永嘉縣低丘緩坡開發(fā)利用探討

溫州市國(guó)土資源局 朱啟群

永嘉縣是浙江欠發(fā)達(dá)縣之一，總面積2677平方公里，山地丘陵面積2320.2平方公里，占全縣土地總面積的86.7%。近年來(lái)，隨著永嘉縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，建設(shè)用地需求量越來(lái)越大，而耕地資源不足全縣土地總面積的14%，用地供需矛盾十分突出?？梢灶A(yù)言，在今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，低丘緩坡土地的開發(fā)利用，在全縣耕地開發(fā)、建設(shè)用地、村莊建設(shè)中的份額將越來(lái)越重。有著“八分半山半水一分田”之稱的永嘉，低丘緩坡土地資源豐富，低丘緩坡土地作為全縣土地資源的重要組成部分，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的供地作用將越來(lái)越顯現(xiàn)。因此，加快低丘緩坡資源的合理有序開發(fā)，有助于增加永嘉縣土地供給、緩解土地瓶頸，有助于實(shí)現(xiàn)耕地、林地占補(bǔ)平衡，保障全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。

一、永嘉縣低丘緩坡資源現(xiàn)狀

永嘉縣低丘緩坡土地資源豐富。根據(jù)《永嘉縣低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃》，通過(guò)低丘緩坡土地資源抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全縣共有低丘緩坡土地面積55.536萬(wàn)畝，占全縣土地總面積的13.8%；潛在可供開發(fā)利用的面積為20.17萬(wàn)畝，占全縣土地總面積的5.0%；通過(guò)對(duì)潛在可供開發(fā)利用的低丘緩坡土地按坡度級(jí)、海拔高程、交通條件等綜合分析，全縣近、中期可開發(fā)的低丘緩坡面積為6.8萬(wàn)畝，其中可供開發(fā)為耕地3.6萬(wàn)畝，可供開發(fā)為建設(shè)用地3.2萬(wàn)畝。

二、永嘉縣低丘緩坡開發(fā)的總體思路

永嘉縣屬于山區(qū)縣，人多平地少，耕地資源相對(duì)匱乏，土地供需矛盾十分突出。為了節(jié)約耕地，緩解土地供需緊張矛盾，在開發(fā)利用思路上，對(duì)城鎮(zhèn)周邊、土地貧瘠的區(qū)塊，經(jīng)規(guī)劃后適當(dāng)利用為建設(shè)用地，以開拓發(fā)展空間、緩解建設(shè)用地緊張的矛盾；對(duì)土地層厚、有水源的地塊，經(jīng)規(guī)劃后調(diào)整為耕地開墾區(qū)，以增加耕地資源、解決耕地占補(bǔ)平衡問(wèn)題；對(duì)林地質(zhì)量較好的成片林地，盡可能保持現(xiàn)狀，以增強(qiáng)生態(tài)功能、改善生態(tài)環(huán)境。

三、永嘉縣低丘緩坡開發(fā)的具體設(shè)想

經(jīng)調(diào)查，全縣近期擬開發(fā)50個(gè)項(xiàng)目，開發(fā)總面積34560畝，其中擬開發(fā)為耕地項(xiàng)目36個(gè)面積27390畝，主要分布在北部山區(qū)鎮(zhèn)，其中巖坦鎮(zhèn)13個(gè)，鶴盛鎮(zhèn)9個(gè)，巽宅鎮(zhèn)、碧蓮鎮(zhèn)各4個(gè)，橋下鎮(zhèn)3個(gè)，巖頭鎮(zhèn)2個(gè)，上塘中心城區(qū)1個(gè)；擬開發(fā)為建設(shè)用地項(xiàng)目17個(gè)面積10170畝，主要分布于南部城鎮(zhèn)周邊，其中上塘中心城區(qū)4個(gè)，甌北城市新區(qū)5個(gè)，橋下鎮(zhèn)4個(gè)，沙頭鎮(zhèn)2個(gè)，橋頭鎮(zhèn)、鶴盛鎮(zhèn)各1個(gè)，主要用于發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)、文化休閑基地。

四、當(dāng)前低丘緩坡開發(fā)利用面臨的主要問(wèn)題

2006年以來(lái)，永嘉縣按照《浙江省人民政府關(guān)于推進(jìn)低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作的通知》文件要求，積極推進(jìn)低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作，共開發(fā)耕地10200畝，保證了全縣耕地占補(bǔ)平衡。但仍存在投入力度不大，質(zhì)量普遍不高；重點(diǎn)工程邊占邊補(bǔ)還存在面積缺失欠賬等諸多問(wèn)題。具體表現(xiàn)在：

（一）認(rèn)識(shí)理解較為陜隘

一是沒(méi)有從科學(xué)發(fā)展角度特別是可持續(xù)發(fā)展角度來(lái)理解低丘緩坡的開發(fā)利用，只注重開發(fā)而忽視了對(duì)低丘緩坡的保護(hù)，開發(fā)的后續(xù)發(fā)展缺乏通盤考慮，重在量的擴(kuò)大而忽視質(zhì)的提高。二是沒(méi)有從維護(hù)農(nóng)民利益角度來(lái)理解低丘緩坡的開發(fā)項(xiàng)目，導(dǎo)致在低丘緩坡開發(fā)利用過(guò)程中出現(xiàn)損害農(nóng)民利益的問(wèn)題。

（二）林地政策存在瓶頸制約

林業(yè)法律法規(guī)對(duì)林地有明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，《森林法實(shí)施條例》明確規(guī)定“林地包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林地”，明令禁止毀林開墾。

（三）公共財(cái)政投入不足，開發(fā)利用技術(shù)難度加大

目前，永嘉縣對(duì)低丘緩坡開發(fā)利用工作高度重視，出臺(tái)了相應(yīng)的扶持政策，但由于支持開發(fā)利用的公共財(cái)政還是相對(duì)較少。據(jù)初步測(cè)算，墾造水利設(shè)施配套較完善的糧田，每畝需投入30000元左右，墾造旱地每畝需投入25000元左右。

（四）少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部積極性問(wèn)題

目前，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部認(rèn)為低丘緩坡開發(fā)情況復(fù)雜，點(diǎn)多面廣、政策性強(qiáng)，要承受做大量的群眾工作和解決信訪、化解矛盾等壓力，工作難度大，得到的實(shí)惠也不多。

五、推進(jìn)永嘉縣低丘緩坡開發(fā)利用的對(duì)策建議

（一）提高認(rèn)識(shí)，切實(shí)做好低丘緩坡開發(fā)利用工作

一是提高全社會(huì)對(duì)低丘緩坡綜合開發(fā)利用重要性和必要性的認(rèn)識(shí)，由于永嘉縣土地經(jīng)歷多次開發(fā)，存在著開發(fā)難度大、成本高等現(xiàn)實(shí)困難，不少干部群眾都存在畏難情緒，開發(fā)的積極性不高。各地各部門必須把思想統(tǒng)一到省委省政府的決策部署上來(lái)，深刻認(rèn)識(shí)加快低丘緩坡綜合開發(fā)利用，是解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求的有效途徑，是提升新農(nóng)村建設(shè)水平和改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的歷史性機(jī)遇，將低丘緩坡綜合開發(fā)利用作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性，全局性工作，使全社會(huì)理解、支持、配合搞好低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作。二是從可持續(xù)發(fā)展角度，重視對(duì)低丘緩坡的保護(hù)。低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作要充分體現(xiàn)保護(hù)耕地、保障建設(shè)、保護(hù)生態(tài)的要求，科學(xué)、合理、有效利用土地資源。要按照科學(xué)發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展、和諧發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的要求，立足于現(xiàn)行法律法規(guī)基礎(chǔ)有序推進(jìn)，科學(xué)論證，合理權(quán)衡和選擇開發(fā)項(xiàng)目，杜絕無(wú)規(guī)劃盲目開發(fā)造成的不必要損失和浪費(fèi)。

（二）因地制宜，科學(xué)做好相關(guān)規(guī)劃編制工作

一是進(jìn)一步摸清家底。低丘緩坡的綜合工發(fā)利用是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要切實(shí)摸清低丘緩坡的區(qū)位、面積、權(quán)屬、自然狀況、利用狀況和適宜用途等基本情況，盡可能地把可供開發(fā)的低丘緩坡資源明確到具體地塊。調(diào)整相關(guān)規(guī)劃，進(jìn)一步完善后備土地資源信息庫(kù)。二是進(jìn)行充分的可行性論證研究，土地資源的可行性論證是土地開發(fā)決策的重要依據(jù)，對(duì)于確定為低丘緩坡開發(fā)后備資源的土地，應(yīng)充分做好土地的適應(yīng)性評(píng)價(jià)和開發(fā)潛力分析，找出制約土地開發(fā)的因素，要進(jìn)行生態(tài)效益論證，分析開發(fā)可能對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的影響和后果，制定相應(yīng)的保障措施，避免由于開發(fā)造成的生態(tài)失衡。同時(shí)，還應(yīng)該進(jìn)行技術(shù)可行性論證，分析開發(fā)所需的技術(shù)水平和管理方法有沒(méi)有可能在現(xiàn)行的條件下實(shí)現(xiàn)。三是做好低丘緩坡的專項(xiàng)規(guī)劃編制工作。要按照“因地制宜、宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜林則林”的原則，對(duì)低丘緩坡開發(fā)利用作出統(tǒng)籌安排，針對(duì)具體的開發(fā)區(qū)塊，要進(jìn)一步編制好區(qū)塊開發(fā)利用詳細(xì)規(guī)劃，做好項(xiàng)目立項(xiàng)工作，并搞好項(xiàng)目設(shè)計(jì)。

（三）規(guī)范管理，提高低丘緩坡開發(fā)利用項(xiàng)目質(zhì)量

一是突出重點(diǎn)。低丘緩坡開發(fā)項(xiàng)目投入資金大、技術(shù)要求高、開發(fā)周期長(zhǎng)，不能“撒胡椒面”、“鋪攤子”，而應(yīng)該突出重點(diǎn)，有的放矢。在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，應(yīng)把坡度低、水電路配套方便、土層好（巖石少、易平整、成本低）的地塊作為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)塊，優(yōu)先有序開發(fā)。堅(jiān)持“四個(gè)優(yōu)先”的原則選定項(xiàng)目，即：低坡丘陵優(yōu)先利用，水利交通條件便利的優(yōu)先利用、群眾積極性高的地方優(yōu)先利用、面積較大的區(qū)塊優(yōu)先利用。二是強(qiáng)化整合。現(xiàn)在低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃由各部門分別進(jìn)行，各自為陣，不利于低丘緩坡資源的整合和綜合開發(fā)利用，在安排開發(fā)項(xiàng)目時(shí)，要堅(jiān)持低丘緩坡開發(fā)與水利設(shè)施配套、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)示范園區(qū)建設(shè)、農(nóng)村康莊工程、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、示范村建設(shè)等項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合，切實(shí)提高開發(fā)利用的質(zhì)量和實(shí)效，努力實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源利用良性循環(huán)和效益最大化。三是有序推進(jìn)。在開發(fā)利用過(guò)程中要避免一哄而上、開發(fā)而利用率不高問(wèn)題的發(fā)生，做到整體工作有序推進(jìn)，以充分發(fā)揮土地的利用效率。四是規(guī)模適度。對(duì)大范圍的低丘緩坡進(jìn)行平整應(yīng)有計(jì)劃、有重點(diǎn)、區(qū)域統(tǒng)籌進(jìn)行。要根據(jù)地形的變化進(jìn)行布局、減少土方量，要避免地形對(duì)區(qū)域造成較大分割，加劇用地布局的破碎化。對(duì)于區(qū)塊較大的土地開發(fā)形式，可以對(duì)低丘緩坡的開發(fā)利用進(jìn)行遠(yuǎn)、中、近期的考慮安排。先進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，然后分步進(jìn)行，對(duì)資金的投入進(jìn)行分解，形成良好有序的資金循環(huán)體系。

（四）加大投入，完善低丘緩坡開發(fā)利用扶持政策

省政府相繼出臺(tái)了低丘緩坡開發(fā)利用的扶持政策，這對(duì)低丘緩坡開發(fā)利用工作具有較大的推動(dòng)作用，但扶持力度總體來(lái)說(shuō)仍不夠強(qiáng)，應(yīng)強(qiáng)化以下幾方面的工作。一是加大土地開發(fā)資金保障力度。土地開發(fā)專項(xiàng)資金要足額提取、?？顚Ｓ?。采用表土剝離方式開發(fā)的耕地質(zhì)量好、成本高、允許按項(xiàng)目管理適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。二是加大規(guī)劃空間保障力度。在土地利用總體規(guī)劃中留足空間，優(yōu)化建設(shè)用地布局，充分利用低丘緩坡土地資源。三是加大農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)保障力度。在年度農(nóng)轉(zhuǎn)指標(biāo)的安排上，重點(diǎn)保障利用低丘緩坡土地的建設(shè)項(xiàng)目；對(duì)于低丘緩坡土地開發(fā)為耕地工作成效顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建立指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。四是加大向上爭(zhēng)取的力度。積極呼吁省政府進(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)扶持政策，適當(dāng)追加規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)（城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和新增建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)），適度追加年度農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)，以便加大引導(dǎo)力度、調(diào)動(dòng)基層工作的積極性，進(jìn)一步深入推進(jìn)這項(xiàng)工作，更好地保護(hù)耕地、保障開發(fā)。五是充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制。要按照“誰(shuí)開發(fā)、誰(shuí)利用”的原則，積極鼓勵(lì)和吸引各類經(jīng)濟(jì)主體參與土地資源開發(fā)，推進(jìn)開發(fā)項(xiàng)目投資多元化，確保綜合開發(fā)資金需求。

（五）生態(tài)優(yōu)先，加強(qiáng)對(duì)低丘緩坡的生態(tài)保護(hù)

合理有序的土地資源開發(fā)整治，可以防止水土流失，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。在今后的土地資源開發(fā)利用中，在設(shè)計(jì)綜合開發(fā)利用的方案時(shí)，就要有防止水土流失、確保一定的耕作層以及地力培育等措施和要求，以不破壞生態(tài)環(huán)境，有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)，做到土地資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，走可持續(xù)發(fā)展道路，提高生態(tài)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

（六）完善機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)低丘緩坡開發(fā)利用土地的領(lǐng)導(dǎo)

低丘緩坡開發(fā)利用是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，涉及農(nóng)村政策、森林資源保護(hù)、產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)發(fā)展、農(nóng)田水利、生態(tài)環(huán)境、地質(zhì)災(zāi)害等一系列問(wèn)題，涉及的地類多，歸屬部門分散，必須切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，確保低丘緩坡開發(fā)利用土地順利推進(jìn)。一是建立健全部門協(xié)同機(jī)制。通過(guò)定期召開部門協(xié)調(diào)會(huì)，強(qiáng)化溝通，促進(jìn)協(xié)作，充分對(duì)各部門的用地指標(biāo)，用地布局以及發(fā)展計(jì)劃進(jìn)行整合，做好開發(fā)中涉及審批問(wèn)題的協(xié)調(diào)工作，積極爭(zhēng)取上級(jí)部門的支持。同時(shí)要杜絕開發(fā)過(guò)程中出現(xiàn)未批先用，批而不用的情況。二是建立健全長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制。低丘緩坡開發(fā)及資金量大，用地單位多，必須建立嚴(yán)格的用地開發(fā)審核制度，資金使用管理制度，施工監(jiān)理制度，竣工交付驗(yàn)收制度和考核制度，確保按批準(zhǔn)面積，批準(zhǔn)用途進(jìn)行低丘緩坡的開發(fā)利用。