義烏綜合行政執(zhí)法改革探索

● 孫健波

（作者系義烏市編辦綜合科科長(zhǎng)）

義烏市是浙江省綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)城市。自2004年開(kāi)啟改革試點(diǎn)以來(lái)，已進(jìn)行了十余年的探索，試點(diǎn)改革取得了一定的成效，但也暴露出不少問(wèn)題。

2004年，浙江省同意義烏市開(kāi)展綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)，試點(diǎn)改革以城市管理領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?，先行?shí)施相對(duì)集中處罰權(quán)工作，組建綜合行政執(zhí)法局，管轄范圍為全市行政區(qū)域，主要行使市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市綠化管理、市政管理、城市規(guī)劃管理以及工商行政管理、環(huán)境保護(hù)管理、公安交通管理、衛(wèi)生管理等方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰權(quán)以及與之相關(guān)的監(jiān)督檢查權(quán)。

義烏市綜合行政執(zhí)法局依法集中行使“8+1”職能，實(shí)行層級(jí)管理模式，實(shí)現(xiàn)了一支執(zhí)法隊(duì)伍、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，大大加強(qiáng)了執(zhí)法力量。市綜合行政執(zhí)法局下設(shè)舉報(bào)中心、直屬大隊(duì)、稠城大隊(duì)、東城大隊(duì)、西城大隊(duì)、北城大隊(duì)、義南大隊(duì)、義西大隊(duì)、義北大隊(duì)，并代管義烏市環(huán)境衛(wèi)生管理處。

為應(yīng)對(duì)繁重的執(zhí)法任務(wù)，2006年市綜合行政執(zhí)法局增設(shè)了綜合業(yè)務(wù)科和監(jiān)察室，下設(shè)機(jī)構(gòu)分設(shè)為局舉報(bào)中心、直屬大隊(duì)和13個(gè)屬地大隊(duì)（稠城、江東、稠江、北苑、后宅、廿三里、城西、佛堂、蘇溪、上溪、大陳、義亭、赤岸大隊(duì)）。此次調(diào)整，加強(qiáng)了業(yè)務(wù)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)溝通職能，強(qiáng)化了黨風(fēng)廉政、紀(jì)檢監(jiān)察工作和隊(duì)伍建設(shè)。2007年，將稠城大隊(duì)分設(shè)為稠城大隊(duì)、稠北大隊(duì)。

2009年，義烏市從兩個(gè)層面深化綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)改革：一是進(jìn)一步擴(kuò)大綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域，由市綜合行政執(zhí)法局集中行使水務(wù)漁政部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)（畜牧獸醫(yī)行政處罰除外）、建設(shè)部門(mén)（企業(yè)資質(zhì)管理、工程質(zhì)量（安全）、建筑節(jié)能、測(cè)繪管理行政處罰除外）的行政處罰職能。在全市層面共集中行使500多項(xiàng)行政處罰職能。二是在佛堂鎮(zhèn)推行“大綜合執(zhí)法”。成立綜合行政執(zhí)法辦公室，與市綜合行政執(zhí)法局佛堂大隊(duì)合署辦公，在佛堂鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)集中行使發(fā)改、經(jīng)信、教育、民政等23個(gè)部門(mén)的2163項(xiàng)執(zhí)法職能。相應(yīng)地，2011年，市綜合行政執(zhí)法局設(shè)市監(jiān)察局駐市綜合行政執(zhí)法局監(jiān)察室，下設(shè)直屬大隊(duì)（掛農(nóng)業(yè)監(jiān)察大隊(duì)、水政漁政監(jiān)察大隊(duì)牌子）和15個(gè)屬地大隊(duì)（稠城、稠北、江東、稠江、北苑、后宅、廿三里、城西、佛堂、蘇溪、上溪、大陳、義亭、赤岸大隊(duì)和工業(yè)園區(qū)大隊(duì)）。

義烏的試點(diǎn)改革實(shí)踐，在職能配置、體制機(jī)制、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面還存在一些問(wèn)題。

一是職責(zé)劃轉(zhuǎn)界限不清晰。對(duì)如何劃分綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能部門(mén)的日常監(jiān)管職責(zé)，尚沒(méi)有清晰的界限和劃轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)。處罰部門(mén)認(rèn)為對(duì)行政相對(duì)人的日常監(jiān)管應(yīng)由審批部門(mén)負(fù)責(zé)；而許可部門(mén)則認(rèn)為應(yīng)將處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)至處罰部門(mén)，日常監(jiān)管缺少“抓手”，由處罰部門(mén)負(fù)責(zé)。改革在解決職能部門(mén)之間推諉的同時(shí)，產(chǎn)生了新的推諉。建議建立主管部門(mén)后退一步、執(zhí)法部門(mén)前進(jìn)一步的管理模式。在市級(jí)層面可設(shè)立聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)調(diào)綜合行政執(zhí)法部門(mén)與相關(guān)職能部門(mén)之間由于執(zhí)法事項(xiàng)的劃轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的問(wèn)題。二是城市管理職能分散，協(xié)同配合不足，城市管理的“盲點(diǎn)”或“真空”多，管理體制有待進(jìn)一步理順。建議在市政府層面設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)城市管理工作進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，建立城管聯(lián)席會(huì)議制度、日常管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制和城市管理責(zé)任追究機(jī)制，充分發(fā)揮規(guī)劃、建設(shè)、交通、水務(wù)、綜合行政執(zhí)法等各職能部門(mén)在城市管理中的作用，切實(shí)提高城市管理成效。三是專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)執(zhí)法履職困難?！按缶C合執(zhí)法”的職責(zé)范圍過(guò)于寬泛，許多專(zhuān)業(yè)性執(zhí)法職能現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法難度較大。建議以佛堂鎮(zhèn)“大綜合執(zhí)法”試點(diǎn)為藍(lán)本，適當(dāng)縮減執(zhí)法領(lǐng)域范圍，對(duì)一些專(zhuān)業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的執(zhí)法職能暫緩劃轉(zhuǎn)或不作劃轉(zhuǎn)。