煤炭地勘單位改革發(fā)展的思考與建議

■ 汪恩滿/黃孝波/相洪波

（1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2.江西省煤田地質(zhì)勘察研究院，南昌 330001）

煤炭地勘單位改革發(fā)展的思考與建議

■ 汪恩滿1/黃孝波2/相洪波1

（1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2.江西省煤田地質(zhì)勘察研究院，南昌 330001）

煤炭地勘單位在改革發(fā)展中面臨著內(nèi)部體制不順、事企不分；探礦權(quán)獲取困難；市場化程度發(fā)展不均衡；煤炭勘查市場萎縮；隊伍結(jié)構(gòu)單一，市場競爭能力弱等突出問題。應(yīng)從以下方面做出努力：加大煤層氣等煤系共伴生礦產(chǎn)勘查力度；積極拓展地質(zhì)延伸業(yè)，探索多元化發(fā)展之路；主動“走出去”，加強海外地質(zhì)勘查市場開拓；不斷深化體制改革，構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度體系；優(yōu)化人才隊伍結(jié)構(gòu)，建立合理的收入分配與用人激勵機制；創(chuàng)造平等競爭的市場環(huán)境，建立優(yōu)勢互補、抱團(tuán)發(fā)展的開放型地勘經(jīng)濟新格局。

煤炭地勘單位；改革發(fā)展；思考；建議

煤炭屬非再生資源，經(jīng)過五十年的大規(guī)?？碧剑加虚_發(fā)區(qū)位優(yōu)勢的煤炭資源已越來越少，特別是沿海發(fā)達(dá)省份勘查程度較高，已很少有大塊勘探區(qū)，找煤難度越來越大，煤炭地勘隊伍的生存處境越來越艱難。煤炭地勘單位作為煤炭資源勘查的主要隊伍，其改革發(fā)展的成敗決定了煤炭資源的保障程度，關(guān)系到煤炭地勘隊伍的生存發(fā)展和職工的前途命運。煤炭地勘單位面臨著事業(yè)單位改革發(fā)展的共性問題，同時，由于煤炭經(jīng)濟形勢和地勘行業(yè)的特殊性，其又兼有特有的政策和發(fā)展問題，需要認(rèn)真審視和思考。

1 煤炭地勘單位發(fā)展現(xiàn)狀

煤炭地勘單位是我國煤炭資源勘查的主要力量，承擔(dān)著煤炭資源的普查、勘探、管理及相關(guān)的研究工作，為國家的經(jīng)濟建設(shè)提供能源保障和基礎(chǔ)地質(zhì)服務(wù)。1953年，原燃料工業(yè)部成立煤礦管理總局地質(zhì)勘探局，這是煤炭地勘單位發(fā)展的萌芽。1955年，煤炭工業(yè)部成立，煤礦管理總局地質(zhì)勘探局劃歸煤炭工業(yè)部，并先后更名為煤炭部地質(zhì)總局、中國煤田地質(zhì)局、中國煤田地質(zhì)總局。1999年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案》（國辦發(fā)[1999]37號），對地質(zhì)勘查隊伍管理體制進(jìn)行改革。煤炭地勘單位按照屬地化管理、企業(yè)化經(jīng)營的發(fā)展思路，開始了長達(dá)數(shù)十年的探索實踐，形成了19個省（區(qū)、市）煤田地質(zhì)局及隸屬于國資委管理的中國煤炭地質(zhì)總局。

中國煤炭地質(zhì)總局由6個省級煤炭地質(zhì)局、其他專業(yè)局及相關(guān)在京單位組成。近年來，在完善二級企業(yè)管理體制和運行機制的基礎(chǔ)上，中國煤炭地質(zhì)總局積極推進(jìn)體制改革，實施企業(yè)運行，建立總局層面上的礦產(chǎn)資源開發(fā)集團(tuán)，實施集團(tuán)化管理，建立了與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)配套的企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，形成了促進(jìn)地質(zhì)勘查企業(yè)發(fā)展的組織模式，打造出一支中央級的具有專業(yè)特色的現(xiàn)代化新型煤炭地勘隊伍。屬地化的煤炭地勘單位根據(jù)各?。▍^(qū)、市）深化事業(yè)單位改革的統(tǒng)一部署也取得了一定進(jìn)展。例如：2005年，內(nèi)蒙古自治區(qū)煤田地質(zhì)局首次列入事業(yè)單位改革試點單位，2009年內(nèi)蒙古煤炭地質(zhì)勘查（集團(tuán)）有限責(zé)任公司正式成立，與內(nèi)蒙古自治區(qū)煤田地質(zhì)局共用一套人馬，并軌運行，開始了全面、深入的企業(yè)化試點工作。內(nèi)蒙古自治區(qū)市政府在“離退休政策、礦業(yè)權(quán)配置、土地稅收”等方面給予了大力支持和優(yōu)惠政策，很好地解決了自治區(qū)煤田地質(zhì)局改革發(fā)展面臨的資本金問題和改制轉(zhuǎn)企的銜接問題。

2 煤炭地勘單位改革發(fā)展中存在的問題

2.1 事企不分，以事管企，互相掣肘

由于歷史原因，煤炭地勘單位存在事企并存、混合運作的管理體制。“以事管企”現(xiàn)象嚴(yán)重，地勘單位很難形成有效的自我積累，經(jīng)濟總量很難上規(guī)模?；旌象w制使地勘單位很難形成“獨立經(jīng)營、自負(fù)盈虧”機制，容易導(dǎo)致其開辦和所屬的企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰、職權(quán)不明確，難以適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，直接影響其參與市場競爭，延誤了在市場經(jīng)濟的藍(lán)天下學(xué)會“飛翔”的時機。另外，以事管企，互相掣肘，很難建立起科學(xué)合理的用人、育人機制和激勵約束機制，不利于管理，使煤炭地勘單位的改革發(fā)展滯后。

2.2 煤炭探礦權(quán)暫停受理，獲取越來越困難

2007年2月、2009年3月和2011年1月，國土資源部曾先后三次宣布在全國范圍內(nèi)暫停受理新的煤炭探礦權(quán)申請。煤炭探礦權(quán)停止受理以來，煤炭地勘單位很難再登記到新的探礦權(quán)，以往的煤炭探礦權(quán)逐步勘查完畢，造成煤炭地勘隊伍任務(wù)量減少，如青海省煤炭地質(zhì)局近年來只能依靠青海省國土資源廳給了5個金屬礦探礦權(quán)，基本上沒有其它探礦權(quán)。目前擁有的探礦權(quán)數(shù)量太少，對于煤炭地勘單位的改革發(fā)展非常不利，致使其無法申報資源補償費、財政補貼和國家出資的基礎(chǔ)地質(zhì)項目，同時也無法吸引省內(nèi)外社會資金甚至外資進(jìn)入煤炭商業(yè)勘查環(huán)節(jié)。

2.3 地方差異不斷擴大，發(fā)展極不均衡

煤炭地勘單位在屬地化改革和發(fā)展中，因改革階段、地區(qū)差異、歸屬口徑及各省在深化煤炭地勘單位的管理思路和實際舉措上的差異，導(dǎo)致目前我國煤炭地勘單位發(fā)展極不均衡。相比之下，東部及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)由于社會經(jīng)濟發(fā)展水平較高，煤炭地勘單位市場開拓意識較強，對地勘事業(yè)經(jīng)費的依賴程度不高。而中西部特別是經(jīng)濟較為落后地區(qū)的煤炭地勘單位生存和發(fā)展主要還依靠地勘事業(yè)經(jīng)費支撐，其市場開拓意識較弱，市場化程度較低，還不具備從根本上脫離事業(yè)性質(zhì)轉(zhuǎn)制為企業(yè)的條件。另外，與屬地化煤炭地勘單位相比，中央煤炭地勘單位普遍存在地勘經(jīng)費少、稅收優(yōu)惠政策不到位、地方養(yǎng)老保險統(tǒng)籌進(jìn)不去、下崗職工得不到認(rèn)可和安置、住房及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬過多等突出問題，同城不同待遇的現(xiàn)象十分普遍。中央煤炭地勘單位不僅難以享受到地方優(yōu)惠政策，連國家一系列地質(zhì)勘查改革政策也沒有得到充分落實。雖屬國家地質(zhì)事業(yè)單位，但少有國家財政出資項目，單位生存發(fā)展基本靠市場。

2.4 煤炭勘查市場萎縮，步履維艱

2012年上半年以來，特別是2013年以來，我國煤炭資源需求增速大幅放緩，煤炭資源市場需求繼續(xù)低速增長，全國煤炭資源庫存持續(xù)上升，呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性過剩的態(tài)勢，煤炭企業(yè)經(jīng)營愈發(fā)困難。面對嚴(yán)峻的經(jīng)濟形勢，煤炭資源勘查市場出現(xiàn)較大的波動，勘查活動呈現(xiàn)下降態(tài)勢。近幾年，單純的煤炭資源勘查難以保持過去10年的勘查熱度。另外，隨著環(huán)境問題日益突出，今后能源消費結(jié)構(gòu)會加快調(diào)整，煤炭消費占比會逐步降低，可以預(yù)見，煤炭市場產(chǎn)能過剩的態(tài)勢將持續(xù)，煤炭地勘單位的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

2.5 隊伍結(jié)構(gòu)比較單一，市場競爭能力弱

長期以來，煤炭地勘單位主要從事煤炭資源及相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)的勘查開發(fā)工作，地勘隊伍結(jié)構(gòu)單一，地勘資質(zhì)種類少、級別偏低、服務(wù)領(lǐng)域狹窄，資產(chǎn)規(guī)模不大，積累資金少，在當(dāng)今“大地質(zhì)、大市場”的行業(yè)背景下，在參與重大項目、重點工程的競投標(biāo)時缺乏競爭優(yōu)勢，使得煤炭地勘單位在競爭激烈的市場環(huán)境中舉步維艱。據(jù)統(tǒng)計，全國煤炭地勘單位人均占有資產(chǎn)低于地勘行業(yè)平均水平，市場開拓能力、人才引進(jìn)與培育能力及科技創(chuàng)新能力均較弱，這些都嚴(yán)重阻礙了其向企業(yè)化經(jīng)營方向發(fā)展。

3 思考與建議

3.1 加大煤層氣等煤系共伴生礦產(chǎn)資源勘查力度

據(jù)有關(guān)資料，我國埋深2000m以下煤層氣地質(zhì)資源量約36萬億m3，煤層氣資源儲量豐富，市場前景看好。山西晉城煤層氣的成功開發(fā)，極大地鼓舞了地勘單位對煤層氣資源勘查開發(fā)的信心。煤炭地勘單位應(yīng)當(dāng)抓住當(dāng)前國家在煤層氣抽采利用方面的支持政策，將煤層氣產(chǎn)業(yè)做大做強，作為煤炭地勘單位新的經(jīng)濟增長點和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要方向。另外，煤系中富含鈾、鍺、鎵、鋰、頁巖氣等新興產(chǎn)業(yè)亟需的礦產(chǎn)資源，國家有關(guān)部門也制定了煤鈾兼探、頁巖氣勘探等相關(guān)政策和措施，煤炭地勘單位對煤層氣等煤系共伴生礦產(chǎn)資源的勘查將會有巨大的發(fā)展空間。

3.2 積極拓展地質(zhì)延伸業(yè)，探索多元化發(fā)展之路

煤炭資源勘查是煤炭地勘單位的傳統(tǒng)優(yōu)勢和主業(yè)，然而隨著全球經(jīng)濟的多元化發(fā)展，國內(nèi)外各行業(yè)地勘單位早已將地質(zhì)服務(wù)領(lǐng)域向“大地質(zhì)”方向發(fā)展。煤炭地勘單位應(yīng)根據(jù)自身優(yōu)勢和特長，積極拓展地質(zhì)延伸業(yè)，如地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查與治理、環(huán)境地質(zhì)與環(huán)境保護(hù)、礦山地質(zhì)服務(wù)與礦山救援救災(zāi)、城市地質(zhì)、農(nóng)業(yè)地質(zhì)、海洋地質(zhì)、新能源勘查等。以煤礦為例，我國大多數(shù)煤礦周邊生態(tài)環(huán)境十分脆弱，所在地區(qū)水資源極度短缺，煤礦資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的破壞性很大，國家在煤礦開發(fā)環(huán)境恢復(fù)方面十分重視，制定了相關(guān)的措施和政策，煤礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境與災(zāi)害防治領(lǐng)域?qū)⒕哂休^大的市場空間。

3.3 主動“走出去”，加強海外地質(zhì)勘查市場開拓

近年來，全球金融危機造成的國際礦業(yè)市場持續(xù)低迷，但危機里潛藏著新的機遇，煤炭地勘單位應(yīng)抓住機遇，調(diào)整投資方向，以參股礦業(yè)權(quán)的方式實施“走出去”戰(zhàn)略。加強國際礦業(yè)交流與合作，加大境外礦產(chǎn)資源開發(fā)力度，努力向政治環(huán)境和資源條件有利的國家爭取礦業(yè)權(quán)。利用國家海外礦產(chǎn)資源風(fēng)險勘查政策和資本市場的平臺，以優(yōu)質(zhì)煤、金屬礦作為主攻目標(biāo)，實現(xiàn)全球礦業(yè)權(quán)經(jīng)營運作的新突破，這是煤炭地勘單位可持續(xù)發(fā)展的一條重要途徑。

3.4 不斷深化體制改革，構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度體系

根據(jù)煤炭地勘單位的實際情況，建議采取股份合作制、股份制、租賃經(jīng)營、出售拍賣、托管、兼并合并、剝離分立、破產(chǎn)解體等多種改制形式。各煤炭地勘單位要根據(jù)企業(yè)類型、規(guī)模、地區(qū)特點等選擇放開搞活小企業(yè)的形式，通過產(chǎn)權(quán)改革，在地勘單位中建立現(xiàn)代企業(yè)制度。首先，煤炭地勘單位要統(tǒng)一思想、增強凝聚力，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展戰(zhàn)略，以經(jīng)濟效益為出發(fā)點，加強地勘服務(wù)領(lǐng)域的拓展，培養(yǎng)新的經(jīng)濟增長點，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。其次，煤炭地勘單位在全面深化事業(yè)單位改革之際，要理順內(nèi)部管理體制，探索建立科學(xué)合理的人事、產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)、收入分配制度，穩(wěn)步建立現(xiàn)代企業(yè)制度，使其成為改革發(fā)展的突破口和源動力。

3.5 優(yōu)化人才隊伍結(jié)構(gòu)，建立合理的收入分配與用人激勵機制

人才是煤炭地勘單位事業(yè)興旺的根本和改革發(fā)展基礎(chǔ)。地勘單位應(yīng)緊緊圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，合理配置資源，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，努力做精大地質(zhì)，做強大工業(yè)，培育大企業(yè)；加快人才隊伍建設(shè)，加大高層次、高技能、緊缺型地質(zhì)人才的培養(yǎng)，通過重大地質(zhì)勘查項目帶動人才培養(yǎng)，特別是地勘領(lǐng)軍人才的培養(yǎng)；建立適應(yīng)地勘單位改革需要的人才激勵機制和符合地勘特點的收入分配制度，根據(jù)崗位不同、野外工作環(huán)境的差異、技能高低和貢獻(xiàn)大小，取得相應(yīng)報酬，堅定職工的改革信心，調(diào)動職工的工作積極性，適應(yīng)新形勢下煤炭地勘單位改革發(fā)展的需要。

3.6 建立平等競爭、優(yōu)勢互補、抱團(tuán)發(fā)展的開放型地勘經(jīng)濟新格局

煤炭地勘單位“小而全”，各具特點和優(yōu)勢，但難以具備規(guī)模效應(yīng)和整體優(yōu)勢，應(yīng)立足長遠(yuǎn)，努力實現(xiàn)優(yōu)勢互補、抱團(tuán)發(fā)展。隨著地勘市場的逐步開放，地勘行業(yè)引入了大量的社會資金，煤炭地勘單位要抓住機遇，發(fā)揮業(yè)務(wù)特長，加強與業(yè)內(nèi)兄弟單位、投資機構(gòu)、礦業(yè)集團(tuán)等的合作，利用礦業(yè)權(quán)進(jìn)行社會融資，以積累的地質(zhì)成果資料和地質(zhì)技術(shù)來換取商業(yè)性礦業(yè)權(quán)中的股權(quán)，投身商業(yè)性地勘領(lǐng)域，為煤炭地勘單位的可持續(xù)發(fā)展謀求出路。另外，政府要在政策上給地勘單位創(chuàng)造良好的生存環(huán)境，公益性基礎(chǔ)性地質(zhì)工作要統(tǒng)籌兼顧中央與屬地化管理的地勘單位，減少資源浪費；縮小并消除中央管理和屬地化管理地勘單位之間的待遇差異，加強資源共享、減少體制障礙，讓不同地區(qū)、不同歸屬口徑的地勘單位在平等條件下開展工作，實現(xiàn)共同發(fā)展。

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Thinking and Suggestion to the Reform and Development of Coal Geological Exploration Units

WANG Enman1, HUANG Xiaobo2, XIANG Hongbo1
(1. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. Jiangxi Institute of Coal Geology for Exploration Research, Nanchang 330001, China)

Overlapping internal system, integration of enterprises management and public institution administration, difficult for the right of mineral exploration, imbalance marketization development, shrinking market of coal exploration, a single of structure, and weak market competitiveness have been the constituents of the problems that coal geological exploration units face. On account of this, this paper suggests that we should make great efforts on the following aspects. First, we must step up our efforts to develop associated resources of coal such as coal-bed gas, actively expand the extended industry of geology, and explore a way of diversified development. Second, we must enhance our efforts to open up overseas geological exploration market based on the strategy of “going abroad”. Third, we must deepen reform of the system continuingly and build modern enterprise system. Fourth, we must optimize the structure of talent team, and set up reasonable income distribution and person employment incentive mechanism. Fifth, we should create a fair competition market environment, establish open new pattern of geological exploration economy on the basis of complementing each other with advantages and collaborated development.

coal geological exploration units; reform and development; thinking; advice

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2014）09-0060-03

2014-06-26；

2014-07-04

汪恩滿（1986-），男，安徽省安慶市人，中國國土資源經(jīng)濟研究院研究實習(xí)員，工學(xué)碩士，主要從事國土資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究。