對(duì)國有地勘單位去行政化改革的思考

■ 宋新華

（寧夏回族自治區(qū)地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局，銀川 750021）

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所等單位的行政級(jí)別。建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)化為企業(yè)或社會(huì)組織。長期以來，事業(yè)單位改革問題是人們熱議的話題之一，而事業(yè)單位去行政化問題更是熱議中的焦點(diǎn)。

國有地勘單位是我國事業(yè)單位的重要組成部分，事業(yè)單位的改革及去行政化問題，必然涉及到國有地勘單位的改革及去行政化問題。正確認(rèn)識(shí)和積極解決這一問題，對(duì)于理順政府與國有地勘單位關(guān)系，促進(jìn)國有地勘單位發(fā)展，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。這里，筆者謹(jǐn)就國有地勘單位去行政化問題作一探討。

1 地勘單位行政化的主要表現(xiàn)

我國現(xiàn)行的地勘單位管理體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的，幾十年來，這種管理體制基本沒有實(shí)質(zhì)性改變。在這種管理體制下，事業(yè)單位由政府直接管理，統(tǒng)包統(tǒng)攬，事無巨細(xì)，形成了高度集權(quán)的行政化管理體系。地勘單位管理的行政化特征，主要表現(xiàn)在以下方面。

1.1 地勘單位都有嚴(yán)格明確的行政級(jí)別

目前，國有地勘單位有副部級(jí)、正廳級(jí)、副廳級(jí)、正處級(jí)和副處級(jí)等行政級(jí)別。例如，中國地質(zhì)調(diào)查局各地調(diào)中心等單位一般是正廳級(jí)單位；各?。▍^(qū)市）地礦局、地調(diào)局等單位一般是正廳級(jí)或副廳級(jí)單位，其所屬地勘單位一般為正處級(jí)或副處級(jí)單位。因此，行政級(jí)別是國有地勘單位行政化的重要特征。

1.2 地勘單位負(fù)責(zé)人均實(shí)行委任制

我國現(xiàn)有國有地勘單位負(fù)責(zé)人的職務(wù)任免都是由一定級(jí)別的黨委、政府決定的。例如，中國地質(zhì)調(diào)查局各地調(diào)中心負(fù)責(zé)人由中國地質(zhì)調(diào)查局黨組任免，各省（區(qū)市）地礦局、地調(diào)局負(fù)責(zé)人一般由?。▍^(qū)市）黨委政府任免，各?。▍^(qū)市）地礦局或地調(diào)局等單位所屬地勘單位負(fù)責(zé)人由各?。▍^(qū)市）地礦局或地調(diào)局黨委任免?？梢?，國有地勘單位負(fù)責(zé)人的職務(wù)都是采用委任制。

1.3 部分地勘單位參公管理

所謂參公管理就是參照公務(wù)員法來管理。參公管理是部分地勘單位的管理形式。就當(dāng)前絕大多數(shù)省級(jí)地礦局或地調(diào)局來說，其管理方式多是參公管理。雖然各省（區(qū)市）對(duì)參公管理和公務(wù)員管理的政策略有差異，如有的省份允許參公人員和公務(wù)員相互交流，有些省份則暫時(shí)不允許逆向交流，還有部分省份是有條件交流，但就實(shí)質(zhì)而言，參公管理和公務(wù)員管理幾乎沒有區(qū)別，參公管理地勘單位的工資待遇和行政機(jī)關(guān)公務(wù)員相似, 也都是財(cái)政撥款，參公管理的地勘單位與政府部門的管理方式基本相同。

1.4 地勘單位資源的行政配置

對(duì)于地勘單位來說，上級(jí)主管單位掌握著大量的資源如項(xiàng)目投資等，地勘單位對(duì)這些資源的取得需要經(jīng)過上級(jí)管理部門分配。在地勘單位內(nèi)部，人員配備、績效考核、職務(wù)升遷、職稱聘任等資源配置也基本由行政主導(dǎo)。這種資源配置中的行政主導(dǎo)架構(gòu)，構(gòu)成了地勘單位資源獲取或使用的行政化特征。

2 地勘單位行政化的弊端

我國國有地勘單位的管理體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期逐步建立并發(fā)展起來的，雖然經(jīng)過最近幾十年來的不斷改革，但仍具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下政府行政管理的典型特征。歷史上，這種高度的行政管理方式，為建國初期我國地勘事業(yè)的快速發(fā)展起到了無可替代的作用，但是在當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，地勘單位的行政化管理體制呈現(xiàn)出越來越多的弊端。

2.1 淡化了地質(zhì)工作的特質(zhì)

地勘單位是為社會(huì)公益目的而從事地質(zhì)工作的社會(huì)服務(wù)組織。地質(zhì)工作是研究地質(zhì)科學(xué)理論和方法，并運(yùn)用這些理論和方法對(duì)客觀地質(zhì)體進(jìn)行調(diào)查研究，它涉及礦產(chǎn)地質(zhì)、水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)、災(zāi)害地質(zhì)、城市地質(zhì)、農(nóng)業(yè)地質(zhì)、海洋地質(zhì)、地震地質(zhì)以及地下熱能的開發(fā)利用等諸多領(lǐng)域。地質(zhì)工作的內(nèi)容可以歸結(jié)為自然科學(xué)，部分涉及到經(jīng)濟(jì)學(xué)的問題，而行政單位是國家機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)對(duì)國家各項(xiàng)行政事務(wù)的計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制，地質(zhì)工作內(nèi)容與政府對(duì)國家行政事務(wù)的管理內(nèi)容相差甚遠(yuǎn)，顯然，地勘單位不同于行政機(jī)關(guān)。

因此，如果采用對(duì)國家機(jī)關(guān)的行政管理方式來管理地勘單位，就混同了國家行政事務(wù)與地質(zhì)工作的本質(zhì)區(qū)別，淡化了地質(zhì)工作應(yīng)有的特質(zhì)。

2.2 助長了“官本位”的導(dǎo)向

地勘單位的行政化，把地勘單位由主要從事自然科學(xué)的生產(chǎn)研究組織當(dāng)成行政機(jī)關(guān)來管理，使地勘單位異化為以官僚機(jī)構(gòu)模式運(yùn)轉(zhuǎn)的另類機(jī)構(gòu)。從地勘單位負(fù)責(zé)人（書記）、主任（處長）、科長到科員等黨政組織層級(jí)，形成了高度集權(quán)的行政化管理體系。這種黨政權(quán)力嚴(yán)重泛化的管理“金字塔”，呈現(xiàn)了以行政級(jí)別為利益層級(jí)的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，官位級(jí)別自然就成為人們工作成就的首要取向。相形之下，地質(zhì)工作這種自然科學(xué)的生產(chǎn)和學(xué)術(shù)研究，就成為人們利益追逐的其次。

中國傳統(tǒng)的“學(xué)而優(yōu)則仕”思想效應(yīng)，在地勘單位行政化管理體制中得到了進(jìn)一步放大。

2.3 壓抑了技術(shù)研究主流

在地勘單位行政化的管理體制下，在“官本位”的思想驅(qū)動(dòng)下，一部分學(xué)術(shù)或技術(shù)精英拋棄了地質(zhì)科研生產(chǎn)工作，轉(zhuǎn)變成了攀登仕途階梯的勇士。而無意于仕途的學(xué)術(shù)或技術(shù)精英們，在無數(shù)個(gè)學(xué)術(shù)研究的兢兢業(yè)業(yè)之后，悲切地發(fā)現(xiàn)，地勘單位利益的指針與自己的所選原來是南轅北轍。

在行政至上的利益驅(qū)使下，地勘單位本該具有的技術(shù)研究主流，受到了“學(xué)不如仕”利益機(jī)制的壓抑。科學(xué)研究和服務(wù)社會(huì)的宗旨意識(shí)，在地勘單位多數(shù)人的價(jià)值觀中，已由服從真理、學(xué)術(shù)至上轉(zhuǎn)變成追求行政至上、利益至上。

2.4 浪費(fèi)了技術(shù)人力資源

地勘單位的行政化，奠定了其行政上的主導(dǎo)地位。由于行政主導(dǎo)，地勘單位的資源管理，尤其是人才資源管理也是采用行政機(jī)關(guān)的管理模式。地勘單位是一類知識(shí)密集型組織，在其所有的人、財(cái)、物資源中，人力資源所占比重最大，是地勘單位最重要的資源。人力資源的利用程度和效率發(fā)揮是地勘單位管理的核心問題。

事實(shí)上，由于地勘單位管理的行政化主導(dǎo)模式，導(dǎo)致以技術(shù)服務(wù)為主要特色的人力資源潛能難以充分發(fā)揮。行政意志的過度制約，使技術(shù)參與決策的途徑和方式非常有限，密集的技術(shù)人力資源成了行政的附庸，造成了地勘單位技術(shù)人才資源浪費(fèi)。

3 地勘事業(yè)單位去行政化的改革建議

如上所述，地勘事業(yè)單位的行政化誤導(dǎo)了地勘單位的利益取向，抑制了專業(yè)技術(shù)的活力和創(chuàng)造力，影響和降低了地勘單位提供公共服務(wù)的效率，地勘事業(yè)單位去行政化的改革問題就顯得非常必要和緊迫。為此，提出以下建議。

3.1 分類改革地勘單位以實(shí)現(xiàn)政事和事企分離

要依照中共中央和國務(wù)院提出的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》做好國有地勘單位的改革工作。首先，對(duì)現(xiàn)有地勘單位進(jìn)行清理規(guī)范，該撤銷的撤銷，該合并的合并。其次，在清理規(guī)范的基礎(chǔ)上，按照“三類方案”（即承擔(dān)行政職能類、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)類和從事公益服務(wù)類三個(gè)類別），劃分現(xiàn)有地勘單位類別。對(duì)承擔(dān)行政職能的，將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對(duì)從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強(qiáng)化其公益屬性。最后，進(jìn)一步細(xì)分從事公益服務(wù)的地勘單位。將提供基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的地勘單位，劃入公益一類；承擔(dān)公益服務(wù)，可部分由市場(chǎng)配置資源的地勘單位，劃入公益二類。

通過以上三步工作，實(shí)現(xiàn)地勘單位的政事和事企分離，為地勘單位的科學(xué)管理奠定基礎(chǔ)。

3.2 建立地勘事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)

去除地勘事業(yè)單位行政級(jí)別上附著的太多利益，建立以決策層及其領(lǐng)導(dǎo)下的管理層為基本構(gòu)架的地勘事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，探索地勘單位管理負(fù)責(zé)人職業(yè)化及員工職員制度，是轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政事分開、管辦分離的一條重要途徑。建立和完善地勘事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，可通過明確理事會(huì)等決策層的決策地位，減少政府主管部門對(duì)地勘單位的微觀管理和直接管理。地勘事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，可通過吸收事業(yè)單位外部人員參加決策層，擴(kuò)大參與事業(yè)單位決策和監(jiān)督的人員范圍，以規(guī)范和確保公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？赏ㄟ^明確決策層的職責(zé)權(quán)限和運(yùn)行規(guī)則，完善地勘單位的激勵(lì)約束機(jī)制，提高公益服務(wù)的質(zhì)量和效益。

3.3 明確地勘事業(yè)單位管理層的管理權(quán)責(zé)

在地勘事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的基本構(gòu)架下，要改變現(xiàn)行的干部任命制度，淡化和剝離行政化級(jí)別所帶來的利益和好處，明確管理層的權(quán)責(zé)。管理層作為一種執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由事業(yè)單位行政負(fù)責(zé)人及其他主要管理人員組成。管理層對(duì)決策層負(fù)責(zé)，按照決策層決議獨(dú)立自主履行日常業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理和一般工作人員管理等職責(zé)，定期向決策層報(bào)告工作。

3.4 構(gòu)建適合地勘事業(yè)單位的績效管理評(píng)價(jià)體系

績效管理評(píng)價(jià)體系是發(fā)揮地勘單位人力資源優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)和提高地勘單位提供公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵。要改革以往由行政化主導(dǎo)的考核模式，構(gòu)建適合地勘事業(yè)單位發(fā)展的績效管理評(píng)價(jià)體系，樹立以專業(yè)技術(shù)工作為中心的利益導(dǎo)向，營造積極向上的地勘技術(shù)工作氛圍，使廣大專業(yè)技術(shù)人員以投入專業(yè)技術(shù)工作為榮，以投入專業(yè)技術(shù)工作獲取實(shí)惠最多為導(dǎo)向。同時(shí)，不斷強(qiáng)化地勘單位內(nèi)部行政崗位的服務(wù)職能。

3.5 推進(jìn)并建立我國注冊(cè)地質(zhì)師制度

地質(zhì)工作是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要先行性、基礎(chǔ)性工作，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)方面。依照國際慣例，一般注冊(cè)地質(zhì)師制度是高度的行業(yè)自律管理制度，是個(gè)人執(zhí)業(yè)質(zhì)量的法律負(fù)責(zé)制。推進(jìn)并建立注冊(cè)地質(zhì)師制度，對(duì)提高地質(zhì)技術(shù)人員工作水平和能力，豐富地質(zhì)工作者的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范地勘工作標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)執(zhí)業(yè)道德水平，引導(dǎo)地質(zhì)工作者承擔(dān)和履行法律責(zé)任與道德義務(wù)，提高地質(zhì)工作服務(wù)質(zhì)量，尤其對(duì)改革地勘單位人力資源管理的行政化問題，都具有十分重要的意義。

4 結(jié)語

地勘單位的行政化和去行政化都是我國地質(zhì)工作發(fā)展中的問題。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，地勘單位行政化為我國地質(zhì)工作的快速發(fā)展做出了無可替代的重要貢獻(xiàn)，但是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，這種行政化的管理體制出現(xiàn)了諸多弊端，為了更好地促進(jìn)地質(zhì)公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，當(dāng)前需要對(duì)地勘單位進(jìn)行去行政化改革。

地勘單位的去行政化改革，需要對(duì)現(xiàn)有的地勘單位進(jìn)行科學(xué)分類；在分類的基礎(chǔ)上，建立地勘事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)；在法人治理結(jié)構(gòu)的基本構(gòu)架下，改變現(xiàn)行的干部任命制度，淡化和剝離行政化級(jí)別所帶來的利益和好處，明確管理層的權(quán)責(zé)。構(gòu)建適合地勘事業(yè)單位的績效管理評(píng)價(jià)體系，有利于廣大地質(zhì)工作者全身心地投入，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)產(chǎn)品。建立注冊(cè)地質(zhì)師制度，對(duì)提高地質(zhì)工作服務(wù)質(zhì)量，對(duì)改革地勘單位人力資源管理的行政化，具有重要意義。

需要指出的是，由于我國當(dāng)前存在不同工作性質(zhì)的地勘單位，地勘單位行政化的問題各有差異，因此，地勘單位去行政化的改革模式應(yīng)該有所不同。

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