臨安市城郊農(nóng)民市民化問題 與調(diào)查思考

臨安市房屋征收辦公室 萬華根 王軍武 陳玲燕

臨安市城郊農(nóng)民市民化問題 與調(diào)查思考

臨安市房屋征收辦公室 萬華根 王軍武 陳玲燕

“城郊農(nóng)民市民化”，是指城郊農(nóng)民在向城市轉(zhuǎn)移過種中，逐漸由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^程，其間伴隨著思想意識(shí)、行為方式和生活方式的變化。

從狹義上說，主要是指城郊農(nóng)民在身份上獲得作為城市居民相同的合法身份和社會(huì)權(quán)利的過程，如居留權(quán)、選舉權(quán)、受教育權(quán)、社會(huì)福利保障權(quán)等。最明顯的標(biāo)志就是獲得所在地的城市戶口及其相應(yīng)的社會(huì)福利。

從廣義上說，主要是指在現(xiàn)代化建設(shè)過程中，借助于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推動(dòng)，使現(xiàn)有的傳統(tǒng)農(nóng)民在身份、地位、價(jià)值觀、社會(huì)權(quán)利、居民素質(zhì)以及生產(chǎn)、生活方式等各全面向城市市民轉(zhuǎn)化。

兩者的區(qū)別在于，廣義的“市民化”還包含居民成為城市權(quán)利主體的過程。從根本上說，農(nóng)民市民化不僅僅是職業(yè)身份的轉(zhuǎn)變（非農(nóng)化）和居住空間的轉(zhuǎn)移（城市化），更是農(nóng)民社會(huì)文化屬性的轉(zhuǎn)變過程（市民化）和各種社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)過程（結(jié)構(gòu)化）。城郊農(nóng)民市民化就是要消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制不合理的政策、制度和機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)與市民同樣的權(quán)利、義務(wù)和價(jià)值的轉(zhuǎn)化，真正成為完善的社會(huì)人。本研究要探討的是廣義上的城郊農(nóng)民市民化問題。

一、臨安市城郊農(nóng)民市民化的現(xiàn)狀分析

（一）城市建成區(qū)的現(xiàn)狀與問題

近年來，隨著臨安經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快增長，城鎮(zhèn)化進(jìn)程駛?cè)肓丝燔嚨?，在人口不斷增加的同時(shí)，城市建設(shè)日新月異，城市規(guī)模也快速增長。2011年，城市建成區(qū)面積13.2平方公里，城區(qū)戶籍人口16.40萬人，城區(qū)的登記辦證流動(dòng)人口約4.85萬人。但是，長期以來城市化質(zhì)量不高，主要問題是城中村改造效果不明顯，缺乏有效的工作機(jī)制和工作方法，造成拆遷不徹底或重復(fù)拆遷等現(xiàn)象發(fā)生。特別是城區(qū)拓展過程中，城郊村改城鎮(zhèn)居委會(huì)重形式轉(zhuǎn)換而不注重解決農(nóng)民市民化的現(xiàn)象比較突出。

如錦北街道馬溪村，2006年前以蔬菜種植為主，集體經(jīng)濟(jì)薄弱。2006年9月馬溪村被列入臨安首個(gè)新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)的“城中村”，更名為馬溪居委會(huì)，并按照“政府主導(dǎo)、村級(jí)主體、市場運(yùn)作”的思路，拆舊建新，村民全部落戶馬溪苑，多余房產(chǎn)出售，為村集體積累資金；2008年利用村級(jí)留用地建設(shè)了臨安科技孵化基地，以廠房出租的方式增加年收入600余萬元；目前，馬溪東苑城市有機(jī)更新項(xiàng)目建成，城市化改造又邁進(jìn)了一大步，人均年收入達(dá)到2萬余元?？梢?，城市建設(shè)的快速發(fā)展極大地改變城郊農(nóng)村面貌，同時(shí)也更新了農(nóng)民的傳統(tǒng)生活方式，廣大群眾和基層干部對(duì)個(gè)人身份的轉(zhuǎn)變、家庭收入的提高、居住條件的變化和物質(zhì)生活的改善都由衷地稱道和感慨。但是，在農(nóng)民向城市市民轉(zhuǎn)化的過程中還存在著諸多矛盾和現(xiàn)實(shí)問題。撤村建居后，名稱和公章都改成了居委會(huì)，但是農(nóng)民的身份、保障等卻沒有發(fā)生大的變化。如爭取不到新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目，退伍軍人收入、意外事故賠償都按農(nóng)民計(jì)算，而計(jì)劃生育方面卻又是按城鎮(zhèn)居民的政策等等。

（二）城市適建區(qū)的現(xiàn)狀與問題

根據(jù)城市總體規(guī)劃，中心城區(qū)適建區(qū)為城市新開發(fā)建設(shè)的地區(qū)以及規(guī)劃確定的城市發(fā)展預(yù)留用地，主要位于臨安經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)北側(cè)勝聯(lián)區(qū)塊、科創(chuàng)新城東北區(qū)塊、石臨路北側(cè)低丘緩坡地區(qū)、林學(xué)院東湖校區(qū)西側(cè)、臨青公路沿線、玲瓏大道兩側(cè)、玲瓏工業(yè)園西南胥高線南側(cè)地區(qū)、長西線沿線大馬村區(qū)塊與太湖里區(qū)塊等，適建區(qū)面積25.3平方公里。

通過對(duì)適建區(qū)內(nèi)部分村的實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分村民對(duì)市民化意愿不高。主要原因有：一是經(jīng)濟(jì)收入穩(wěn)定，不想失去。適建區(qū)城郊村2012年人均收入達(dá)到16479元，部分農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)明顯的城郊村，村民因?yàn)槟壳霸谕恋厣汐@得的經(jīng)濟(jì)效益可觀，不愿意放棄當(dāng)前的生產(chǎn)生活狀態(tài)。如錦城街道橫街村，村民主要從事葡萄、梨頭、竹筍等產(chǎn)業(yè)，人均年收入17522元。二是居住條件寬裕，不想改變。部分村民對(duì)自己的居住地“有天有地”習(xí)以為常，不愿意受到房屋住宅的限制，抵制拆遷征地及安置等。三是生活狀態(tài)安逸，不想添負(fù)擔(dān)。有的村民因孩子在外地或者城鎮(zhèn)工作，有房有車，自己只要守好、管好房子和土地，就很滿足。

二、推進(jìn)臨安市城郊農(nóng)民市民化的途徑與對(duì)策

（一）選擇城郊農(nóng)民市民化的有效途徑

按照臨安城市發(fā)展總體規(guī)劃的目標(biāo)，到2020年，臨安中心城區(qū)將達(dá)到49.01平方公里、人口51.2萬人的規(guī)模，加快城鎮(zhèn)化成為臨安區(qū)域發(fā)展的必然趨勢(shì)。但怎樣推進(jìn)城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化后城郊農(nóng)民怎么辦，有很多路徑選擇。

第一方案是：農(nóng)民進(jìn)城?！稗r(nóng)民進(jìn)城”就是將城郊農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，即城郊農(nóng)民放棄原有的農(nóng)房、土地等生產(chǎn)和生活資料，通過進(jìn)城安置的方式，成為新型城市居民。

第二方案是：就地轉(zhuǎn)化?！熬偷剞D(zhuǎn)化”就是城鎮(zhèn)拓展中涉及到的村實(shí)行“撤村建居”，即將城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的行政村，通過征地拆遷的方式，在原行政村所在地實(shí)行集中小區(qū)式安置。

第三方案是：異地集中。“異地集中”就是將規(guī)劃范圍內(nèi)的村集中安置到老城區(qū)以外的地方。這種方式可以將一個(gè)村或者相鄰的村集中到一個(gè)新的地方實(shí)施城鎮(zhèn)化。

筆者認(rèn)為：第一種方案就目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程來看，存在較多的問題，主要是城郊農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換成市民，但其未能享有城市市民的待遇。同時(shí)城鎮(zhèn)本身的容量更有限，普遍存在交通擁堵、看病難、就學(xué)難等問題，大量農(nóng)民的涌入，城市病更加突出。第三種方案從以人為本的角度出發(fā)，同城郊農(nóng)民“生我養(yǎng)我”的地方、“老祖宗留下”的地方不能放棄的觀念有強(qiáng)烈的沖突，而且容易造成不穩(wěn)定因素。因此，本研究建議城郊農(nóng)民市民化方案為“就地城鎮(zhèn)化”模式。

1.選擇這種模式的理由

一是符合臨安城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求。目前，臨安老城區(qū)人口趨于飽和，而且城市交通、就醫(yī)、就學(xué)等公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)無法滿足人口向城市轉(zhuǎn)移的要求。就地城鎮(zhèn)化能滿足城郊農(nóng)民市民化后享受同城待遇，同時(shí)獲得城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間。

二是符合臨安城鎮(zhèn)化規(guī)劃的需要。目前，臨安城鎮(zhèn)化建設(shè)已達(dá)到24平方公里，適建區(qū)還有25平方公里。為達(dá)到大城市等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，除了吸引農(nóng)民工進(jìn)城外，最主要的是將城郊人口轉(zhuǎn)化為城市人口。

三是符合城郊農(nóng)民城市化的意愿。這種方式既拓展了城市空間，同時(shí)又滿足了農(nóng)民“離房離地不離根”的意識(shí)需求。農(nóng)民既沒有放棄原有的房產(chǎn)、田地，但沒有離開祖輩們留下的根基。

四是符合城郊農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。絕大部分的城郊農(nóng)民歡迎土地被征收，因?yàn)閺霓r(nóng)業(yè)上獲取的利益較小。雖然近年惠農(nóng)政策與糧價(jià)上漲已可使種植業(yè)獲微利，但這可能只對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民起作用。賣地可解決養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)與初步的發(fā)展資金，再說80%以上的城郊農(nóng)民本來就不靠種地獲取生活來源。

2.就地轉(zhuǎn)移模式的主要做法

“就地城鎮(zhèn)化”就是農(nóng)村人口不再一味地向城市遷移，而是堅(jiān)持新農(nóng)村建設(shè)與推進(jìn)城鎮(zhèn)化同步，把散落的農(nóng)村居民點(diǎn)適時(shí)適度聚集發(fā)展為新社區(qū)，并逐漸成長轉(zhuǎn)化為新城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工人化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村社區(qū)化，讓農(nóng)民在就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療教育、住房保障等方面逐步與市民同權(quán)。

采用“就地城鎮(zhèn)化”這種模式，首先要確定“城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民市民化”的郊區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，這是一個(gè)宏偉工程，它需要謹(jǐn)慎啟動(dòng)、整體規(guī)劃、精心設(shè)計(jì)、分步實(shí)施。

就地城鎮(zhèn)化要以人為本，以維護(hù)農(nóng)民的利益為核心，讓城郊農(nóng)民自愿市民化，就是要讓農(nóng)民從“地主”向“房主”轉(zhuǎn)變。一是通過集中拆遷安置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活社區(qū)化，在保障農(nóng)民利益與開發(fā)建設(shè)上，實(shí)施宅基地復(fù)墾。復(fù)墾的宅基地1/3用于建設(shè)安置房，1/3用作城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)營，1/3用作新型工業(yè)化建設(shè)。二是推行土地交易或者流轉(zhuǎn)，通過土地制度改革，將城郊農(nóng)民的耕地、林地以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，用于發(fā)展工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和商貿(mào)服務(wù)業(yè)，以此來增加集體資產(chǎn)和農(nóng)民收入。

（二）健全城郊農(nóng)民市民化的政策保障措施

城郊農(nóng)民市民化，不是簡單地把農(nóng)民的身份置換成市民，這一過程還涉及戶籍制度、土地政策、社會(huì)地位、權(quán)益保障、思想觀念、行為方式、生活質(zhì)量、社會(huì)參與等諸多問題，需要全盤綜合考慮城郊農(nóng)民市民化過程中的政策保障。

1.統(tǒng)籌城郊規(guī)劃和資產(chǎn)管理

一是制定高品位的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃。規(guī)劃要著眼于區(qū)域的區(qū)位優(yōu)勢(shì)與發(fā)展前景，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置，基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一布置，功能區(qū)塊科學(xué)劃分，產(chǎn)業(yè)布局合理設(shè)置，社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目均衡布局，為城市與城郊高度融合，協(xié)同發(fā)展，共同繁榮奠定了基礎(chǔ)。

二是制定集體資產(chǎn)處置辦法。建議實(shí)行集體資產(chǎn)股份化，即農(nóng)村社區(qū)股份制改造堅(jiān)持尊重意愿、循序漸進(jìn)、逐步完善原則，因地制宜選擇模式，使農(nóng)民定心、放心、安心。可分類進(jìn)行資產(chǎn)處置：經(jīng)營性資產(chǎn)比較多，有固定回報(bào)和收入來源的村，進(jìn)行集體資產(chǎn)股份量化，股東按股分紅；經(jīng)營性資產(chǎn)比較少，貨幣性資產(chǎn)比較多，可預(yù)先提取三年分紅資金，再量化到人，每年領(lǐng)取一定的生活補(bǔ)助；土地股份合作制，變土地承包權(quán)為村民股權(quán)，明晰土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)，土地集中后由村統(tǒng)一經(jīng)營或發(fā)包。

三是實(shí)行村級(jí)10%留用地發(fā)展模式，為今后集體資產(chǎn)的保值增值打下基礎(chǔ)，確保農(nóng)民長遠(yuǎn)利益。留出被征耕地總額的10%土地村級(jí)安置留用地，培植村集體穩(wěn)定收入來源，主要操作方式有收購（由政府收購留用地，將其直接轉(zhuǎn)換為資金）、自建（村級(jí)為主自行建造標(biāo)準(zhǔn)廠房出租獲得收入）、集中建造（將各村留用地集中到工業(yè)區(qū)建造標(biāo)準(zhǔn)廠房統(tǒng)一出租獲得收入）三種形式。

2.統(tǒng)一拆遷安置和補(bǔ)償機(jī)制

一是完善土地征用補(bǔ)償安置制度，切實(shí)保障農(nóng)民現(xiàn)有利益和長遠(yuǎn)利益。針對(duì)原有土地征用補(bǔ)償政策的不足，規(guī)范出臺(tái)新的土地征用補(bǔ)償辦法，土地征用按片區(qū)綜合價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)給予農(nóng)民優(yōu)惠補(bǔ)償。為解決集體資產(chǎn)因征地后的急劇增長與農(nóng)民要求分掉集體資產(chǎn)之間的矛盾，出臺(tái)征地費(fèi)處置“五步走”：除勞動(dòng)力安置費(fèi)足額發(fā)放到農(nóng)民手中外，剩余土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)用于補(bǔ)助失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)；留足今后新型合作醫(yī)療所需資金；以前五年村級(jí)管理費(fèi)為基數(shù)年均遞增5%-10%預(yù)留今后幾年村級(jí)管理基金；如余下的資金，則用于集體資產(chǎn)的保值增值。對(duì)于集體資產(chǎn)的管理，原則上引導(dǎo)那些經(jīng)營性資產(chǎn)較多、班子有較強(qiáng)經(jīng)營管理能力的村實(shí)行農(nóng)村社區(qū)股份制改革；對(duì)貨幣資產(chǎn)較多的村，引導(dǎo)他們投資建標(biāo)準(zhǔn)廠房出租并將資產(chǎn)折股量化到人，實(shí)行按股分紅，逐漸過渡；對(duì)底子薄、土地基本被征用的村實(shí)行村改居后終止村經(jīng)濟(jì)合作社，進(jìn)入城市系統(tǒng)。同時(shí)對(duì)集體資產(chǎn)保值增值、管理監(jiān)督等作出了詳細(xì)處置意見，兼顧農(nóng)民的呼聲愿望與上級(jí)的政策規(guī)定，是一條“中間道路”。

二是完善農(nóng)村拆遷安置補(bǔ)償制度，讓農(nóng)民獲得應(yīng)得的利益補(bǔ)償，為農(nóng)民營造良好的人居條件。在政策導(dǎo)向上堅(jiān)持讓利于民，充分考慮失地農(nóng)民的實(shí)際利益，采取了調(diào)產(chǎn)安置、貨幣結(jié)算、定點(diǎn)建造、房票結(jié)算做法。在安置房建設(shè)上，先征求被拆遷戶意見，如戶均150平方公里的住宅以70＋80、100＋50、150等不同類型供村民選擇。使被拆遷后的村民除自身居住一套房之外，可將另一套房出租，重新獲得生活來源，也減輕今后農(nóng)民就業(yè)的壓力。拆遷過程中，力爭先建安置房，再拆舊房，一步到位?；蛘呖s短拆、建的過渡期，并給村民過渡期補(bǔ)助。這種“拆一還一”的政策優(yōu)惠多，且人性化的安置房政策使農(nóng)民滿意。

3.統(tǒng)攬城郊農(nóng)民社會(huì)保障體制

一是完善基本生存社會(huì)保障。一要統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，提高保障水平。落實(shí)以土地?fù)Q保障的思路，采取政府、集體、農(nóng)民三方各出一點(diǎn)，建立農(nóng)民養(yǎng)老保障基金，確保及時(shí)足額支付。二要推進(jìn)各類保障體系銜接，完善保障機(jī)制。重點(diǎn)做好原來農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)三者的銜接。具體為：參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障可退出以前的農(nóng)村養(yǎng)老保障；被征地農(nóng)民可以以合作社為單位參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)；已參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與企事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)相同對(duì)待；與企業(yè)解除合同自謀職業(yè)的可按個(gè)體工商戶參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行銜接。三要促進(jìn)農(nóng)民低保戶、五保戶向城鎮(zhèn)低保戶過渡，確保失地農(nóng)民在身份轉(zhuǎn)變后享受居民同等待遇。四要實(shí)施大病統(tǒng)籌為主，醫(yī)療救助為補(bǔ)充的農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，實(shí)行經(jīng)管分理，定額補(bǔ)償，?？顚Ｓ?。農(nóng)村新型合作醫(yī)療保障籌資失土農(nóng)民與政府各承擔(dān)一半，根據(jù)實(shí)際醫(yī)療情況確立了45%-75%五個(gè)報(bào)銷檔次，每人還可享受兩年一次的體檢。

二是促進(jìn)就業(yè)形態(tài)多元化。農(nóng)民失地后，有一部分自主創(chuàng)業(yè)，有一部分有技能的可以自找就業(yè)門路，但更多的人需要政府幫助——經(jīng)過技能培訓(xùn)并幫助找到就業(yè)崗位或安排政府出資的公益性崗位。一能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)培訓(xùn)資源，實(shí)行統(tǒng)一培訓(xùn)。在全市建立“市統(tǒng)一協(xié)調(diào)、鎮(zhèn)負(fù)責(zé)、村為主體，各部門齊抓共管”的就業(yè)與培訓(xùn)機(jī)制，建立技能實(shí)習(xí)基地；整合師資力量，完善訂單式培訓(xùn)，提高就業(yè)率。其次統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)優(yōu)惠政策。積極制定稅費(fèi)減免、培訓(xùn)補(bǔ)助、用工補(bǔ)助、小額貸款等就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策。再次統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)服務(wù)體系，建立三級(jí)就業(yè)網(wǎng)絡(luò)。建立人員檔案、用工信息。第四是統(tǒng)籌資金投入。失地農(nóng)民的就業(yè)是項(xiàng)系統(tǒng)工程，要與城鎮(zhèn)居民就業(yè)統(tǒng)籌考慮，統(tǒng)一資金安排，共享信息資源，降低就業(yè)成本。

三是推進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。改革分級(jí)辦學(xué)管理體制，把全市中小學(xué)全部劃為區(qū)直屬學(xué)校，財(cái)政對(duì)農(nóng)村教育傾斜。大力改善農(nóng)村教師待遇。推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。教育網(wǎng)絡(luò)、語音教室、校園音響系統(tǒng)、防盜報(bào)警系統(tǒng)配備到校，各中心小學(xué)都建成塑膠跑道運(yùn)動(dòng)場和風(fēng)雨操場，所有學(xué)校都配有圖書室、音樂室等專用教育，鋼琴取代風(fēng)琴，與城區(qū)同步使用鋼木結(jié)構(gòu)課桌椅。實(shí)施教育扶貧計(jì)劃，財(cái)政?？顚?duì)貧困家庭實(shí)行子女免費(fèi)義務(wù)教育，多方努力，構(gòu)筑了政府、企業(yè)、社會(huì)全方位的扶貧助學(xué)體系，確保區(qū)域內(nèi)無因貧失學(xué)現(xiàn)象。

干重大問題的決定》中明確提出：“要深化農(nóng)村土地制度改革，建立建設(shè)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入?！边@為我們進(jìn)一步落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，指明了工作方向，提供了政治保證。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)文件精神，進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，振奮精神，深化改革，為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，加快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。