淺議房屋征收過(guò)程中房屋性質(zhì)的認(rèn)定

盧昊偉

摘 要：房屋征收過(guò)程中房屋的性質(zhì)問(wèn)題往往是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)?！白「姆恰保褪侵冈镜怯浻猛緸樽≌姆课荻趯?shí)際使用中做商業(yè)性用房，比如在原住宅房屋上改造成飯店、小賣部等?！白「姆恰眴?wèn)題由來(lái)已久，這既是一個(gè)歷史性的問(wèn)題，還包含著現(xiàn)實(shí)性的因素?！白「姆恰痹诋?dāng)今中國(guó)大部分城市中都存在著，往往都是一些具有良好地理優(yōu)勢(shì)的房屋改造而成，因?yàn)樗鼈兊淖饨鹣鄬?duì)其他地段房屋較高，因此在日常的房屋征收和拆遷中究竟是按照住宅房屋對(duì)待還是按照非住宅對(duì)待，當(dāng)事人雙方往往意見(jiàn)截然相反，這不僅是征收中的難點(diǎn)也是征收過(guò)程中的焦點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：房屋征收；住改非；補(bǔ)償；完善

一、案情簡(jiǎn)介

上海市順昌路281-283號(hào)二層統(tǒng)間系原告霍佩英租賃的公有房屋，房屋類型舊里，房屋用途為居住，居住面積11.9平方米，折合建筑面積18.33平方米。目前登記在冊(cè)的這戶人口有四人，他們分別是霍佩英、孫慰萱、陳偉理、孫維強(qiáng)。因?yàn)槌鞘械母慕ǎ?012年6月2日，被告上海市黃浦區(qū)人民政府作出黃府征[2012]2號(hào)房屋征收決定，原告霍佩英所居住的房屋在此之列。因?yàn)樵婊襞逵?jiān)持認(rèn)為其所居住的房屋為公司商業(yè)用房，應(yīng)當(dāng)按照非居住性用房對(duì)待，致使雙方很難達(dá)成征收和補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議，最終雙方對(duì)簿公堂。本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于對(duì)房屋性質(zhì)的認(rèn)定，這也是大多數(shù)征收和拆遷案例中最常遇見(jiàn)的情況，因?yàn)閷?duì)于房屋的定性往往在補(bǔ)償上會(huì)有很大的區(qū)別，在日常的征收拆遷實(shí)踐中，老百姓對(duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)非常在意，因此著重處理這方面的問(wèn)題，不僅有利于提高征收拆遷的效率而且對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定，創(chuàng)造以人為本、和諧安定的局面也是大有好處的，下面我將論述“住改非”的歷史、形成原因以及如何解決此類問(wèn)題的辦法。

二、“住改非”的形成原因

首先，“住改非”往往與房屋所處的地段以及國(guó)家的相關(guān)政策制度有關(guān)。從這些案例的總量上來(lái)看，其中很大一部分都是歷史遺留下來(lái)的問(wèn)題，這些房屋往往過(guò)于老舊，建造于二三十年前，由于那個(gè)時(shí)代的人們對(duì)經(jīng)商的概念往往比較模糊，因此許多臨街道或者位于道路兩旁的房屋都設(shè)計(jì)成了住宅。在政府的政策上，當(dāng)時(shí)的地方政府為了解決居民的住房問(wèn)題，鼓勵(lì)居民自建房屋，因此產(chǎn)生了許許多多居民臨街自建的房屋。還有一個(gè)原因就是隨著城市的發(fā)展，城市道路的改建，使得許多原本處于住宅區(qū)地段的房屋變成了臨街房。隨著改革開(kāi)放和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，城市居民的商品經(jīng)濟(jì)意識(shí)也越來(lái)越強(qiáng)，國(guó)家為了提高居民的生活水平和繁榮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)個(gè)人積極進(jìn)行商品經(jīng)營(yíng)，興辦個(gè)人公司和企業(yè)，從而增加就業(yè)。因此，這些老舊的臨街房屋就顯示出來(lái)它巨大的經(jīng)濟(jì)效益，房主們紛紛想辦法提高它的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，甚至開(kāi)墻打洞，這些傳統(tǒng)住宅用房就變成了經(jīng)濟(jì)用房。

其次，“住改非”也跟法律的缺失以及滯后有著很大的關(guān)系。根據(jù)當(dāng)前的法律，城市的居民應(yīng)該嚴(yán)格按照城市的管理和規(guī)劃來(lái)設(shè)計(jì)自己的房屋，對(duì)于“住改非”的現(xiàn)象，嚴(yán)格來(lái)講是一件不合法的行為。但是由于歷史的原因，“住改非”存在的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，當(dāng)政府出臺(tái)法律加以規(guī)制它時(shí)，這已是一個(gè)由來(lái)已久的現(xiàn)象，比如早于早期的《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》的出臺(tái)，另外相關(guān)法律條文規(guī)定不完善、模糊，甚至有些條文之間互相矛盾，存在著很大的漏洞。比如說(shuō)法律上明確指明了房屋的使用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照產(chǎn)權(quán)證登記的為準(zhǔn)，然而實(shí)際中的產(chǎn)權(quán)證有兩個(gè)，一個(gè)是土地部門頒發(fā)的一個(gè)是房屋的管理部門頒發(fā)的，而且兩個(gè)部門的相關(guān)規(guī)定還不統(tǒng)一。國(guó)家土地管理局要求的是按照房屋的實(shí)際使用情況為準(zhǔn)，而房屋管理局則要求嚴(yán)格依照登記時(shí)載明的用途為準(zhǔn)，這就導(dǎo)致了相關(guān)法律制度的互相矛盾，為以后征收拆遷過(guò)程中的爭(zhēng)議埋下了伏筆。

再次，“住改非”往往也與政府的管理脫節(jié)和失調(diào)有關(guān)?！白「姆恰痹谑聦?shí)上可以促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)繁榮和發(fā)展，對(duì)于激發(fā)經(jīng)濟(jì)潛力提高居民生活水平解決就業(yè)問(wèn)題都是有好處的，它同時(shí)也是最大化的利用資源的一種表現(xiàn)。因此在沒(méi)有征收和拆遷以及不影響他人日常的正常生活的時(shí)候，地方政府往往都是采取相對(duì)寬松的政策，沒(méi)有對(duì)其過(guò)多的干預(yù)和限制。

最后，“住改非”與產(chǎn)權(quán)人的產(chǎn)權(quán)意識(shí)薄弱有關(guān)。地方政府長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)“住改非”都持著包容和寬容的態(tài)度，隨著改革開(kāi)放的不斷深入，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，臨街居民的商品經(jīng)濟(jì)意識(shí)也越來(lái)越強(qiáng)，當(dāng)一些原本沒(méi)有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的臨街房屋變得有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的時(shí)候，臨街居民往往都會(huì)改變房屋的性質(zhì)。但是很大一部分的產(chǎn)權(quán)人都沒(méi)有去辦理變更登記手續(xù)，因此對(duì)于這樣的房屋長(zhǎng)期處于“無(wú)手續(xù)”的狀態(tài)，也是日后征收拆遷中容易出現(xiàn)爭(zhēng)議的地方。

三、實(shí)踐中對(duì)“住改非”的認(rèn)定及補(bǔ)償

由于國(guó)家出臺(tái)法律的滯后以及沒(méi)有形成一個(gè)完善統(tǒng)一的制度規(guī)定，因此各個(gè)地方在對(duì)待“住改非”的問(wèn)題往往會(huì)有著不同的辦法和制度，總結(jié)起來(lái)有以下幾點(diǎn)：第一種是對(duì)“住改非”的問(wèn)題不承認(rèn)，要嚴(yán)格按照登記時(shí)標(biāo)明的用途為準(zhǔn)。第二種是原則上不承認(rèn)“住改非”，但具體問(wèn)題具體分析，在實(shí)際的征收和拆遷過(guò)程中給予“住改非”房屋一定的優(yōu)惠。有些地市都有著自己的辦法，比如在浙江臺(tái)州地區(qū)有這樣的規(guī)定：“住改非”房屋原則按產(chǎn)權(quán)登記時(shí)載明的用途為準(zhǔn)，但對(duì)于一些臨街改造成商業(yè)用途的房屋，需要由房屋所有人提出申請(qǐng)，按優(yōu)惠價(jià)購(gòu)買營(yíng)業(yè)用房一間或商場(chǎng)（城）內(nèi)的營(yíng)業(yè)攤位一個(gè)（間），政策規(guī)定給予市場(chǎng)價(jià)8%-12%的優(yōu)惠，實(shí)際上優(yōu)惠幅度會(huì)達(dá)到30%左右。第三種是有條件地承認(rèn)“住改非”，這需要有一些手續(xù)和證件。比如河南省信陽(yáng)市有規(guī)定：被征收人具備《房屋所有權(quán)證》、《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》、《稅務(wù)登記證》，三證必須要同時(shí)具備而且要合法有效才能夠認(rèn)定為非住宅，可以按照商業(yè)用房進(jìn)行補(bǔ)償。這些方法都是在相關(guān)法律不太完善情況下，各地方根據(jù)本地實(shí)際情況做出的有效辦法?？v觀這些辦法，有些過(guò)于嚴(yán)格和僵化，實(shí)際操作雖然簡(jiǎn)單快捷，但容易引起爭(zhēng)議和矛盾，往往對(duì)被征收和拆遷者并不公平，有些規(guī)定的過(guò)于寬泛，這樣無(wú)疑會(huì)增加征收的成本，長(zhǎng)遠(yuǎn)看也會(huì)影響征收的效率。

四、我對(duì)“住改非”問(wèn)題的看法

（一）對(duì)“住改非”要有一個(gè)規(guī)范統(tǒng)一的認(rèn)定

各個(gè)地方政府對(duì)“住改非”都有著不同的辦法和規(guī)定，歸根到底在于法律規(guī)范的缺失或不完善，因此對(duì)于“住改非”法律上應(yīng)當(dāng)有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和定性。究竟“住改非”是合法還是非法行為，是程序上還是實(shí)體上的行為都要規(guī)定清楚，比如說(shuō)簡(jiǎn)單的認(rèn)定“住改非”為非法那么就會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題，甚至在法律本身上也是說(shuō)不通的。因?yàn)楣竦姆课輰?duì)公民來(lái)說(shuō)是私有財(cái)產(chǎn)，法律是保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的。而且規(guī)定在不違反法律和他人合法權(quán)益的情況下是可以對(duì)自己的私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處分。同時(shí)根據(jù)土地的最佳使用原則來(lái)說(shuō)，“住改非”也是有一定的合理性的，它不僅最大化的利用了現(xiàn)有房屋，而且還創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)效益提高就業(yè)率。同時(shí)，對(duì)于“住改非”的房屋有些政府也是收取了相關(guān)的土地費(fèi)用，在一定程度上是對(duì)“住改非”的默許。

（二）對(duì)“住改非”房屋應(yīng)當(dāng)首先以市場(chǎng)價(jià)格確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于城市的房屋征收應(yīng)當(dāng)遵循公平有價(jià)的原則，既不能損害被征收或被拆遷者的利益，也不能損害征收拆遷者權(quán)益，這就需要一個(gè)統(tǒng)一的制度，首先就是要對(duì)被征收的房屋統(tǒng)一和合理的估價(jià)。目前對(duì)于房屋進(jìn)行估價(jià)有許多的方法，比如市場(chǎng)比較法、成本法、收益法等。比較通行的方法有收益法和市場(chǎng)比較法。其中收益法中的直接資本化法是房屋交易中的疑難案例的通行做法，它是將估價(jià)對(duì)象未來(lái)某一年的某種預(yù)期收益除以適當(dāng)?shù)馁Y本化率來(lái)求取估價(jià)對(duì)象價(jià)值的方法。這種方法的關(guān)鍵是要確定未來(lái)的第一年收益以及資本化率。還有一種方法是市場(chǎng)比較法，市場(chǎng)比較法就是把某一時(shí)段市場(chǎng)通過(guò)價(jià)值規(guī)律形成的價(jià)格作為一個(gè)參考的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)結(jié)合各方面的因素，來(lái)最終確定被征收和拆遷房屋應(yīng)當(dāng)賠償?shù)膬r(jià)格。也可以理解為征收者將被征收和拆遷的房屋用市場(chǎng)價(jià)格買下來(lái)，之后進(jìn)行拆除。這種方法容易被廣大被征收和拆遷者所接受，因此比較通用。當(dāng)然市場(chǎng)比較法也不是一個(gè)十分完善的方法，由于房屋價(jià)格的變動(dòng)和不確定因素的影響，因此對(duì)房屋價(jià)格的評(píng)估并不是非常的準(zhǔn)確，這需要房產(chǎn)市場(chǎng)的進(jìn)一步成熟和對(duì)房產(chǎn)市場(chǎng)的充分了解，而且需要大量的真實(shí)案例，但對(duì)于這種交易實(shí)例相對(duì)較少的地區(qū)采用市場(chǎng)比較法就不是非常的適用。

（三）對(duì)“住改非”的范圍要明確和細(xì)化

當(dāng)前在征收或拆遷實(shí)例中往往對(duì)房屋僅作住宅和非住宅的區(qū)分，其實(shí)這還可以進(jìn)一步的細(xì)化和深化。比如對(duì)于非住宅還可以細(xì)分為經(jīng)營(yíng)性的用房和非經(jīng)營(yíng)性的用房，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性的用房還可以細(xì)分為商業(yè)門店或者寫(xiě)字間，由于經(jīng)營(yíng)性住房不同，那么它的市場(chǎng)稀缺性以及效益也不同，往往在補(bǔ)償中的價(jià)格也是不同的，比如商業(yè)門店的稀缺性以及經(jīng)濟(jì)價(jià)值就遠(yuǎn)高于寫(xiě)字間，因此有必要對(duì)它們細(xì)化分類，根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，否則將會(huì)造成被征收和拆遷者利益的損害，甚至?xí)俪筛嗟摹白「姆恰狈课莓a(chǎn)生，因?yàn)橄鄬?duì)于商業(yè)門店來(lái)說(shuō)，改造成寫(xiě)字間就顯得十分容易和隨意，這樣最終導(dǎo)致征收或拆遷成本越來(lái)越大，難度也隨之提高，因此對(duì)被征收和拆遷的房屋進(jìn)行細(xì)化分類是十分重要和必要的。

（四） 尊重歷史同時(shí)要體現(xiàn)以人為本精神

綜上所述，“住改非”有著許許多多的形成因素，在實(shí)際的征收和拆遷中要注意具體的情形，比如早于《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》出臺(tái)的，可以按照房屋當(dāng)前的實(shí)際用途進(jìn)行補(bǔ)償，而晚于該法出現(xiàn)的“住改非”房屋，原則上要按照房屋權(quán)屬登記上載明的為準(zhǔn)，如果當(dāng)?shù)卣?jīng)允許居民利用自己的房屋進(jìn)行商業(yè)或者其他用途，也應(yīng)當(dāng)視為允許這種現(xiàn)象的存在，給予其商業(yè)用房的補(bǔ)償。同時(shí)政府應(yīng)當(dāng)本著保護(hù)弱者利益為原則，對(duì)那些定位為住宅性的“住改非”用房但是卻以這為生或者沒(méi)有其他生活門路的要給予特殊的照顧和安置，不能因?yàn)檎魇蘸筒疬w而影響一些人的生計(jì)，要做到以人為本。（作者單位：鄭州大學(xué)法學(xué)院）

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