村發(fā)展留用地開發(fā)狀況分析及思考

寧波城市土地儲備中心 張秋華 羅敘文

隨著工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，農(nóng)村的土地被大量征用，為緩解征地各類矛盾、構(gòu)建和諧社會，保障失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)、促進(jìn)村級集體經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展，10%村級發(fā)展留用地政策在此背景下應(yīng)運(yùn)而生。北京、廣東、湖南等省市從1998年前后開始了留用地的發(fā)展，到目前的遍地開花。2002年寧波市人民市政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于做好市區(qū)村發(fā)展留用地工作的意見》（甬政辦發(fā)〔2002〕268號），對村發(fā)展留用地的適用對象、面積計(jì)算、使用、管理等提出了明確意見。自此開始了村發(fā)展留用地政策的執(zhí)行工作，這項(xiàng)政策也是具有寧波地方特色的一項(xiàng)政策，不少兄弟城市前來取經(jīng)、學(xué)習(xí)。在發(fā)展的同時(shí)也遇到了很多的問題和困惑，近年來，關(guān)于提高村級發(fā)展留用地開發(fā)效益的呼聲強(qiáng)烈。

一、寧波村發(fā)展留用地政策執(zhí)行現(xiàn)狀

（一）政策分析

2005年，市政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于完善寧波市區(qū)村發(fā)展留用地使用管理工作的意見》（甬政辦發(fā)〔2005〕131號），分別從目的、適用對象、面積核算、選址安排、土地性質(zhì)、留用地交付、使用處置、相關(guān)管理等八個(gè)方面系統(tǒng)地闡述了政策和規(guī)定。村發(fā)展留用地政策更加詳實(shí)、明確，操作程序明晰。政策適用于海曙區(qū)、江東區(qū)和江北區(qū)的10個(gè)行政村（又稱三江片區(qū)），從范圍來看，這些村的地理位置在各區(qū)域發(fā)展的中心，有利于結(jié)合城市建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和城中村改造工作進(jìn)行布局。村發(fā)展留用地的核定及處置流程如下：

1.留用地面積核算：按照2001年1月1日可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的實(shí)有集體農(nóng)用地及工業(yè)、商業(yè)、倉儲等生產(chǎn)性、經(jīng)營性項(xiàng)目集體建設(shè)用地合計(jì)數(shù)的10%計(jì)算，具體數(shù)據(jù)由國土部門核定。

2.留用地選址安排：既要服從土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，又要利于村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展，相對集中，合理使用。原則上應(yīng)在本村范圍內(nèi)安排，確因規(guī)劃限制等原因無在本村內(nèi)安排的，可以跨村異地安排。留用地指標(biāo)也可以向政府申請收購，以貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞綄?shí)現(xiàn)。

3.留用地土地性質(zhì)：可以保留集體土地性質(zhì)，也可以轉(zhuǎn)為國有，土地使用權(quán)歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。土地使用權(quán)未到村，可由國土部門儲備中心收購后以出讓方式進(jìn)行處置，村集體經(jīng)濟(jì)組織可以參與競買，土地性質(zhì)為國有出讓。

4.留用地使用處置：村發(fā)展留用地一般由本村自行開發(fā)（可以采取合作方式）。不得用于商品住房開發(fā)，一般為辦公、酒店、商業(yè)或者工業(yè)項(xiàng)目。建設(shè)項(xiàng)目必須符合城市規(guī)劃，容積率由規(guī)劃部門審定。村發(fā)展留用地的標(biāo)準(zhǔn)容積為2.2（注：這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)容積率不是規(guī)劃部門在確定地塊控制指標(biāo)時(shí)必須執(zhí)行的數(shù)據(jù)，容積率的高低根據(jù)規(guī)劃要求，該高則高，該低則低）。委托處置的留用地以“招、拍、掛”方式出讓，如由村集體經(jīng)濟(jì)組織取得時(shí)，統(tǒng)一按照2.2標(biāo)準(zhǔn)，超出標(biāo)準(zhǔn)部分的出讓金上交市財(cái)政，低于標(biāo)準(zhǔn)容積率的出讓金由市財(cái)政補(bǔ)足。

5.留用地使用管理：村發(fā)展留用地一般在村集體土地被征用時(shí)方可報(bào)批使用。土地尚未征用或者征用較少時(shí)，確有項(xiàng)目需要使用留用地的，可適當(dāng)提前使用。村發(fā)展留用地不得擅自轉(zhuǎn)讓，自行開發(fā)項(xiàng)目竣工并取得土地、房產(chǎn)證后需要轉(zhuǎn)讓的，必須經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表三分之二以上通過，并由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、區(qū)政府職能部門審核，報(bào)區(qū)政府同意。

（二）村發(fā)展留用地政策實(shí)施過程中存在的問題

1.留用地對城市用地的平衡布局帶來了矛盾和沖擊。由于村發(fā)展留用地一般都用作辦公、酒店、商業(yè)等項(xiàng)目，再加上市、區(qū)兩級其它商業(yè)服務(wù)業(yè)地塊的開發(fā)建設(shè)，比如“中提升”項(xiàng)目等，造成了大量性質(zhì)相同或者相近的項(xiàng)目重復(fù)布局，致使其它性質(zhì)用地的空間資源配置不足，打破了城市用地平衡。細(xì)數(shù)寧波最近幾年新增的商業(yè)綜合體，用“雨后春筍”來形容并不為過。來自市貿(mào)易局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前寧波全市已建成和在建、擬建的商業(yè)綜合體共有57個(gè)。寧波已營業(yè)的商業(yè)綜合體有21個(gè)，包括鄞州萬達(dá)廣場、世紀(jì)東方廣場、和義大道購物中心等。過去兩年是寧波商業(yè)綜合體“大躍進(jìn)”的一年，共有9家商業(yè)廣場全新亮相，其中包括印象城、來福士廣場、奉化銀泰城等；此外還有30多個(gè)商業(yè)綜合體、購物中心項(xiàng)目已經(jīng)開建或待建，如海曙的新星商業(yè)中心、寧波環(huán)球城等。城市規(guī)劃也往往因留用地政策的限制不得不被迫做出調(diào)整。另外，從今后的經(jīng)濟(jì)效益角度來考慮，過剩的商業(yè)辦公、酒店娛樂等項(xiàng)目必然會造成相互之間的無序競爭，帶來樓宇空置、資產(chǎn)積壓等多方面問題，土地的效益得不到應(yīng)有發(fā)揮，也不利于市場風(fēng)險(xiǎn)的防范。

2.土地利用率低。以江北洪塘街道為例，已落實(shí)的留用地約有437畝，而其中有5個(gè)村，共約154畝的留用地仍處于閑置狀態(tài)，也就是說已落實(shí)的留用地中有超過三分之一未予開發(fā)使用。據(jù)調(diào)查，各區(qū)街道（鎮(zhèn)）中普遍存在著這種土地閑置的現(xiàn)象，由此可見，村級留用地的利用率并不高。究其原因，主要在于：一是土地規(guī)劃定位不明確。各街道（鎮(zhèn)）雖然對村級留用地工作都比較重視，但對留用地的具體產(chǎn)業(yè)定位和空間布局，都沒有進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。許多土地規(guī)劃用途不明確，部分已規(guī)劃的土地項(xiàng)目對選址地塊周邊的條件，留用地的發(fā)展?jié)摿?、開發(fā)價(jià)值等定位問題欠缺周全考慮。造成不少村級留用地由于規(guī)劃不清或與土地利用總體規(guī)劃不相符合，無法進(jìn)行相應(yīng)開發(fā)或用地報(bào)批工作。二是村級開發(fā)缺乏資金。開發(fā)村級留用地需要大量資金，由于前些年征地補(bǔ)償金都分到農(nóng)戶，絕大多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺少財(cái)力，無力承擔(dān)巨額開發(fā)成本，一旦貸款開發(fā)，高額利息將增加村級集體經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。

開發(fā)成功案例

3.“鄉(xiāng)土”觀念濃重，打破村莊行政界線統(tǒng)籌安排難以實(shí)現(xiàn)。在留用地安排過程中，各個(gè)村一般都要求在本村行政范圍內(nèi)解決，不愿意去外村土地。政策上雖然允許跨村安排，但實(shí)際操作時(shí)難以實(shí)現(xiàn)，一個(gè)村一個(gè)“小規(guī)劃”，類似于以前的“村村冒煙”現(xiàn)象。當(dāng)“小規(guī)劃”與大規(guī)劃產(chǎn)生矛盾時(shí)，往往不得不屈服于“小規(guī)劃”。這樣的情況對于城市科學(xué)、合理、統(tǒng)籌規(guī)劃非常不利。

4.以土地資源為安排手段的單一方式對區(qū)域有限的空間造成巨大壓力。比如海曙區(qū)土地面積非常有限，不到30平方公里，存量可用的土地就更加稀少，安排必備的城市公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等都顯得緊張。而目前，村留用地雖在政策允許土地安置和指標(biāo)回購（即貨幣補(bǔ)償）兩種方式，但由于貨幣補(bǔ)償缺乏明顯的政策優(yōu)勢和吸引力，使各村根本不愿意拿貨幣，都要求安排土地解決，僧多粥少，對海曙用地安排帶來非常大的困難。例如，在南站客運(yùn)中心改造規(guī)劃編制當(dāng)中，涉及到震豐村舊村改造就非常棘手，該村目前未征用的集體土地主要集中在南郊公園（三層樓下）一帶，而此地塊根據(jù)城市規(guī)劃主要是作為火車南廣場、城市公園性質(zhì)使用，但是村里一直要求在三層樓下一帶安排村民安置房和村發(fā)展留用地，共需要100多畝土地，規(guī)劃城市公園的規(guī)模一壓再壓，到目前此問題還未徹底解決。

5.留用地建設(shè)檔次和水平參差不齊。有待于提高各個(gè)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力不一，村發(fā)展留用地建設(shè)方式多種多樣：有的自行開發(fā)，有的通過合作方式與企業(yè)共同開發(fā)，有的通過招商引入投資實(shí)體等等。由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力和建設(shè)定位、眼界等多種原因，缺乏建設(shè)“城市精品”的主觀意識和客觀能力，總體上，村發(fā)展留用地項(xiàng)目建設(shè)水平與商貿(mào)中心的區(qū)位要求還存在一定差距。建設(shè)品位不夠，產(chǎn)業(yè)定位不高的現(xiàn)象較為普遍。

6.留用地缺少宏觀調(diào)控以及退出機(jī)制。留用地項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)從招商引資、產(chǎn)業(yè)定位、建設(shè)運(yùn)營、管理等各個(gè)環(huán)節(jié)是以街道等基層組織自主把握為主，缺乏從更高、更長遠(yuǎn)的角度去思考如何去城市產(chǎn)業(yè)布局、建設(shè)規(guī)劃、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會和環(huán)境綜合效益的對接，也就是缺乏有效的宏觀調(diào)控手段。當(dāng)寧波城市規(guī)劃建設(shè)的許多區(qū)域都有較為清晰的發(fā)展定位和方向的時(shí)候，留用地項(xiàng)目很多還停留在“不知道該要什么，等著別人上門”或者“來什么要什么”的朦朧狀態(tài)，要改變這種狀態(tài)需要從源頭上加強(qiáng)政策調(diào)控，必要時(shí)建立退出機(jī)制，把有限的土地空間讓給更加需要的項(xiàng)目。

二、提高村發(fā)展留用地開發(fā)效益的對策

村發(fā)展留用地政策目的是解決被征地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活保障問題，因此，要實(shí)現(xiàn)這一目的，標(biāo)本必須兼治，除了進(jìn)一步完善留用地政策本身外，更需要運(yùn)用綜合手段，系統(tǒng)的解決農(nóng)民的就業(yè)、就學(xué)、生活以及保險(xiǎn)體制等。

終止開發(fā)案例

（一）高度重視，將提高留用地開發(fā)效益工作列為當(dāng)前農(nóng)村工作的重點(diǎn)來抓

村級發(fā)展留用地能夠落實(shí)的指標(biāo)相當(dāng)緊張，而面對已落實(shí)的留用地，如果不能提高其開發(fā)效益，勢必造成可利用土地資源的浪費(fèi)，也會影響村集體經(jīng)濟(jì)收益的增長和農(nóng)民收入的增加。應(yīng)對留用地開發(fā)建設(shè)工作引起高度重視，把這項(xiàng)工作放到壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要位置上來。

1.各區(qū)建立落實(shí)留用地開發(fā)建設(shè)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。村級留用地工作涉及國土、規(guī)劃、發(fā)改、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門，分散提供管理服務(wù)難以產(chǎn)生效果。建立落實(shí)留用地開發(fā)建設(shè)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，明確分管領(lǐng)導(dǎo)、牽頭部門以及有關(guān)部門、街道（鎮(zhèn)）職責(zé)，加強(qiáng)留用地開發(fā)建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)范管理和優(yōu)化服務(wù)。

2.結(jié)合留用地開發(fā)利用現(xiàn)狀，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、功能布局、立項(xiàng)審批、利用模式、利益分配等方面的調(diào)查研究和科學(xué)論證。

3.努力提高村級組織的經(jīng)營水平。建 立相應(yīng)的村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合培訓(xùn)體系，有針對性地開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)以及廉政教育。著力提高村級組織對留用地開發(fā)建設(shè)、經(jīng)營管理的能力和水平。

（二）創(chuàng)新模式，拓展留用地開發(fā)使用渠道

各村的實(shí)際情況不同，留用地的開發(fā)模式應(yīng)因地制宜，符合不同村情，所以要多方面借鑒成功典型經(jīng)驗(yàn)，多渠道探索村級留用地的開發(fā)模式。

1.打破村界聯(lián)合開發(fā)。以街道（鎮(zhèn)）為單位，打破村界，推廣留用地集中安置，以“組團(tuán)式”統(tǒng)一進(jìn)行項(xiàng)目選址，將村級留用地相對集中在一定區(qū)塊，產(chǎn)生集聚效應(yīng)，然后進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)。

2.村集體自行籌資開發(fā)。由于征地款到位后，一些村擁有較多的資金可供支配，如果有好的項(xiàng)目，可選擇自籌資金開發(fā)建設(shè)。如海曙區(qū)勝豐村股份經(jīng)濟(jì)合作社，就以項(xiàng)目發(fā)起人形式召集社員籌集資金，自主開發(fā)留用地，效益明顯。

3.土地作價(jià)入股合作開發(fā)。村集體以村級留用地作價(jià)入股的形式與企業(yè)合資成立一股份公司，由該企業(yè)負(fù)責(zé)具體經(jīng)營，村根據(jù)作價(jià)入股股份的數(shù)量，每年享受一定比例的盈利分紅。

4.委托經(jīng)營開發(fā)。由村集體與街道（鎮(zhèn)）牽頭成立第三方資產(chǎn)經(jīng)營公司，將村級發(fā)展留用地統(tǒng)一交由資產(chǎn)經(jīng)營公司規(guī)劃使用。各行政村將獲得一次性土地補(bǔ)償及固定期限的補(bǔ)償年金，同時(shí)根據(jù)引進(jìn)企業(yè)的經(jīng)營情況，街道（鎮(zhèn)）可考慮在稅收所得部分給予額外獎(jiǎng)勵(lì)。

5.建立留用地退出機(jī)制。對村集體經(jīng)濟(jì)組織開發(fā)或經(jīng)營能力差的留用地由土地儲備中心收購后出讓。針對擬用于商業(yè)、地產(chǎn)開發(fā)的用途地塊，根據(jù)地塊開發(fā)的規(guī)模，開發(fā)單位按土地占地塊開發(fā)成本的比例，將一定比例的房產(chǎn)返還到村，或再向村回購。據(jù)調(diào)查，上述幾種開發(fā)模式在個(gè)別村已有嘗試，可對各種開發(fā)模式進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)，并擇優(yōu)推廣。

（三）加強(qiáng)指導(dǎo)，提升留用地開發(fā)效益產(chǎn)出

1.加強(qiáng)招商引資指導(dǎo)，引入優(yōu)質(zhì)開發(fā)項(xiàng)目。廣泛招引優(yōu)質(zhì)的合作開發(fā)商，抓住全區(qū)大項(xiàng)目建設(shè)的契機(jī)，在積極配合好重點(diǎn)大項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí)，搞好“搭車”發(fā)展，指導(dǎo)和協(xié)助各村做好項(xiàng)目的洽談和對接。

2.加強(qiáng)項(xiàng)目論證把關(guān)，建立項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制。通過有效手段對留用地建設(shè)項(xiàng)目和投資規(guī)模進(jìn)行審查把關(guān)。鼓勵(lì)和支持各村在留用地立項(xiàng)建設(shè)上進(jìn)行科學(xué)的市場論證和錯(cuò)位發(fā)展，避免盲目的招商。同時(shí)，要建立項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制，設(shè)定準(zhǔn)入門檻，提高項(xiàng)目檔次，力求留用地建設(shè)項(xiàng)目能夠產(chǎn)生更大的效益。

3.加強(qiáng)資金扶助力度，幫助搭建融資平臺。搭建村級留用地開發(fā)融資平臺，解決村資金周轉(zhuǎn)困難，并明確有關(guān)稅費(fèi)的減免和貸款貼息等政策措施，減輕村級留用地建設(shè)開發(fā)成本。