果能夠得到相應(yīng)的利益補償，對于解決其貧困問題會有積極作用。

從市場主體來看，同樣需要考慮利益機制問題。在市場經(jīng)濟條件下，北京的醫(yī)院、學校和企業(yè)外遷難度很大，因為涉及到很多問題，比如住房問題、子女上學問題等等。為此，建議在國家層面設(shè)立京津冀協(xié)同發(fā)展引導(dǎo)基金。在市場經(jīng)濟條件下，功能疏解、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不能靠行政命令。一方面，要通過設(shè)立引導(dǎo)基金，對一些企業(yè)、機構(gòu)搬遷給予一定的利益補償或適當?shù)呢敹惇剟?，使它們能夠承擔轉(zhuǎn)型期的成本，能夠生存下來；另一方面，積極支持和引導(dǎo)區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大生態(tài)工程項目、重大公共服務(wù)項目等建設(shè)，創(chuàng)造條件，盡快使得周邊區(qū)域具備承接北京城市功能疏解的條件，從而推動區(qū)域一體化進程。

總之，在社會主義市場經(jīng)濟條件下思考京津冀協(xié)同發(fā)展，要理清政府與市場的邊界，發(fā)揮好政府和市場兩個作用。政府要創(chuàng)造和完善市場機制發(fā)揮作用的軟硬條件，當務(wù)之急是要通過建立和完善自上而下、上下貫通、強有力的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，加快以市郊鐵路為骨干的交通一體化建設(shè)，消除阻礙要素在京津冀流動的制度障礙，并通過設(shè)立京津冀協(xié)同發(fā)展引導(dǎo)基金有效引導(dǎo)市場主體的行為，使其朝著有利于京津冀協(xié)同發(fā)展的方向發(fā)展。

The Core and Key Issues in the Coordinated Development of Beijing，Tianjin and Hebei

ZHAO Hong
（Beijing Academy ofSocial Sciences，Beijing100101，China）

The coordinated developmentof Beijing，Tianjin and Hebeiisnotonly the strategic requirementof solving Beijing’s problem of urban disaster and regionalenvironmentand promoting the regionaland balanced developmentof Beijing，butalso the strategic requirement of complementing each other’s regional advantages and building the third grow th pole of China’s economy and the international city group which taking innovation as the characteristics.To promote the coordinated development of Beijing，Tianjin and Hebei，we should clarify the boundary between governmentandmarket，strengthen the top level design，pay more attention to the core problems，and make the important breakthrough in such five areas as working mechanism，transportation system，new satellite town，the balance of public service and interests sharingmechanism.The urgentproblem is to build and improve the smooth and strong leading system and workingmechanism，accelerate the integrated transportation system，elim inate the soft institutional constrain hindering the coordinated development，establish the guidance fund for the coordinated developmentof Beijing，Tianjin and Hebei，and effectively guide the activitiesofmarketmain players.

Beijing,Tianjin and Hebei；coordinated development；integration；the third grow th pole

F299

A

1007-8266（2014）12-0020-05

趙弘（1962-），男，山西省運城市人，北京市社會科學院副院長，中國總部經(jīng)濟研究中心主任，中關(guān)村創(chuàng)新發(fā)展研究院院長，研究員，博士后導(dǎo)師，國務(wù)院特殊津貼專家，北京市人民政府專家顧問團顧問，我國“總部經(jīng)濟”理論創(chuàng)始人，主要研究方向為區(qū)域經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、首都經(jīng)濟、總部經(jīng)濟等。

責任編輯：林英澤