淺議國土資源系統(tǒng)行政訴訟案件風(fēng)險防范──以杭州市江干區(qū)為例

杭州市國土資源局江干分局 艾 茹

淺議國土資源系統(tǒng)行政訴訟案件風(fēng)險防范──以杭州市江干區(qū)為例

杭州市國土資源局江干分局 艾 茹

2013年7月1日開始施行的《杭州市行政敗訴案件過錯責(zé)任追究辦法》規(guī)定，因存在故意或重大過失等行政過錯導(dǎo)致行政敗訴的，可以進(jìn)行問責(zé)，這對執(zhí)法部門和執(zhí)法人員提出了更現(xiàn)實的要求，如何有效防范風(fēng)險問題日益突出。本文對2011年以來江干區(qū)國土資源系統(tǒng)行政應(yīng)訴案件工作開展情況進(jìn)行了梳理，對存在的敗訴及瑕疵案件和存在的風(fēng)險點進(jìn)行了分析，提出了進(jìn)一步完善依法行政工作的意見建議。

一、近三年應(yīng)訴案件概況

（一）案件基本情況

據(jù)統(tǒng)計，2011-2013年11月，杭州市江干區(qū)國土資源系統(tǒng)行政應(yīng)訴案件共43件（其中行政復(fù)議32件、行政訴訟11件）。特別是2013年以來，案件數(shù)量大幅增加，共有20件。其中直接答復(fù)應(yīng)訴的為16件，而2011年為5件，2012年為1件。

從案件涉及內(nèi)容來看，涉及征地拆遷的17件，占總數(shù)的39.6%；涉及政府信息公開的12件，占27.9%；涉及行政處罰的（主要村民附房的違建認(rèn)定）11件，占25.6%；涉及集體土地登記發(fā)證的2件，占4.6%；涉及權(quán)屬認(rèn)定的1件，占2.3%。從案件辦理結(jié)果來看，43件案件已結(jié)案34件。已結(jié)案的34件案件中，不利結(jié)果或敗訴案件4件，敗訴率11.7%。值得注意的是，即使是勝訴的案件，也有部分案件因存在瑕疵或有共性問題。2011年以來杭州市國土局江干分局共收到行政復(fù)議答復(fù)意見2條、司法建議1條，被復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院通過復(fù)議意見書或司法建議書指出問題或要求做好善后工作。

（二）案件主要特點

1.基本都與征遷問題相關(guān)。近幾年特別是今年以來，土地行政復(fù)議、訴訟案件數(shù)量大幅上升，涉案領(lǐng)域相對集中，主要涉及征地拆遷類群體性案件、不服行政處罰類案件和不服政府信息公開類案件。而這三類案件均直接或間接關(guān)系著征地拆遷問題或利益。如不服行政處罰類多為配合司法強(qiáng)遷對違法搭建的附房進(jìn)行處罰，不服政府信息公開類多為征遷地塊上的相關(guān)信息申請公開。

2.容易形成關(guān)聯(lián)訴訟。在征地拆遷類案件中，因征遷項目往往牽涉拆遷許可、拆遷裁決、征地公告等相關(guān)行政行為，當(dāng)事人為達(dá)到其個人目的，往往要對這些具體行政行為輪番進(jìn)行復(fù)議或訴訟申請，個別被拆遷人甚至濫用訴權(quán)，造成重復(fù)訴、連環(huán)訴等現(xiàn)象時有發(fā)生。特別值得一提的是，今年信息公開類案件激增，主要原因就是當(dāng)事人在其它利益或訴求得不到滿足時，轉(zhuǎn)而尋求新的救濟(jì)和監(jiān)督的突破口。

3.當(dāng)事人易結(jié)成利益同盟。當(dāng)事人之間信息交流日益密切，共享復(fù)議、訴訟情報。一些組織力、號召力強(qiáng)的當(dāng)事人，特別是個別代理人不當(dāng)引導(dǎo)，或直接參與案件審理，或隱于背后出謀劃策，組織統(tǒng)一申請，集中立案，使其相互串聯(lián)效仿，結(jié)成利益同盟。如杭州市江干區(qū)近年碰到的不服行政處罰類案件，不同當(dāng)事人聘請的都是同一個代理人，其訴求和理由基本相同，一件案子的辦理結(jié)果對同一類案件有示范效應(yīng)。

4.為了滿足訴訟外目的。突出表現(xiàn)在申請政府信息公開類案件，相當(dāng)一部分當(dāng)事人，都有滿足知情權(quán)之外的目的；有的想借助信息公開途徑獲取其他行政復(fù)議、訴訟相關(guān)證據(jù)；有的想從中找出征遷工作的漏洞或理由來質(zhì)疑征遷程序合法性等問題；有的甚至直接針對政府信息公開工作本身存在的一些問題，申請復(fù)議或訴訟，向拆遷人、政府機(jī)關(guān)施以影響，以此促使其實體權(quán)益的解決。

5.行政爭議化解較難。國土資源案件由于涉及老百姓切身利益，當(dāng)事人行政爭議中較少服判息訴，復(fù)議后起訴、一審后上訴的比例始終居高不下，甚至二審終審后仍有部分被拆遷人通過各種途徑進(jìn)行申訴和信訪。有當(dāng)事人甚至在提供其申請公開的相關(guān)信息后，又以公開的信息違法或虛假為由提起復(fù)議或訴訟。此類當(dāng)事人訴外要求多，要求的合理性與行為的非理性相互交織，善后處理較難。

二、案件敗訴原因和其他風(fēng)險點分析

（一）敗訴原因分析

1.事實不清、證據(jù)不足。常見的情形有：①證據(jù)形式不合要求，如對復(fù)印件、抄錄件不說明出處，對專業(yè)測繪資料不附上說明材料；②取證不合法，包括主體不合法、手段不合法等，如現(xiàn)場照片未經(jīng)當(dāng)事人確認(rèn)簽章；③證據(jù)證明力不足，如只有調(diào)查筆錄缺乏其他相關(guān)證據(jù)，難以形成證據(jù)鏈等等。涉及國土資源敗訴案件主要表現(xiàn)為違反證據(jù)采集規(guī)則、主要證據(jù)缺乏、違法事實認(rèn)定不清等方面。如朱某等訴江干區(qū)人民政府一案，法院認(rèn)為區(qū)政府違反《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第三條之規(guī)定“在訴訟過程中，被告及其訴訟代理人不得自行向原告和證人收集證據(jù)”，對獲得的證據(jù)不予采信，直接導(dǎo)致該案因主要證據(jù)不足而敗訴。

2.程序違法或存在瑕疵。常見的情形有：①違反法定的環(huán)節(jié)過程，如先處罰后告知、先裁決后取證、先執(zhí)行后送達(dá)；②違反法定的期限，如行政復(fù)議決定超過60日的，通知被處罰對象聽證少于7日等；③違反法定的形式，如具備直接送達(dá)條件而采用委托送達(dá)或留置送達(dá)處罰決定等。涉及國土資源敗訴案件主要表現(xiàn)為送達(dá)方式不當(dāng)、程序執(zhí)行不到位等方面。如陸某不服江干國土分局行政處罰一案中，法院提出相關(guān)司法建議，認(rèn)為在直接送達(dá)存在困難的情況下，將文書貼在當(dāng)事人家門口墻上的送達(dá)方式存在瑕疵，相關(guān)程序與法律法規(guī)對留置送達(dá)的規(guī)定不符。

3.適用法律錯誤或?qū)Ψ杉傲⒎ň竦睦斫獬霈F(xiàn)偏差。常見的情形有：①應(yīng)適用上位法的適用了下位法，應(yīng)適用特別法的適用了普通法，應(yīng)適用后法的卻適用了前法；②適用尚未生效的或已經(jīng)廢止的法律法規(guī)；③有明確法律依據(jù)卻不引用的；④錯誤解釋或理解法律規(guī)范等。涉及國土資源敗訴案件主要表現(xiàn)為錯誤理解相關(guān)法律規(guī)范等方面。如沈某訴江干國土分局政府信息公開一案。該局經(jīng)審查認(rèn)為申請人要求公開的信息“不屬于《政府信息公開條例》所規(guī)定的主動公開范疇，與原告的生產(chǎn)、生活、科研的特殊需要無關(guān)”，因此未提供。但是，法院認(rèn)為該局對《政府信息公開條例》等規(guī)定的理解出現(xiàn)偏差，該信息應(yīng)予以公開，判決江干國土分局?jǐn)≡V。

4.行政不作為。常見的情形有：對當(dāng)事人提出的申請不作答復(fù)，不履行或拖延履行法定職責(zé)等。如洪某申請江干區(qū)人民政府限期公告浙江省人民政府批準(zhǔn)的征收土地方案一案中，復(fù)議機(jī)關(guān)和法院經(jīng)審理均認(rèn)為，我區(qū)未履行公告征收土地方案的法定職責(zé)，責(zé)令限期履行法定職責(zé)。

5.其他方面。如涉嫌瀆職犯罪引發(fā)的敗訴風(fēng)險等。按照《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，檢察機(jī)關(guān)直接進(jìn)行立案偵查的瀆職犯罪案件有35類，涉及國土工作領(lǐng)域的主要有5類，分別是：濫用職權(quán)案；玩忽職守案；徇私舞弊不移交刑事案件案；非法批準(zhǔn)征用、占用土地案；非法低價出讓國有土地使用權(quán)案。國土資源管理部門是瀆職罪的高發(fā)地帶，工作人員瀆職犯罪，行政機(jī)關(guān)就可能承擔(dān)相應(yīng)的敗訴風(fēng)險責(zé)任。

（二）其他可能引起敗訴的風(fēng)險點分析

1.非訴案件執(zhí)行不到位存在行政不作為的敗訴風(fēng)險?！缎姓幜P法》和《行政強(qiáng)制法》等規(guī)定，行政處罰決定作出后，當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定（主要涉及限期拆除和沒收等），又不申請行政復(fù)議、不提起行政訴訟的，應(yīng)依法向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。這是法律規(guī)定的強(qiáng)制義務(wù)，在行政處罰決定書中也明確告知了被處罰人。但在具體實際中，國土資源管理部門作出行政處罰之后，一般移交相關(guān)部門（如區(qū)拆違辦），很少向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。而法院對此類案件的處理也多為不予受理，但這不能作為國土部門不履行法定職責(zé)的免責(zé)條件。一旦處罰對象以行政不作為為由向法院提起訴訟，國土部門就存在著敗訴的風(fēng)險。如2005年發(fā)生在湖州市國土資源局因為未向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行《土地行政處罰決定書》而敗訴的案例，當(dāng)時引起了全省國土資源系統(tǒng)的廣泛關(guān)注。2013年5月，浙江高院會同省政府復(fù)議辦、省國土資源廳等部門形成《省行政復(fù)議與行政審判聯(lián)席會議第八次會議紀(jì)要》，明確提出，對責(zé)令限期拆除違法建筑、恢復(fù)原狀等行為罰案件，要積極推進(jìn)“裁執(zhí)分離”強(qiáng)制執(zhí)行新機(jī)制，努力破解國土資源非訴行政案件執(zhí)行難問題。

2.對日常巡查中發(fā)出的《限期拆除違法建筑決定書》如何定性引發(fā)的敗訴風(fēng)險。如果將它定性為可訴的行政處罰決定，那么國土資源管理部門對日常巡查發(fā)現(xiàn)違法用地的處置就不符合《行政處罰法》的要求，缺少了事先告知、救濟(jì)途徑等必備程序；如果將它定性為不可訴的具體行政行為，該決定書可以理解為向違法當(dāng)事人發(fā)出的責(zé)令限期拆除（改正）的通知，屬于作出后續(xù)處理決定前的一種措施。而后續(xù)的措施，僅僅是根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范杭州市區(qū)違法建筑查處工作的意見》（杭政函〔2005〕176號）的規(guī)定，移交當(dāng)?shù)厝嗣裾幚?。那么，我們的?zhí)法是否已經(jīng)符合《土地管理法》賦予國土部門的職責(zé)要求，是否存在未履職到位的風(fēng)險，值得探究。

3.撤村建居后的土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換帶來的敗訴風(fēng)險。根據(jù)《土地管理法實施條例》第二條規(guī)定，撤村建居后，原集體所有土地應(yīng)轉(zhuǎn)為國有土地，相應(yīng)“x村”也更名為“x社區(qū)”。但是在隨后的補(bǔ)償安置、征地拆遷程序仍然適用《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理條例》的規(guī)定，這種做法既自相矛盾，又缺乏上位法的依據(jù)。而且，將土地性質(zhì)定性為國有還是集體的問題，從某種程度上看，關(guān)系到國土資源管理部門與其他部門的執(zhí)法權(quán)限劃分，發(fā)生行政爭議時，當(dāng)事人往往根據(jù)相關(guān)規(guī)定質(zhì)疑國土資源管理部門執(zhí)法權(quán)限的合法性，存在一定的敗訴風(fēng)險。在以往的行政訴訟案件中，多個當(dāng)事人都曾對國土資源管理部門的執(zhí)法主體資格提出質(zhì)疑，認(rèn)為其無權(quán)作出相應(yīng)行政處罰。

4.對拆遷區(qū)塊村民附房違建認(rèn)定工作存在敗訴風(fēng)險。在江干區(qū)“大征遷”的背景下，對拆遷區(qū)塊村民附房違建認(rèn)定工作在促進(jìn)征地拆遷簽約方面發(fā)揮了較大作用。但是，在此背景下作出的行政處罰引發(fā)行政復(fù)議、訴訟的比例較高。主要是因為對拆遷區(qū)塊進(jìn)行違法用地認(rèn)定工作直接涉及當(dāng)事人的核心利益，而且在具體工作開展過程中往往存在時間受限、要求很急，案件背景較為復(fù)雜等問題，直接影響案件調(diào)查、執(zhí)法程序、證據(jù)收集等工作開展，容易導(dǎo)致案件存在瑕疵，敗訴的風(fēng)險較大。

三、加強(qiáng)依法行政降低敗訴風(fēng)險建議

“司法權(quán)是終極性權(quán)力，它對爭執(zhí)的判斷和處理是最后的和最具權(quán)威的”。國土資源系統(tǒng)行政訴訟案件敗訴風(fēng)險的產(chǎn)生原因是多方面的，既有主觀方面的，也有客觀方面的，但從實踐中看歸根到底還是依法行政工作尚不完善所致。主要表現(xiàn)在：一是思想認(rèn)識不足。依法行政的意識還比較淡薄，依法行政的能力還不夠強(qiáng)，不善于運用法治思維和法律手段解決矛盾和問題。二是法律法規(guī)存在一定的滯后性。在一些重要領(lǐng)域如征地拆遷、執(zhí)法監(jiān)察等方面，法律法規(guī)不完善、存在空白或盲點。特別是《行政強(qiáng)制法》實施以后，一些規(guī)定與《行政強(qiáng)制法》有沖突，需要修改。而且，地方性法規(guī)與上位法也存在自相矛盾的。三是行政行為不夠規(guī)范。行政行為不規(guī)范現(xiàn)象還比較突出，有不少行政行為經(jīng)不起法律的檢驗，存在被撤銷或敗訴風(fēng)險。個別執(zhí)法人員行政執(zhí)法程序意識不足、證據(jù)意識不強(qiáng)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)情況仍有發(fā)生等。四是隊伍建設(shè)需加強(qiáng)。專設(shè)法制機(jī)構(gòu)和專職工作人員缺乏，特別是有相關(guān)專業(yè)背景的人員配備不足等，上下部門之間聯(lián)系和專業(yè)培訓(xùn)較少，難以適應(yīng)日益繁重的法制工作任務(wù)。

依法行政是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容，是政府正確行使行政權(quán)力的基本準(zhǔn)則，也是降低和規(guī)避訴訟敗訴風(fēng)險的根本之道。為此，特提出如下建議：

（一）以遵守法定程序為重點，提升運用法治思維的能力

充分理解依法行政的工作內(nèi)涵，發(fā)揮其在服務(wù)中心和大局、為依法決策提供參謀、化解行政機(jī)關(guān)與相對人之間矛盾等方面的積極作用。加大對法律法規(guī)的宣傳和培訓(xùn)工作，強(qiáng)化干部職工依法行政和法治理念，提升知法、守法、用法的水平，在工作中運用法治思維解決問題、化解矛盾，帶頭維護(hù)憲法法律權(quán)威，強(qiáng)化行政程序意識，從行為到程序、從內(nèi)容到形式、從決策到執(zhí)行都符合法律規(guī)定，讓行政權(quán)力在法律和制度框架內(nèi)運行，使各項業(yè)務(wù)工作開展更加有法可依。

（二）以完善機(jī)構(gòu)制度為前提，規(guī)范行政執(zhí)法行為

把完善制度、提高工作人員的能力素質(zhì)當(dāng)作依法行政的基礎(chǔ)性工作來抓。設(shè)置專門的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和專職法制科室及人員，負(fù)責(zé)依法行政工作的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作。按照合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)一致的要求，完善重大事項集體決策、內(nèi)部會審等工作制度。對于法律、法規(guī)、規(guī)章未作明確或需要進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定的，結(jié)合工作實際，出臺政策性文件，具體指導(dǎo)工作開展。大力推動政務(wù)公開，強(qiáng)化政府信息公開，規(guī)范權(quán)力運行。

（三）以加強(qiáng)靠前預(yù)防為關(guān)鍵，做好風(fēng)險評估與防范工作

對照國土資源管理的相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范性文件、崗位職責(zé)、工作規(guī)程、各類考核追究辦法等，做好執(zhí)法程序梳理工作，厘清各項業(yè)務(wù)工作依法行政的具體要求。對涉及征地拆遷、安置補(bǔ)償?shù)戎卮笫马棧瑖?yán)格執(zhí)行公開、聽證、風(fēng)險評估制度，保障決策的科學(xué)性和民主性。重視對執(zhí)法工作的調(diào)研指導(dǎo)和對執(zhí)法人員的風(fēng)險教育，使執(zhí)法人員時刻保持風(fēng)險意識，增強(qiáng)自我保護(hù)能力，在執(zhí)法過程中，嚴(yán)格按政策、按程序、按流程、按規(guī)范操作，對可能出現(xiàn)的敗訴風(fēng)險進(jìn)行防范。

（四）以健全過程管理與監(jiān)督為手段，強(qiáng)化行政問責(zé)機(jī)制

強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)控，實行執(zhí)法行為二人行，相互監(jiān)督，相互制約，防止失職、瀆職等權(quán)力濫用行為發(fā)生。加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察、業(yè)務(wù)科室及主要領(lǐng)導(dǎo)對執(zhí)法過程的監(jiān)控，明晰各崗位的工作職責(zé)。主動公開政務(wù)信息，自覺接受公眾和社會輿論的監(jiān)督。進(jìn)一步堅持職權(quán)法定，嚴(yán)格行政問責(zé)，有令即行、有禁即止、有錯必究。針對在行政復(fù)議、行政訴訟及其他工作中暴露出的突出問題，建立行政行為內(nèi)部糾錯辦理機(jī)制，確保依法行政的質(zhì)量和效果，杜絕玩忽職守、失職瀆職行為發(fā)生。

（五）以預(yù)防化解爭議為目的，拓寬行政與司法良性互動渠道

在法律、法規(guī)允許的范圍內(nèi)，在不損害國家利益、公共利益和他人合法利益的前提下，積極化解行政爭議和矛盾。增加行政與司法的良性互動，共同研究國土資源行政執(zhí)法和行政復(fù)議、訴訟中遇到的問題。定期邀請法院、法制部門的法律專家對涉土典型案件進(jìn)行剖析，在法律法規(guī)梳理上、重點工作領(lǐng)域政策性文件出臺把關(guān)上、法律法規(guī)空白點指導(dǎo)等方面加強(qiáng)指導(dǎo)，加強(qiáng)行政行為合法性、合理性論證，探索非訴案件執(zhí)行難等重點難點問題的化解。