低丘緩坡綜合開發(fā)利用試點實施評估的實踐探討
——以麗水市為例

浙江臻善科技有限公司 韓偉剛

麗水市國土勘察測繪規(guī)劃院 孫 煒 趙力強

低丘緩坡綜合開發(fā)利用試點實施評估的實踐探討
——以麗水市為例

浙江臻善科技有限公司 韓偉剛

麗水市國土勘察測繪規(guī)劃院 孫 煒 趙力強

2011年，國土資源部批準(zhǔn)在全國六個省市進行低丘緩坡綜合開發(fā)利用試點（以下簡稱“低丘緩坡試點”）工作，浙江省包括金華、衢州、麗水三個市。目前，各地的低丘緩坡試點已實施近兩年，根據(jù)國土資源部要求，各地也都在開展低丘緩坡試點實施評估工作。由于低丘緩坡試點是一項全新的工作，對其實施情況的評估也是一項新的內(nèi)容，沒有相關(guān)規(guī)程可以參考、引用。在此，筆者以麗水市低丘緩坡試點實施評估為例，對低丘緩坡試點的實施評估提出一些自己的想法、思路。

一、低丘緩坡試點實施評估目的及技術(shù)流程

（一）評估目的。低丘緩坡試點實施評估的目的在于了解低丘緩坡試點區(qū)各項工作的進展情況，掌握低丘緩坡試點實施以來各項工作的推進過程，加強對低丘緩坡試點工作的監(jiān)督管理，總結(jié)低丘緩坡試點實施經(jīng)驗和成效，查找并分析實施過程中存在的問題及原因。根據(jù)評估結(jié)果，優(yōu)化低丘緩坡試點實施方案，增強實施方案的適應(yīng)性及合理性，提出進一步推動試點工作的意見和建議，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。

（二）評估內(nèi)容及方法。麗水市低丘緩坡試點實施評估的主要內(nèi)容包括低丘緩坡試點前期工作進展情況、土地征收及拆遷安置進展情況、農(nóng)轉(zhuǎn)用和林地征占用報批情況、場地平整情況、生態(tài)環(huán)境保護工程及配套基礎(chǔ)設(shè)施實施情況、保障措施落實情況等內(nèi)容。

低丘緩坡試點涉及多方面的工作，不能完全做到全部進行量化評估。因此，為了能更客觀、真實的對低丘緩坡試點實施情況進行評估，宜采用定性評估和定量評估相結(jié)合的方法。首先對低丘緩坡試點涉及的各方面工作內(nèi)容分項進行定性分析評估，在對各項內(nèi)容定性分析評估的基礎(chǔ)上，根據(jù)各項評估內(nèi)容的重要性，制定定量評估指標(biāo)體系，進行定量評估，最后綜合定性分析評估和定量評估結(jié)果得出評估結(jié)論，使評估結(jié)果客觀合理。

（三）技術(shù)流程。麗水市低丘緩坡試點實施評估的技術(shù)流程如圖1所示。

（四）所需收集資料。低丘緩坡試點實施評估涉及部門眾多，所需收集的資料也很多。大體來講，包括試點項目區(qū)前期各類相關(guān)專項規(guī)劃及評估成果，項目區(qū)農(nóng)轉(zhuǎn)用報批數(shù)據(jù)、林地報批數(shù)據(jù)、耕地和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占補數(shù)據(jù)、土地征收統(tǒng)計數(shù)據(jù)、房屋拆遷及安置統(tǒng)計數(shù)據(jù)、項目區(qū)場地平整及各項工程建設(shè)進度統(tǒng)計數(shù)據(jù)、招商引資及企業(yè)建設(shè)進度數(shù)據(jù)、資金籌措及使用情況統(tǒng)計數(shù)據(jù)、生態(tài)環(huán)境保護資料，以及相關(guān)調(diào)查表、圖等等。

圖1 麗水市低丘緩坡試點實施評估技術(shù)流程圖

二、定性分析

定性分析主要從三個方面展開：低丘緩坡試點相關(guān)規(guī)劃報批情況、試點實施進展情況、試點取得的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益。

（一）相關(guān)規(guī)劃報批情況。主要分析從國土資源部批準(zhǔn)試點實施以來，麗水市低丘緩坡試點實施方案的編制及報批情況，試點項目區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用總體規(guī)劃實施評估以及規(guī)劃修改的編制和報批情況，試點項目區(qū)環(huán)境影響評估、水土流失評估、地質(zhì)災(zāi)害評估等專項評估的編制和報批情況，以及在土地利用總體規(guī)劃修改過程中，是否遵循了“建設(shè)用地上山、基本農(nóng)田下山”和“坡地村鎮(zhèn)、臺地產(chǎn)業(yè)”的相關(guān)要求，是否有效保護了平原地區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地，試點項目區(qū)建設(shè)占用耕地比例是否符合國土資源部要求，是否實現(xiàn)耕地占補平衡等等。

（二）試點項目區(qū)實施進展情況。對照低丘緩坡試點實施方案制定的目標(biāo)和實施計劃，分析試點項目區(qū)的農(nóng)轉(zhuǎn)用和林地征占用報批進度、土地征收及拆遷安置進度、耕地和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占補平衡情況、占用的優(yōu)質(zhì)耕地表土剝離情況、場地平整進度、生態(tài)環(huán)境保護工程建設(shè)進度、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進度、建設(shè)投資進度及資金籌措情況、產(chǎn)業(yè)項目引進及建設(shè)進度等等。

（三）試點取得的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益。主要分析低丘緩坡試點各項制度規(guī)范、實施保障措施的制訂及落實情況，試點實施以來在節(jié)約集約用地、保護優(yōu)質(zhì)耕地、加快基礎(chǔ)配套設(shè)施及新農(nóng)村建設(shè)、節(jié)約資金成本、改善當(dāng)?shù)卮迕裆?、保護生態(tài)環(huán)境等方面取得的社會、經(jīng)濟和生態(tài)成效。

三、定量評估

低丘緩坡試點實施定量評估主要是通過構(gòu)建評估指標(biāo)體系和評估模型、制定評分標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合評分標(biāo)準(zhǔn)對各項評價指標(biāo)的實施情況進行定量評分并將評分分值標(biāo)準(zhǔn)化，通過標(biāo)準(zhǔn)化分值評判低丘緩坡試點的實施情況，得出評估結(jié)論?？紤]到低丘緩坡試點實施評估的系統(tǒng)性，評估因素及指標(biāo)覆蓋面較廣，試點評估宜采用多因素綜合評判模型作為實施評估模型。

（一）評估指標(biāo)體系構(gòu)建。評估指標(biāo)包括規(guī)劃修改及審批情況、農(nóng)轉(zhuǎn)用報批進度、征地拆遷安置進度、耕地占補平衡情況、土地平整等前期統(tǒng)一工程進度、產(chǎn)業(yè)項目引進及建設(shè)、節(jié)約集約用地情況、制度建設(shè)情況，以及社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益情況等指標(biāo)，各評價指標(biāo)及指標(biāo)分值具體如表1所示：

表1 麗水市低丘緩坡試點實施評估指標(biāo)體系表

（二）評估指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化。根據(jù)低丘緩坡試點實施方案和相關(guān)文件及標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合麗水市發(fā)展的客觀實際，制定評價指標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)，對低丘緩坡試點評估指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化，將各指標(biāo)轉(zhuǎn)化為可比量綱。標(biāo)準(zhǔn)化后各指標(biāo)影響分值越大，表示該評估指標(biāo)的執(zhí)行效果越佳。

（三）得出評估結(jié)果。按照評估標(biāo)準(zhǔn)，對麗水市低丘緩坡試點實施情況進行定量評估，評估得分超過90分，結(jié)合定性分析評估結(jié)果，得出結(jié)論為麗水市低丘緩坡實施情況總體優(yōu)秀，反映出麗水市低丘緩坡試點工作達到了預(yù)期目標(biāo)，各項工作進展順利，總體工程進度與預(yù)期相一致，農(nóng)轉(zhuǎn)報批及土地征收等工作超出預(yù)期。接下來的重點應(yīng)放在試點區(qū)移民拆遷安置、前期工程建設(shè)和產(chǎn)業(yè)項目入園上來，把握好低丘緩坡試點開發(fā)的進度節(jié)奏和各項工作的銜接。

（四）異常指標(biāo)分析。針對各項評估指標(biāo)中評估分值在60分以下或低于目標(biāo)預(yù)期的評估指標(biāo)，視為實施異常指標(biāo)并進行異常原因分析，同時提出改進方法和措施。

麗水市低丘緩坡試點實施評估各項評估指標(biāo)中，項目投資情況和制度建設(shè)情況兩項評估指標(biāo)的評估分值低于預(yù)期，投資情況不理想反映了項目區(qū)融資能力一般，地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)薄弱限制了對試點項目的投入，今后應(yīng)注重多渠道的融資投入，項目建設(shè)要擺脫單純依賴當(dāng)?shù)卣耐度?。制度建設(shè)分值不理想反映在環(huán)境保護政策措施制定情況和日常監(jiān)管政策措施制定情況兩個指標(biāo)上，雖然試點項目區(qū)在開發(fā)建設(shè)中十分重視環(huán)境保護和對項目區(qū)開發(fā)的日常監(jiān)管工作，但今后還要進一步完善各項制度建設(shè)，以便環(huán)境保護和日常監(jiān)管目的性更加明確，更有針對性，確保低丘緩坡試點建設(shè)健康可持續(xù)。

四、經(jīng)驗體會

低丘緩坡試點評估涉及多項指標(biāo)，不可能全部進行量化評估，如果僅僅進行定性分析評估，又不能完全反映低丘緩坡試點實施情況，評估結(jié)果也沒有可比性。因此，宜采用定性評估分析與定量評估相結(jié)合的評估方法，確保對低丘緩坡試點實施以來的各方面工作進展全面進行分析、評估。同時，在對各項內(nèi)容進行定性分析的基礎(chǔ)上，再對重點內(nèi)容進行定量評估，得出具體分值，使得評估結(jié)論依據(jù)充分、簡單明了、客觀真實。

由于低丘緩坡試點的實施涉及到國土、建設(shè)、水利、環(huán)保、財政等多個部門，各部門均有不同分工。同時，在進行低丘緩坡試點實施評估時，各部門提供的各類資料統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)也不一致。因此，為確保能及時、真實的收集到評估所需的資料，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的一致性，建議以低丘緩坡試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組的形式開展實施評估工作，制定統(tǒng)一的要求和標(biāo)準(zhǔn)，確保評估結(jié)論更加真實，準(zhǔn)確。

國土資源部要求低丘緩坡綜合開發(fā)利用試點必須每年進行實施評估，而低丘緩坡試點的建設(shè)進程是分年度分階段的，不同年份不同階段實施的建設(shè)項目和側(cè)重點都會有所不同。因此，為了保證低丘緩坡試點實施評估能準(zhǔn)確反映評估階段的實施成效，體現(xiàn)低丘緩坡試點實施評估的動態(tài)性，建議針對分年度分階段不同的開發(fā)目標(biāo)，對指標(biāo)體系中的評估指標(biāo)進行相應(yīng)調(diào)整，來體現(xiàn)不同的評估指標(biāo)在不同年度的重要性。