西方社會土地產(chǎn)權(quán)的構(gòu)成、演化與啟示

■ 李 樂/關(guān)小克/劉景華/董江玉/張 磊/張海濤/李秀瑞,4

(1.東營市土地綜合整治服務(wù)中心，山東 東營 257091； 2.鄭州輕工業(yè)學院社會發(fā)展研究中心，河南 鄭州 450002；3.東營市國土資源局，山東 東營 257091；4.墾利縣國土資源局，山東 東營 257500）

西方社會土地產(chǎn)權(quán)的構(gòu)成、演化與啟示

■ 李 樂1/關(guān)小克2/劉景華1/董江玉3/張 磊3/張海濤3/李秀瑞3,4

(1.東營市土地綜合整治服務(wù)中心，山東 東營 257091； 2.鄭州輕工業(yè)學院社會發(fā)展研究中心，河南 鄭州 450002；3.東營市國土資源局，山東 東營 257091；4.墾利縣國土資源局，山東 東營 257500）

西方社會將土地產(chǎn)權(quán)分為權(quán)能和客體兩方面，并進行科學精準地界定、重組，以實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)在政府管理層面與個人使用層面的均衡分配。人工不透水層作為承載社會經(jīng)濟發(fā)展用地類型的覆被類型，隨著西方社會生態(tài)保護意識的增強而處于規(guī)劃和管制當中，具體反映在土地產(chǎn)權(quán)主體占有地塊內(nèi)的建筑密度、容積率等控制指標。而土地用途分類和土地覆被分類作為土地產(chǎn)權(quán)的實體化反映，則構(gòu)成以經(jīng)濟價值為維度的土地發(fā)展權(quán)的尺度性特征，實現(xiàn)了政府宏觀管理與個體微觀利用的兼容性。對我國土地產(chǎn)權(quán)管理的建議：土地管理應由強調(diào)土地所有制向構(gòu)建土地利用管制制度轉(zhuǎn)變；科學界定土地產(chǎn)權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，推動我國土地管理向民生化、微觀化、精準化方向發(fā)展。

土地產(chǎn)權(quán)；束集性；土地發(fā)展權(quán)；土地分類；尺度

西方社會的政府決策者和學者們認為人的社會性導致了土地產(chǎn)權(quán)的多樣性，并逐步形成土地產(chǎn)權(quán)的束集性特征。為滿足管理、使用、交易等多目標的需要，西方社會側(cè)重對土地產(chǎn)權(quán)的各項權(quán)能進行界定、分解、剝離和重組，形成各種權(quán)能組合、契約和法律內(nèi)容，打破個人土地產(chǎn)權(quán)的絕對私有化。換言之，契約、法律等約束性規(guī)則都是對個體權(quán)限的界定。雖然西方社會土地產(chǎn)權(quán)體系、土地管理和規(guī)劃模式不盡相同，但在實踐過程中也表現(xiàn)出一定的共性，即通過合理界定土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能和客體，提高政府決策的執(zhí)行力，推動土地產(chǎn)權(quán)管理向更加合理、科學、精準的方向發(fā)展。本文通過分析西方社會的土地產(chǎn)權(quán)、管理機制、政府職能，為我國未來土地產(chǎn)權(quán)制度改革和管理提供理論參考。

1 土地產(chǎn)權(quán)的構(gòu)成

1.1 土地產(chǎn)權(quán)的客體構(gòu)成

西方學者把土地產(chǎn)權(quán)分為客體和權(quán)能兩個方面的內(nèi)容[1-3]。由于延續(xù)了最初對于土地的認識、開發(fā)和利用，導致西方國家的政府和個體側(cè)重土地水平層面產(chǎn)權(quán)的客體和權(quán)能研究和應用。從地球的物理特征和資源充分開發(fā)的角度來看，完整土地產(chǎn)權(quán)的客體不僅指產(chǎn)權(quán)主體擁有土地的水平范圍，還包括以地心為起點，穿過土地所有者擁有的土地水平范圍并向宇宙無限延伸的立體空間，以及該空間范圍內(nèi)的所有物體。但在實際當中，包括美國、英國等在內(nèi)的許多西方國家都對土地空間內(nèi)的物體進行了限定。尤其是在礦產(chǎn)資源管理方面，有的西方國家規(guī)定地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變，土地產(chǎn)權(quán)主體即便擁有地表或地下的空間，但并不能擁有該空間內(nèi)的礦產(chǎn)資源。從這一點可以看出，西方國家的政府決策層和土地學者認為土地產(chǎn)權(quán)客體可繼續(xù)細分為兩個因素：空間和實體。所謂空間主要是指位置相對固定、較難移動的物體、資源或基于土地屬性和功能形成的植被類型所占據(jù)的一定立體范圍。實體則是占據(jù)空間的物體，包括建筑物、構(gòu)筑物、植被、礦產(chǎn)等。空間和實體相對獨立，相互影響，成為土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能組合的重要因素。因此，西方國家并不簡單、籠統(tǒng)地以“地下權(quán)”或“地上權(quán)”概括空間和實體這兩個因素，而是結(jié)合客體的特性實行差別化約束。尤其是隨著建筑材料的革新和居住理念的演進，促使西方社會對新生事物如房車及其?？繀^(qū)域、水面長期漂浮建筑物、地下空間等采用實體和空間分離的管理方式。

隨著人地矛盾的不斷加劇，西方國家的政府部門為實現(xiàn)土地利用的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益綜合提高，不僅控制土地資源向少數(shù)人群集中，還對土地產(chǎn)權(quán)客體涉及到的空間和實體進行嚴格界定：對于土地產(chǎn)權(quán)空間的界定主要體現(xiàn)在土地管理由水平層面向立體層面的轉(zhuǎn)變以及利用方式的定位；對于實體的界定則是反映在土地利用方式在覆被維度的具體表達，在產(chǎn)權(quán)的空間范圍內(nèi)對于土地覆被類型的規(guī)劃設(shè)計，如建筑物特征、植被種類等。一般而言，在土地產(chǎn)權(quán)空間因素和土地利用方式一定的情況下，土地覆被的特征決定了單位土地產(chǎn)權(quán)面積經(jīng)濟效益的大小。因此，在優(yōu)化土地產(chǎn)權(quán)空間因素管理模式的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)土地覆被的量化管制是關(guān)系土地節(jié)約集約利用、土地潛力挖掘、土地宏觀調(diào)控的重要基礎(chǔ)。

1.2 土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能構(gòu)成

傳統(tǒng)上西方社會對于土地產(chǎn)權(quán)的描述多限于占有、使用、收益、處分四個方面的權(quán)能，是一個“權(quán)利束”的概念。隨著社會經(jīng)濟活動形式的不斷演進，這四個權(quán)能在時間和空間層面不斷的排列組合，形成了各式各樣的權(quán)利類型如土地使用權(quán)、土地所有權(quán)、土地繼承權(quán)等，以及變更方式如土地所有權(quán)或使用權(quán)買賣、土地使用權(quán)出租或轉(zhuǎn)租、土地所有權(quán)或使用權(quán)抵押等。這些權(quán)利類型和變更方式在時間層面把各種權(quán)利限制在當前或未來一段時期內(nèi)，并對各種權(quán)利發(fā)生的順序、大小主次進行明確；在空間層面把土地使用、開發(fā)等權(quán)利限制在一定的水平范圍內(nèi)，并對其在地下、地表或地上的垂直定位進行約束。當然，無論權(quán)能如何組合、權(quán)利類型如何演化，都是離不開人們對于土地產(chǎn)權(quán)客體的充分認識和了解，開發(fā)利用土地資源能力的不斷提升，以及對系統(tǒng)和層次理念的逐步深入。

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展和政府調(diào)控土地力度的增加，西方土地產(chǎn)權(quán)的客體與權(quán)能進一步相互融合，以客體的空間大小、利用方式、覆被類型等反映出權(quán)能的類別與組合情況。人們對于土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能也進行重新認識。土地產(chǎn)出不僅包括土地產(chǎn)權(quán)主體追求的經(jīng)濟效益，還包括區(qū)域和國家層次的生態(tài)效益、糧食安全效益等，而且土地利用的外溢效應決定了特定地塊的土地利用方式與強度必須與周圍的土地利用類型相兼容，以達到社會、經(jīng)濟和生態(tài)互惠互利、和諧共生的目的。

2 土地產(chǎn)權(quán)的尺度特征

2.1 個體使用尺度

對于土地產(chǎn)權(quán)主體而言，不同的土地利用方式和集約程度形成的經(jīng)濟成本、經(jīng)濟收益差異較大，其中商業(yè)、居住、工業(yè)等用地類型單位面積經(jīng)濟效益遠高于農(nóng)業(yè)、生態(tài)等用地類型。雖然部分農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地可依據(jù)其區(qū)位、資源等優(yōu)勢提高單位面積的經(jīng)濟效益，但這兩大類用地類型總體以產(chǎn)生外部性的社會效益和生態(tài)效益為主，難以有效實現(xiàn)不同類型效益的轉(zhuǎn)換和內(nèi)部化。西方國家的土地管理與規(guī)劃部門通過對土地用途和集約程度的管制實現(xiàn)整體社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益最優(yōu)化的同時，不可避免地造成一部分產(chǎn)權(quán)主體的土地被劃定為單位面積經(jīng)濟效益較高的用地類型，另一部分產(chǎn)權(quán)主體的土地為保障整體的社會、生態(tài)效益被劃定為單位面積經(jīng)濟效益較低的用地類型。由于個體的逐利性，變更土地利用方式和集約程度權(quán)能被限制的產(chǎn)權(quán)主體會通過各種途徑改變土地用途或集約程度，以提高自身經(jīng)濟收益，導致土地利用違反土地管理、土地規(guī)劃、土地分區(qū)等法律政策的要求。實際上任何人都難以真正地按照個人意志無約束地利用土地，即使在土地私有的西方社會，作為個人私有財產(chǎn)的土地也必須符合土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃的要求。因此，政府部門必須定位于建立科學的利益轉(zhuǎn)換和協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)不同層次、不同類型效益的相互轉(zhuǎn)換和重新分配，實現(xiàn)城市建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護的協(xié)調(diào)性發(fā)展。

2.2 政府管理尺度

對于西方社會的政府部門而言，土地利用規(guī)劃與管理主要包括土地用途和集約程度兩個方面：其中土地用途反映在依據(jù)土地的主導用途和產(chǎn)權(quán)特征劃分的地塊；集約程度則是地塊內(nèi)部土地自然屬性的反映，包括建筑密度、容積率、建筑限高、綠地率等?？梢哉f土地利用規(guī)劃通過對土地產(chǎn)權(quán)主體所擁有地塊的立體空間、利用方式、覆被類型等多種要素進行限定，以達到整體協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。土地利用規(guī)劃與其他法律法規(guī)具有相同的作用，通過規(guī)范和調(diào)整物權(quán)實現(xiàn)整體利益最大化。與其他法律最大的不同在于土地利用規(guī)劃的階段性、政策性、地域性較強，因此，西方國家注重把土地管理和規(guī)劃權(quán)限下放到基層政府，因地制宜、因時制宜地進行編制和實施，避免“一刀切”的規(guī)劃模式。作為一種公共性政策，土地利用規(guī)劃充分地與現(xiàn)有的法律體系相銜接，通過提高公共參與的法律地位，避免政府在編制和實施土地利用規(guī)劃過程中的部門沖突、權(quán)力尋租和利益侵害等問題。

3 土地發(fā)展權(quán)的衍生與管理

3.1 土地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生根源

西方社會認為實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)在政府管理和個體使用之間均衡，避免因土地資源的過度集中導致社會貧富差距較大，或由于過度強調(diào)社會、生態(tài)效益造成部分區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平相對滯后，是實現(xiàn)和諧社會建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、土地可持續(xù)利用、土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心部分。土地發(fā)展權(quán)是在對土地產(chǎn)權(quán)充分認識的基礎(chǔ)上，由政府機構(gòu)對于土地產(chǎn)權(quán)客體的空間和實體要素的管制及對傳統(tǒng)土地產(chǎn)權(quán)進行拆分和重組所形成的。西方社會把土地發(fā)展權(quán)看作是一種土地開發(fā)的權(quán)利，包括變更該地塊土地利用方式及內(nèi)部覆被類型的處分權(quán)能和經(jīng)處分后該地塊的潛在收益權(quán)能兩部分。在以經(jīng)濟作為衡量社會發(fā)展標準的背景下，特定地塊所具有土地發(fā)展權(quán)的價值是其充分開發(fā)后所具備最高的經(jīng)濟價值與當前該地塊所具有經(jīng)濟價值的差額，反映出該地塊由一種土地利用方式或集約程度向另一種土地利用方式或集約程度的轉(zhuǎn)變。土地價值可包括社會、經(jīng)濟、生態(tài)三種類型，在土地開發(fā)過程中會出現(xiàn)社會價值向經(jīng)濟價值、生態(tài)價值向社會價值、生態(tài)價值向經(jīng)濟價值轉(zhuǎn)變的現(xiàn)象，因此從廣義上來講，土地發(fā)展權(quán)也反映出不同類型效益之間的轉(zhuǎn)換。土地用途管制促成了土地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生，土地發(fā)展權(quán)的設(shè)立有利于土地用途管制的實施，同時土地發(fā)展權(quán)制度的有效實施需要合理的土地用途管制制度的配合。

3.2 土地發(fā)展權(quán)的表現(xiàn)形式

作為土地產(chǎn)權(quán)的特殊形式，土地發(fā)展權(quán)與土地分類方式緊密結(jié)合[4]。土地分類包括利用分類和覆被分類兩種基本分類方式，其差異主要反映在制圖單元劃分依據(jù)的不同。土地發(fā)展權(quán)是對土地在利用上進行再發(fā)展的權(quán)利，強調(diào)政府對于產(chǎn)權(quán)地塊內(nèi)部土地利用方式及其集約程度的宏觀調(diào)控能力，并不側(cè)重土地產(chǎn)權(quán)地塊的大小或土地所有權(quán)形式。就某一產(chǎn)權(quán)地塊而言，其利用方式的變更不僅體現(xiàn)在該地塊土地用途的變化上，還包括其內(nèi)部覆被類型的變化。建筑容積移轉(zhuǎn)是土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的形式之一。整體而言，人工不透水層中建筑物和構(gòu)筑物覆被類型與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、住房建設(shè)關(guān)系密切，它們的經(jīng)濟效益和社會效益遠高于自然和農(nóng)業(yè)覆被類型所反映的土地用途。但在實際當中，人工不透水層由于建筑材料、建筑理念等的差異，除部分可依據(jù)形狀、位置等因素可判斷其功能外，難以依據(jù)遙感光譜精確判斷它們的利用方式。更重要的是，隨著區(qū)域發(fā)展模式轉(zhuǎn)變、土地經(jīng)濟效益挖掘、土地資源重復利用等理念的提升，人工不透水層可為多種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供多元化、立體式的空間載體。

3.3 土地發(fā)展權(quán)的管理機制

為實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)和土地發(fā)展權(quán)的精確化管理、生態(tài)環(huán)境保育和水文地質(zhì)保護，西方社會上多以反映土地物理特性的土地覆被類型作為土地發(fā)展權(quán)的客體，尤其是社會經(jīng)濟價值較高、生態(tài)效益較低的人工不透水層[5]。通過控制產(chǎn)權(quán)地塊內(nèi)人工不透水層的水平面積、建筑密度、容積率、建筑限高等指標，實現(xiàn)對土地產(chǎn)權(quán)客體空間和實體兩個因素的管制。隨著糧食問題、生態(tài)問題的凸顯，經(jīng)濟指標不再是反映社會進步的唯一標準，耕地、園地、林地、濕地等地類也逐步成為政府關(guān)注的對象。許多西方國家也逐步以糧食生產(chǎn)用地、生態(tài)用地，或碳排放配額、漁業(yè)捕撈配額等作為指標，建立社會效益、生態(tài)效益向經(jīng)濟效益轉(zhuǎn)換的機制，實現(xiàn)對發(fā)展權(quán)受限區(qū)域土地產(chǎn)權(quán)主體的補償，達到均衡發(fā)展的目的。

4 對我國土地產(chǎn)權(quán)管理的啟示及建議

4.1 明晰土地產(chǎn)權(quán)，保護個體利益

我國的土地管理應由強調(diào)土地所有制向構(gòu)建土地利用管制制度轉(zhuǎn)變，進一步加強個體土地產(chǎn)權(quán)的獨立性、主體性、所有性，以及土地管理、規(guī)劃的實效性。明確國家、政府、集體、個人之間的內(nèi)在聯(lián)系，改變國有土地和集體土地的產(chǎn)權(quán)構(gòu)成，按照土地資源共享程度形成政府所有、集體所有、個人所有的空間產(chǎn)權(quán)體系，避免形成以非空間的產(chǎn)權(quán)制度實現(xiàn)對空間土地用途管制的現(xiàn)象。按照區(qū)域特征、產(chǎn)權(quán)特性、主導用途、覆被類型等建立土地利用分類和土地覆被分類體系，實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的量化管理、立體管理和效益轉(zhuǎn)換。

4.2 轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)簡政放權(quán)

提高政府決策的一致性，建立一體化管理模式，增強部門政策、標準的兼容程度，避免土地管理過程中出現(xiàn)權(quán)責不明、資源浪費、重復建設(shè)等問題。在打破國有土地和集體土地雙軌制和明晰個體土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，政府應通過土地利用規(guī)劃和土地利用分區(qū)加強土地利用方式和集約程度的空間量化管理，改變以往土地征收模式和利用土地招商引資的發(fā)展模式，建立開放式、城鄉(xiāng)一體的土地買賣市場和發(fā)展權(quán)交易市場，實現(xiàn)社會資源的自我優(yōu)化與整合。

4.3 優(yōu)化管理模式，提升規(guī)劃理念

政府職能應定位于法律政策的制定，而不是參與到具體的工程實施當中。土地利用規(guī)劃作為調(diào)節(jié)產(chǎn)權(quán)地塊土地利用方式和集約程度的官方文件實現(xiàn)了對土地產(chǎn)權(quán)主體物權(quán)的管理和約束，體現(xiàn)了法的特性。在土地利用動態(tài)監(jiān)測方面，加強建立土地利用監(jiān)管長效機制，依據(jù)建筑物的建筑材料、預期壽命、環(huán)境區(qū)位、產(chǎn)權(quán)特征等因素，為建筑物重復利用、用途變更、覆被管制、拆遷整治提供完備的數(shù)據(jù)資料，探索建筑物拆遷與現(xiàn)狀地塊管理的最佳結(jié)合點，避免資源能源浪費。

5 結(jié)語

我國現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)體系極大提高了政府在資源控制、戰(zhàn)略決策、計劃執(zhí)行等方面的貫徹力，但容易導致因片面追求單個發(fā)展目標或減少管理成本而采取“一刀切”的模式，損害個體當前和未來的權(quán)益。在個體與政府之間不斷博弈過程中，個體也存在通過各種途徑不斷向政府索取被剝離的土地權(quán)能以實現(xiàn)自身經(jīng)濟效益最大化的客觀需求，這也構(gòu)成政府部門權(quán)力尋租的驅(qū)動因素。隨著我國政府管理理念的不斷革新，中央政府強調(diào)部分關(guān)系民生、經(jīng)濟的權(quán)力逐步向基層政府、社會主體轉(zhuǎn)移，以達到政府決策因地制宜，充分反映地方實際的目的。而土地產(chǎn)權(quán)的科學界定和充分認識，可為政府職能轉(zhuǎn)變提供堅實基礎(chǔ)和外部環(huán)境，推動我國土地管理事業(yè)向民生化、微觀化、精準化的方向發(fā)展。

[1]Zhu Q.Without zoning: Urban development and land use controls in Houston [J].Cities，2010，27(1)：31-40.

[2]Peter S.Implications of rural settlement patterns for development:a historical case study in Qaukeni, Eastern Cape，Sourth Africa[J].Development Southern Africa，2003 (9):406-425.

[3]Hansen，AJ and Brown，DG.Land-Use Change in Rural America:Rates，Drivers,and Consequences[J].Ecological Applications，2005，15 (6):1849-1850.

[4]Pacione M.Rural Geography[M].London:Harper&Row,1984: 2-10.

[5]張軍連.土地產(chǎn)權(quán)位移理論及其對有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)問題的解釋[J].經(jīng)濟研究導刊,2011(27):104-106.

The Composition, Evolution of Land Property Rights in Western Society and Some Enlightenments

LI Le1, GUAN Xiaoke2, LIU Jinghua1, DONG Jiangyu3, ZHANG Lei3, ZHANG Haitao3, LI XiuRui3,4
(1. Dongying Service Center of Land Comprehensive Consolidation, Dongying Shandong 257091, China; 2. Social Development Research Center of Zhengzhou University of Light Industry, Zhengzhou Henan 450002, China; 3. Land Resources Bureau of Dongying, Dongying, Shandong 257091, China; 4. Land Resources Department of Kenli County, Dongying Shandong 257500, China)

In western society, land property right is divided into power and object. And the land property right is defined and recombined scientifically and accurately so that the land property right can be reached equilibrium assignment in the government management level and personal use level. Artificial impermeable layer, as cover types which carry the land use type for social and economic development, is in the planning and control with the growth of awareness of ecological protection in western society; which reflected specifically that the main body of land property rights occupy the control indexes such as the building density and plot ratio within the block. However, land use classification and land cover classifications, as the materialization reflection of land property right, comprise scale characteristics of land development rights with economic value dimension; realizing the compatibility of the government macro management and individual micro use. On this basis, this paper offers some suggestions for land property right management in China, these include: land management should be put emphasis on the construction of land use control system instead of land ownership; we should define the land property rights scientifically, transform the government functions so as to promote land management to the direction of the people's livelihood oriented, microcosmic and precision.

land property rights; beam set; the land development rights; land classification; scale

F062.1;F301.2

C

1672-6995(2014)01-0057-04

2013-09-01；

2013-10-18

河南省軟科學研究計劃項目（132400410250）；河南省教育廳人文社科項目（2013-QN-097）

李樂（1983-），男，山東省冠縣人，東營市土地綜合整治服務(wù)中心中級工程師，管理學博士，主要從事土地利用規(guī)劃、土地利用分區(qū)、土地整治和發(fā)展權(quán)研究。