城區(qū)老工業(yè)區(qū)改造的土地政策研究

■ 王慶日/張志宏/許 實

（中國土地勘測規(guī)劃院，北京 10035）

城區(qū)老工業(yè)區(qū)改造的土地政策研究

■ 王慶日/張志宏/許 實

（中國土地勘測規(guī)劃院，北京 10035）

城區(qū)老工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)層次低、土地利用粗放，用地結(jié)構(gòu)不合理、基礎(chǔ)設(shè)施落后，閑置土地盤活難、土地供需矛盾突出，產(chǎn)權(quán)關(guān)系錯綜復(fù)雜、歷史遺留問題多。對城區(qū)老工業(yè)區(qū)進行改造實質(zhì)是對城市存量土地的再開發(fā)利用?，F(xiàn)行的土地政策法規(guī)主要是適應(yīng)于新增建設(shè)用地的規(guī)范和管理，若完全照搬管理新增建設(shè)用地的政策來管理存量建設(shè)用地再開發(fā)，實踐中遇到了一些政策掣肘。為了促進老工業(yè)區(qū)的改造和存量建設(shè)用地的高效利用，必須從完善用地手續(xù)、創(chuàng)新供地方式、豐富改造模式和明確收益分配等方面創(chuàng)新現(xiàn)行土地政策。

老工業(yè)區(qū)；改造；存量建設(shè)用地；再開發(fā)；土地政策

1 城區(qū)老工業(yè)區(qū)面臨的土地問題

城區(qū)老工業(yè)區(qū)是指“一五”、“二五”和“三線”建設(shè)時期工業(yè)項目布局集中、傳統(tǒng)國有企業(yè)集聚的城市區(qū)域。伴隨著我國城市化的快速發(fā)展，城市產(chǎn)業(yè)不斷升級，老工業(yè)區(qū)發(fā)展中面臨著以下土地問題。

1.1 產(chǎn)業(yè)層次低、土地利用粗放

老工業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)總體層次不高，生產(chǎn)要素利用效益低且技術(shù)創(chuàng)新能力不強，整體經(jīng)濟素質(zhì)不高。隨著城市結(jié)構(gòu)功能的演化，老工業(yè)區(qū)本身的功能和性質(zhì)已經(jīng)不適應(yīng)該工業(yè)區(qū)所處地段土地價值的變化[1]。土地價值的提升導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)成本急劇上升和工業(yè)效益下降，面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的巨大壓力。另外，老工業(yè)區(qū)的企業(yè)大多是計劃經(jīng)濟時期建廠，廠區(qū)占地面積很大，改革開放后由于經(jīng)營不善部分企業(yè)處于停產(chǎn)半停產(chǎn)狀態(tài)，甚至關(guān)閉破產(chǎn)，造成土地和廠房閑置。

1.2 用地結(jié)構(gòu)不合理，基礎(chǔ)設(shè)施落后

歷史形成的老工業(yè)區(qū)大多處于城市中心地帶，生產(chǎn)、生活和公共服務(wù)區(qū)域交錯，市政基礎(chǔ)設(shè)施陳舊落后，內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)不盡合理。普遍存在著工業(yè)用地比重偏高、商服及住宅用地比重偏低、公園綠地占比偏低的結(jié)構(gòu)性矛盾，嚴重影響城市功能提升和生態(tài)環(huán)境改善。

1.3 閑置土地盤活難，土地供需矛盾突出

我國的老工業(yè)區(qū)大多分布于東北和中西部地區(qū)，許多老工業(yè)基地城市正處于深化改革開放、加快結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時期，對建設(shè)用地需求非常大。雖然老工業(yè)區(qū)閑置、低效用地大量存在，但受現(xiàn)行土地政策的制約，低效用地難以盤活；同時，計劃指標的緊缺導(dǎo)致部分搬遷企業(yè)難以落地。土地供需矛盾突出，建設(shè)用地可供空間急需拓寬。

1.4 產(chǎn)權(quán)關(guān)系錯綜復(fù)雜，歷史遺留問題多

老工業(yè)區(qū)的基本單元是老工業(yè)城市，老工業(yè)區(qū)搬遷改造一般以項目為單位，在一個改造項目中，經(jīng)常會存在不同的土地用途、多元的產(chǎn)權(quán)主體、錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，隱藏著較多的歷史遺留問題。一般情況下，在一個老工業(yè)區(qū)中既有國有劃撥土地又有國有出讓土地，還有集體產(chǎn)權(quán)土地；既有合法用地也有違法用地；既有手續(xù)完備的用地也有手續(xù)不全的用地，由此形成了老工業(yè)區(qū)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的主要特征。

2 老工業(yè)區(qū)改造的內(nèi)涵與土地政策約束

2.1 老工業(yè)區(qū)改造的內(nèi)涵

針對城區(qū)老工業(yè)區(qū)在發(fā)展中出現(xiàn)的土地、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)等諸多問題，2013年國家發(fā)改委編制了《全國老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃（2013-2022年）》，明確提出了推進城區(qū)老工業(yè)區(qū)綜合改造的任務(wù)要求。許多城市采取多種方式開展了城區(qū)老工業(yè)區(qū)改造，在改造模式、機制等方面進行了一些探索。綜合國內(nèi)外經(jīng)驗，目前老工業(yè)區(qū)改造主要有三種模式[2]：一是以功能轉(zhuǎn)換為主旨。該模式著眼于土地使用的經(jīng)濟效益，偏重于開發(fā)價格、開發(fā)強度、開發(fā)用途。從區(qū)域經(jīng)濟體系或城市整體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)出發(fā)進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整， 加快地塊的功能轉(zhuǎn)型， 促進區(qū)域的復(fù)興。二是以生態(tài)恢復(fù)為主旨。該模式強調(diào)恢復(fù)土地使用的生態(tài)環(huán)境價值，通過將老工業(yè)地段改造成綠地、公園生態(tài)用地等， 改善中心城區(qū)的生態(tài)環(huán)境， 提高城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、改善居民生活質(zhì)量。三是以歷史保護為主旨。該模式以歷史保護為主導(dǎo)思想， 強調(diào)的是歷史工業(yè)文化景觀的保護， 將開發(fā)項目與歷史保護相結(jié)合。它常用于有歷史文化保護要求或具有歷史風(fēng)貌、歷史文化沉淀的廠區(qū)。

圍繞以上三種模式，城區(qū)老工業(yè)區(qū)工業(yè)用地改造的形式主要包括：廠區(qū)完全拆除，企業(yè)搬遷，用地重新開發(fā)；保留部分廠區(qū)，企業(yè)搬遷，建筑另做使用；基本保留廠區(qū)，原有工業(yè)生產(chǎn)與新的用途共存；廠區(qū)部分搬遷，部分改造為新型產(chǎn)業(yè)，企業(yè)部分搬遷，部分保留[3]。

綜上各種改造形式可見，城區(qū)老工業(yè)區(qū)改造實質(zhì)是對城市存量土地的再開發(fā)和利用過程，其內(nèi)涵是在土地初始開發(fā)的基礎(chǔ)上從利益最大化的角度出發(fā)，對原有的用地類型、結(jié)構(gòu)及空間布局等進行置換升級，以增加土地利用效益，促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，推動產(chǎn)業(yè)升級與結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升城市功能。

2.2 土地政策約束

據(jù)統(tǒng)計，目前全國約有240個城區(qū)老工業(yè)區(qū)，需要實施搬遷改造的約80個，分布在25個?。▍^(qū)、市），總面積超過740km2，城市存量建設(shè)用地再開發(fā)的任務(wù)很重。如何既保證老工業(yè)區(qū)內(nèi)的企業(yè)能搬出、土地能盤活，又保證承接地有空間、能容納，土地政策的創(chuàng)新和有效實施至關(guān)重要。

長期以來，我國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展主要依賴于新增建設(shè)用地，形成了一套比較完善的新增建設(shè)用地和土地一級市場的政策體系，而對于存量建設(shè)用地再開發(fā)卻缺乏針對性的、有效的政策措施。由于存量建設(shè)用地與新增建設(shè)用地在土地占用、開發(fā)、處置、收益等方面存在較大差異（表1），客觀要求實行不同的管理方式，若完全照搬新增建設(shè)用地的政策法規(guī)來管理存量建設(shè)用地，不僅不能有效地促進存量土地高效利用，而且在實踐中還遇到諸多的政策掣肘[4]。

表1 新增建設(shè)用地與存量建設(shè)用地的差異性

一是部分地區(qū)在工業(yè)化過程中由于缺乏嚴格監(jiān)管形成了大量沒有合法手續(xù)的工業(yè)用地，如要對其改造必先完善手續(xù)、明晰產(chǎn)權(quán)。按照現(xiàn)行的政策，需要在征地、轉(zhuǎn)用、供地等環(huán)節(jié)補辦用地手續(xù)，需要新增建設(shè)用地指標、補繳建設(shè)用地有償使用費、耕地開墾費。涉及征收的，還要辦理征收環(huán)節(jié)必需的確認、告知、聽證、社保等手續(xù)，手續(xù)繁瑣、耗時長，一定程度上影響了老工業(yè)區(qū)改造的進程。

二是傳統(tǒng)的存量建設(shè)用地再開發(fā)主要依據(jù)《土地管理法》及《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關(guān)規(guī)定，由政府征收國有土地上房屋并收回國有土地使用權(quán)后，再出讓或者劃撥土地，由建設(shè)單位完成開發(fā)改造任務(wù)。這種模式，由于將被改造地塊的單位和個人排除在改造利益分配之外，政府或開發(fā)建設(shè)單位與被改造者雙方容易產(chǎn)生沖突和對抗，實踐證明改造難度很大，加之政府財力有限，導(dǎo)致改造效率低下，甚至難以開展。

三是按照現(xiàn)行政策規(guī)定，工業(yè)和經(jīng)營性用地必須采取招拍掛方式出讓。這一規(guī)定有利于加強規(guī)范新增建設(shè)用地市場的供應(yīng)秩序，但對于存量建設(shè)用地的老工業(yè)區(qū)改造項目，除由政府收購儲備后重新供地的之外，若要求由原土地使用權(quán)人自行改造也必須采用招拍掛方式辦理，將不能保證原土地使用權(quán)人獲得土地使用權(quán)，也無法保證其前期投資收益，且可能增加改造成本，降低原土地使用權(quán)人的改造意愿。

四是在由政府實施改造的單一模式下，改造的土地增值收益主要成為政府的出讓收入和開發(fā)商的利潤，被改造地塊單位和個人僅能依照法律規(guī)定獲取房屋和土地的相應(yīng)補償，無緣分享改造產(chǎn)生的土地增值收益，致使改造困難重重[5]。

五是按現(xiàn)行規(guī)定，政府必須作為主體完成拆遷補償、進行前期開發(fā)后，才能以“凈地”方式出讓土地使用權(quán)。但從老工業(yè)區(qū)改造的實踐看，僅將土地使用權(quán)作為交易標的、禁止“毛地”出讓的常規(guī)做法，許多改造項目將無法實施。因為老工業(yè)改造地塊一般都承載著大量的建筑物和構(gòu)筑物，且涉及土地權(quán)益人多、利益關(guān)系復(fù)雜，收購儲備的成本和難度遠高于新增建設(shè)用地，若單由政府負責(zé)實施征地拆遷安置、土地前期開發(fā)，需要大量的人力、物力和財力，絕大多數(shù)地方政府難以承擔(dān)。

3 促進老工業(yè)區(qū)改造的土地政策創(chuàng)新

針對存量建設(shè)用地的特點，借鑒國內(nèi)外老工業(yè)區(qū)改造的經(jīng)驗，通過構(gòu)建區(qū)別于現(xiàn)行新增建設(shè)用地的差別化管理政策，促進老工業(yè)區(qū)的改造和存量建設(shè)用地的高效利用。

3.1 土地政策創(chuàng)新方向

(1)在堅持土地招拍掛出讓的前提下，豐富供地出讓方式。豐富土地出讓方式，對于老工業(yè)區(qū)存量建設(shè)用地的再開發(fā)，除政府收購儲備后再次供地必須以“招拍掛”形式出讓外，其它情形如：土地使用者采取自行或與他人合作，或?qū)⑼恋厥褂脵?quán)轉(zhuǎn)讓給他人從事經(jīng)營性開發(fā)的，在嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的條件下，允許通過協(xié)議方式獲得土地使用權(quán)。

(2)堅持市場取向、多種模式，鼓勵社會資金參與。在堅持政府統(tǒng)一組織、嚴格規(guī)范管理的基礎(chǔ)上，通過創(chuàng)新政策，鼓勵運用各種市場手段參與老工業(yè)區(qū)改造，形成形式多樣的改造模式。包括政府主導(dǎo)改造、社會資金參與改造、集體經(jīng)濟組織自行改造和原土地權(quán)利人自行改造等四種類型，為吸引更多社會力量參與改造創(chuàng)造了制度條件[6]。

(3)統(tǒng)籌兼顧參與改造各方利益，形成利益共享格局。政府與土地開發(fā)者、土地使用者可以按照合理比例，共同分享老工業(yè)區(qū)改造后土地增值收益。地方政府通過返還一定比例的土地出讓純收益，形成了利益共享格局，一方面可以激勵土地使用者積極參與老工業(yè)區(qū)的搬遷改造，使低效利用的土地價值提升，另一方面地方政府也可以實現(xiàn)城市形象改善，公共設(shè)施完善，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，增加了稅收，獲得了長遠的更大的收益。

3.2 土地政策創(chuàng)新建議

(1)區(qū)分不同時期依法完善存量建設(shè)用地手續(xù)。在老工業(yè)區(qū)搬遷改造范圍內(nèi)，存在著一部分沒有合法用地手續(xù)的存量建設(shè)用地，該用地在符合土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的前提下，可以區(qū)分不同歷史時期依法完善歷史用地手續(xù)。具體處置辦法為：用地行為發(fā)生在1987年1月1日以前的，按規(guī)定確權(quán)后，直接辦理國有建設(shè)用地確權(quán)登記頒證手續(xù)；發(fā)生在1987年1月1日至2007年6月30日之間的，已簽訂補償協(xié)議、沒有用地糾紛、迄今無不同意見的，可按用地行為發(fā)生時的土地管理法律法規(guī)政策落實處罰后，按土地現(xiàn)狀辦理征收手續(xù)；對2007年6月30日以后的違法用地，一律按現(xiàn)行法律規(guī)定嚴肅處理。

(2)鼓勵原土地使用權(quán)人自行或合作改造老工業(yè)區(qū)，并可采用協(xié)議方式出讓。納入老工業(yè)區(qū)搬遷改造范圍內(nèi)，符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、老工業(yè)區(qū)改造規(guī)劃的，鼓勵原土地使用權(quán)人自行或合作進行改造。改造方案經(jīng)土地行政主管部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃部門同意后報市、縣人民政府批準實施。涉及到國有劃撥土地使用權(quán)的，可采取協(xié)議方式出讓；涉及到?jīng)]有合法用地手續(xù)的，按照相關(guān)規(guī)定完善手續(xù)后可以協(xié)議方式出讓。需要補繳地價的，按縣(市)級以上人民政府的統(tǒng)一規(guī)定辦理。工業(yè)用地改造后不改變用途，提高容積率的，不再補繳土地價款。

(3)合理確定地方政府、原土地使用權(quán)人、開發(fā)單位等主體的土地收益分配。老工業(yè)區(qū)搬遷改造中，市、縣人民政府依法收回國有土地使用權(quán)后或者征收集體建設(shè)用地進行經(jīng)營性開發(fā)的，國有土地使用權(quán)通過招標拍賣掛牌出讓，土地出讓收益在扣除收回或征收土地補償?shù)荣M用后，可按一定比例返還給被改造地塊的原使用者或原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，專項用于支持其發(fā)展。

(4)探索采取“毛地”出讓方式，鼓勵社會資金參與開發(fā)改造。老工業(yè)區(qū)搬遷改造中，在確定開發(fā)建設(shè)條件及制定拆遷安置方案的前提下，政府可將擬改造的老工業(yè)地塊的拆遷主體及使用權(quán)人一并通過招標等公開方式確定。拆遷階段通過招標的方式引入企業(yè)單位承擔(dān)拆遷工作的，拆遷費用和合理利潤可以作為成本從土地出讓收入中支付[7]。

(5)多渠道解決搬遷企業(yè)用地指標，確保企業(yè)能落地。為保障老工業(yè)基地調(diào)整改造建設(shè)項目用地，根據(jù)老工業(yè)區(qū)搬遷改造用地需求，在編制下達年度土地利用計劃時適當(dāng)傾斜；對工業(yè)遺產(chǎn)被認定為文物或在搬遷企業(yè)原址發(fā)現(xiàn)地下文物的老工業(yè)區(qū)所在市轄區(qū)，因保護文物需要新增建設(shè)用地的，所在政府要優(yōu)先安排用地計劃；為調(diào)動央企搬遷和地方支持央企搬遷的積極性，建議對央企搬遷用地指標由國家預(yù)留計劃指標安排。

[1]陳群元,宋玉祥,張平宇,等．東北老工業(yè)基地振興面臨的城市化問題與對策[J].城市規(guī)劃匯刊,2004(2):47-51.

[2]孟兆國.國外城市老工業(yè)區(qū)改造的經(jīng)驗和啟示[J].山西建筑,2008(6):18-20．

[3]孫玉霞,段義猛．淺談老工業(yè)區(qū)用地更新—以青島為例[J].現(xiàn)代城市,2011(1):34-35．

[4]岳雋．深圳市存量土地二次開發(fā)利用策略研究[J].科技創(chuàng)新導(dǎo)報,2009(25):132-133．

[5]唐健.城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策分析[J].中國土地,2013 (7):41-43．

[6]劉云剛,黃思騏,袁媛．“三舊”改造政策分析—以東莞市為例[J]．城市觀察,2011(2):76-85．

[7]楊廉,袁奇峰,邱加盛.珠江三角洲“舊村改造”可行性探究[C]//轉(zhuǎn)型與重構(gòu)—2011中國城市規(guī)劃年會論文集.南京:東南大學(xué)出版社,2011．

Research on Land Policy Regarding Reconstruction of Old Industrial Areas

WANG Qingri, ZHANG Zhihong, XU Shi
(China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 10035)

Low industry arrangement, extensive land use, unreasonable structure of land use, poor infrastructure, hard to revitalizing idle land, the obvious contradiction between land supply and demand, the complex property right relations, and many issues left over from history are the major problems that we face in reconstructing the old industrial areas. This paper argues that the current land policies and regulations mainly adapt to specification and management of newly-increased construction land, and there are some policy constraints on reconstruction of old industrial areas, because the reconstruction of old industrial park represents the redevelopment of urban stock land. In order to promote the reconstruction of old industrial areas and efficient utilization of stock land for construction purposes, we must improve the current land policy from developing land procedures, creating new ways for land supply, enriching reconstruction pattern, and making income distribution clear.

old industrial areas; reconstruction; idle land for construction use; redevelopment; land policy

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2014）09-0040-04

2014-06-23；

2014-07-09

王慶日（1975-），男，山西省平順縣人，中國土地勘測規(guī)劃院地政研究中心研究員，博士學(xué)位主要從事土地管理和政策研究。