中國土地財政現象的法學分析

胡小杰

(內蒙古大學 公共管理學院，內蒙古 呼和浩特010021)

一、“土地財政”的由來

自從實行土地有償使用制度以來，我國的土地出讓金就呈現了明顯的增長態(tài)勢，從1999 年到2011 年，政府從國有土地使用權出讓中獲得的出讓金總額達12．75 萬億元，年均近一萬億元。特別是2002 年以后，土地出讓金在地方財政收入中所占的比重迅速提升，到了2010 年，地方政府的土地出讓金收入已占當年地方本級財政收入的71．68%①此數據由作者整理統(tǒng)計而成。參見國家統(tǒng)計局:歷年《國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計年鑒》。。這說明地方政府土地出讓金的收入已經超過稅收收入。受調控的影響，2011 年全國重點城市樓市成交處于低迷狀態(tài)，但當年的土地出讓金收入仍然達到3．15 萬億元，較之2010 年的出讓額再創(chuàng)歷史新高。2012 年全國土地出讓金總額為2．69 萬億元，雖然收入總額較之前一年有所下降，但下半年重點一、二線城市土地市場持續(xù)回暖，國家的房地產調控政策仍阻止不了地王的出現。以2013 年為例，9 月5 日，北京農展館地塊公開拍賣后，樓面價高達73 099元/平米，成為北京乃至全國名副其實的新地王②參見孫紅麗:《北京農展館地塊樓面價突破7 萬 土地收入歸軍隊所有》，http://www． mzyfz． com/cms/loushiguancha/zhijiloushi/loushidongtai/html/926/2013 -09 -28/content-878029．html。

以上數據顯示，土地出讓金已經成為地方政府財政收入的重要來源，土地出讓金收入的增加幅度遠高于全國財政總收入的增加幅度，這筆收入對于地方各級政府來說是非常重要的。我國的地方財政需要依靠土地經營來支持的現象，被稱為“土地財政”。

二、土地公有制社會主義理想的異化

自20 世紀80 年代末期，我國建立了“土地一級市場國家壟斷”的政府經營土地體制，允許且只能由地方政府經營土地一級市場，開發(fā)商要想獲得經營性用地不能依《物權法》第144 條的規(guī)定，從其他分散的建設用地使用權人手中取得，而只能從地方政府壟斷下的“一級市場”中取得。這種政府經營土地的體制產生了一個中國特有的財政現象——“土地財政”。我國之所以要建立政府經營土地的體制，并不是要實現“土地財政”目標，而是與我國的社會主義土地公有制密切相關的。因此，有必要對我國建立土地公有制及政府經營土地體制的目的和理論價值進行分析。

從歷史發(fā)展的脈絡來分析，許多偉人的土地思想中有關“社會主義”的觀念對我國現在實行的政府經營土地體制的建立起了非常重要的作用。馬克思的“地租理論”被孫中山、毛澤東等人接受并運用到中國的土地改革之中。孫中山提出的“三民主義”理論中，有很多社會主義的觀念，比如“平均地權、漲價歸公”的要點就是土地的所有權應該平均由社會的眾人享有，然后在土地因為非勞動因素漲價時，漲價的部分通過一定的措施(比如增值稅等)收歸社會，其核心是將土地這種有限的自然資源在社會的眾人中間依據法律理解的公平觀念予以配置。毛澤東的土地觀是對孫中山土地思想的發(fā)展。他認為，孫中山先生的這種社會主義土地觀因為保留了土地私有，是難以達到地利共享的社會主義目標的，應確立“統(tǒng)一地權、平均地利”的社會主義土地綱領，實現土地公有制，并且以此為手段，實現土地利益由社會共享的目標。從20 世紀50 年代到改革開放初期很長的時間里，在普遍建立土地公有制之后，為了實現這種制度的價值目標，我國開始實行城市土地無償使用制度，旨在通過公共土地來為民眾“平均”分配住房等。這種做法就是一種民眾共享地利的社會主義理想的實現方式。當然，改革開放之前數十年的教訓證明，這種短缺經濟的方式并不能有效地為社會民眾提供足夠的住房，反而因為資源的政府壟斷而形成了新的不均衡，其中一個最明顯的缺陷就是造成土地資源的巨大浪費。因此，這種計劃體制無法達到讓社會民眾均享地利的目標。1988 年，我國改革原來的無償供地方式，建立土地有償使用制度，在城市土地一級市場通過出讓方式實現建設用地使用權的流轉。1988 年憲法修正案承認了國有土地有償使用制度，隨即中國全面啟動了不動產市場。

從這個意義上講，我國當前政府經營土地的體制是社會主義土地公有制的一種實現方式，其目的是為了實現社會主義土地公有制，即均享地利、共同富裕。這個社會主義的目標是我們從一開始就不應該忘記的。

我國的政府經營土地制度曾發(fā)揮過正面的推動作用。在20 世紀80 年代初期，地方政府經營土地主要表現為“舊城改造”，這和中國社會主導的價值體系是一致的。但隨著社會主義市場經濟目標的提出及分稅制財政體制的建立，這種政府經營土地的制度卻制造了“土地財政”現象，土地財政在給地方政府帶來巨額財政收入的同時，也使得土地公有制的社會主義理想發(fā)生異化。主要表現為:

其一，地方政府用計劃經濟的手段低價征地，再用市場經濟的辦法高價賣地，造成與民爭利的客觀現象，進一步加劇社會分配的不公。拆遷已演化成一個社會問題，這其中民眾以性命抗爭的事例屢見不鮮。與此同時，房價不斷攀升，建立“土地一級市場國家壟斷”的初衷和“居者有其屋”的社會主義理想難以實現，影響社會和諧。

其二，土地出讓金收入逐漸與稅收收入不相上下，甚至超過稅收收入，這不僅造成地方財政收入的不穩(wěn)定和難以長久持續(xù)，也會破壞稅收在地方財政收支結構中的主導地位，異化地方公共財政結構。

其三，由于土地出讓金一直未納入財政預算管理，收支均缺乏嚴格的監(jiān)督與約束，從全國層面看，目前我們仍然缺乏土地財政收入的權威信息，更無法知曉其最終的用途。近年來，土地經營已經成為中國官場腐敗最大的淵藪。

其四，土地經營中政府既是“裁判員”又是“運動員”，當經營與管理發(fā)生矛盾時，由于經營利益涉及地方發(fā)展，為更多地獲取土地出讓金，必然導致管理服從經營，使政府行為發(fā)生扭曲。

其五，土地出讓金實際上是地方政府一次性收取的若干年的地租，而且還是一屆政府一次性預收未來屆期政府的土地收益。這些一次性收取的土地出讓金卻很可能被這一屆政府就花光了，這種“寅吃卯糧”的做法無疑透支了未來屆期政府的支出能力，也對后代居民的公共福利產生了不利影響。

我國建立土地公有制不是僅僅讓政府取代原來土地私有者的地位，否則，城市土地國家所有權就失去了應有意義。土地出讓金在所有權上不應屬于政府，而應該歸于全體勞動人民，即在補償私權主體私權的損失之后用來進一步提高全社會的福利。當前，地方政府用市場經濟的手段去追逐土地利潤的最大化，獲得土地財政收入，但卻忽視了社會主義公有制條件下政府實現社會共同富裕、還利于民的執(zhí)政宗旨，由此造成了目前土地財政的種種弊端。

三、法學視角下的土地財政成因

通過以上分析，可以看出，土地財政與我國政府經營土地的體制密切相關，“土地一級市場國家壟斷”成為土地財政的法律保障，但是，土地財政發(fā)展到今天，卻還有其他方面的原因。

1．現行的分稅制財政體制是直接誘因

1994 年我國實行分稅制后，中央財政收入大幅增加，提高了中央的宏觀調控能力，但沒有保障地方財政通過稅收手段增加財政收入，這是分稅制實施造成的一個客觀結果。因為營業(yè)稅成為地方稅中的主導稅種，但營業(yè)稅主要涉及第三產業(yè)，其收入數額與經濟發(fā)達程度密切相關，并不是穩(wěn)定的稅源，這使得地方政府收入較之分稅制前出現了減少。但地方政府要做的事情并沒有因為收入的減少而減少，實際上大量的支出事項，如支農、教育、衛(wèi)生、社會保障、城鄉(xiāng)建設、公共安全等，主要由地方政府，特別是市、縣政府承擔。地方政府由于缺乏穩(wěn)定的自有財源，造成支出責任和財力保障的倒掛①參見高 強:《以科學發(fā)展觀指導深化財政體制和稅收制度改革》，載《國家行政學院報告選》，2010 年9 月(內部資料)。。于是，地方政府開始想方設法擴大收入來源以擺脫財政短缺的窘境。在營業(yè)稅的征收上，由于銷售房地產的收入所繳納的營業(yè)稅在營業(yè)稅征收額上占有較大的比例，加之出讓土地使用權既能獲得大量土地出讓金，又能改變城市面貌獲得看得見的實績，于是以土地作為連接點，發(fā)展城市建筑業(yè)、房地產業(yè)和征收土地成為首選，土地出讓金也就堂而皇之地成為地方政府財政收入的主要來源。這與想辦法擴大稅基、發(fā)展經濟的“慢”辦法相比，是一條“快”的生財之路，無論在程序上，還是在實體上都沒有嚴格的法律限制，因此，地方政府更鐘情于征地而非征稅。

2．農民在土地實體法和程序法上缺乏應有保障是土地財政的根本原因

地方政府熱衷于土地財政，其重要原因是在向農民征地時可采用低價手段，而通過一級市場出讓土地時卻用競爭性締約方式高價出讓。對農民用的是計劃經濟手段，對受讓方用的是市場經濟手段，這“一低”“一高”所形成的巨額利潤使得地方政府沉迷于“倒地”之中不愿自拔。隨著“倒地”收入越來越多，其在地方財政收入中所占比重不斷上升，地方政府的興趣愈加濃厚，對“倒地”的依賴性不斷增強。在這個過程中，面對強勢政府，民眾始終處于弱勢地位，合法權益很難得到保證。可以說，在中國，“財產權失去了應有的法律保護，征地權失去了來自財產權利的制約?！保?］造成這種現實的一個重要原因，是中國農民在土地實體法和程序法上缺乏應有的保障，這種缺失也是造成土地財政的根本原因。農民的實體法失權通過城鄉(xiāng)土地制度分割和政府壟斷土地供給變?yōu)楝F實;程序法失權則是通過征地行為缺乏有力的程序約束而實現的。

從實體法角度來分析，按照我國現有的法律，農民占有的土地，其所有權歸農村集體所有，雖從法律上講農民是集體土地的主人，但農村集體土地要想流轉，必須先由國家征收為國有土地，而這時的流轉是國有土地使用權的出讓，是由國家主導的，與農民沒有什么關系了。農民僅在征收過程中獲得一定的征地補償，這些補償僅與其土地農作物有關，而土地征收后再出讓所獲得的巨額級差收益被政府拿走，農民根本沒有分享到農村土地變成建設用地所形成的土地增值收益。從程序法角度分析，雖然政府在征地時通常會舉行聽證會，但聽證會本身缺乏制度上的完善設計，加之雖然給了農民以表達意見的機會，但這種表達本身不會對政府產生約束力，往往走走過場成為一種形式。征地后，如果被征地農民對補償標準有異議，應啟動異議處理程序，按照我國《土地管理法》的規(guī)定，應由批準征收的人民政府進行裁決，但規(guī)定僅此而已，如何啟動、如何裁決及相應程序卻沒有進一步的規(guī)定，農民根本無法表達自己的訴求。

3．目前地方政府官員的政績考核方式強化了土地財政行為

我國現行的地方官員政績考核體系是“對上負責”多于“對下負責”，實際上，上級政府很難設計出一個完全充分和合理的指標對下級政府官員進行全面考核。在以經濟建設為中心的背景下，由于經濟指標的量化特征凸顯出了操作便宜的優(yōu)勢，以經濟發(fā)展指標代替其他指標的相對績效考核便被采用，這驅使地方政府熱衷于預算外靠土地出讓收入，以地生財，而預算內靠地方經濟迅速發(fā)展帶來的產業(yè)稅收效應的土地財政行為。

四、解決土地財政問題的法律對策

盡管土地出讓金在我國城市化進程中對促進地方政府充分發(fā)揮積極性，增加國有資產收益、提供公共服務起著一定的積極推動作用，但這種靠犧牲農民利益來實現工業(yè)化和城市化，靠剝奪農民賴以生存的土地、危害國家糧食安全來發(fā)展地方經濟、彰顯地方領導“政績”的狀況，是城鄉(xiāng)發(fā)展不和諧的重要原因，也是不可持續(xù)的，其中一些做法還違背了社會主義土地思想，也違背了中國現行土地制度建立的基本倫理。土地財政問題必須加以解決。從法律角度，筆者認為應著重從以下幾個方面著手:

1． 以“公共利益”為界限約束政府經營土地的行為

公共利益的實現需要政府，政府也理應追求和實現公共利益，這是政府存在的合法性基礎之一。但掌握了巨大權力、壟斷了大量稀缺資源的政府既可以利用手中的權力追求公共利益，也可以利用這種權力追求自身利益。既然政府的規(guī)范目的是追求和實現公共利益的最大化，這實際上也就為政府對自身利益的追求設定了邊界，即只能以不損害公共利益，并促進公共利益的實現為前提。

從法理上看，在法律設定公共利益條款的情況下，這一法律條款應該是具有強制力的限制性條款。我國的“土地一級市場的國家壟斷”意味著不論是開發(fā)商還是一般的民眾，在這個環(huán)節(jié)中沒有任何決定權，有時候甚至沒有知情權和參與權。因此，公共利益條款應該在這一環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，應對政府的經營土地行為提出限制性要求，即政府在決定將某一土地準入市場交易時，應首先確定交易的目標是為了實現公共利益，而不是為了土地財政。政府經營土地的行為符合公共利益，才能夠予以實施;如果不符合公共利益，就應該予以禁止。

2．農村集體土地流轉改革

前文述及，土地財政的根本原因是我國的城鄉(xiāng)二元體制，它使得農民在實體法上和程序法上失權，如果這個問題不能從根本上解決，即使分稅制財政體制改革到位，也難以從根本上解決土地財政問題。因此，農村集體土地流轉改革是解決土地財政的關鍵一環(huán)。應刪除《土地管理法》禁止集體土地轉讓出租的條款，明晰集體土地的產權關系及市場定位，建立起合理的集體土地使用權流轉機制，通過合理規(guī)范的集體土地流轉來促進土地資源的合理利用，維護廣大農民的正當權益，推動我國經濟的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。

3．規(guī)范土地出讓金的管理和使用

政府經營土地過程中，“公共利益”并不是簡簡單單的一個起點——不僅是為公共利益目的的征收，還得有一個“公共利益”的歸屬——這份公共利益必須被業(yè)主和其他廣大公民所組成的“眾人”所享有。政府的行為必須起于公益止于公益。因而，土地出讓金不能停留在政府的口袋里，政府利益不等于公共利益，應在依法補償被征收人的物權損失之后用于社會福利的促進并返還給社會大眾，而不應轉變成政府機關的辦公大樓、培訓中心、療養(yǎng)院、休養(yǎng)所等。為實現土地出讓金收支的公開、公益、公平，應明確土地出讓金范圍，確保應收盡收，并深化收支兩條線管理，依靠現代化的網絡信息技術，加強各個部門之間的制約與協(xié)調，建立信息資源共享制度，實現土地出讓金信息資源在財政部門、執(zhí)收部門、代管部門和交款人之間的互通，確保土地出讓金及時、足額上繳財政專戶。土地出讓金的支出應實行全額預算管理，規(guī)范土地出讓金使用范圍，同時還應建立規(guī)范化的政府土地基金，一般情況下的年度支出只能動用利息，不能動用本金。這樣才能徹底切斷城市建設對增量土地出讓收入的依賴，才能從根本上改變外延擴展的增長方式。

4．土地經營與土地管理相分離

筆者認為，限制地方政府在土地經營中行政權濫用的主要對策是將土地經營職能從土地管理部門分離出去，同時成立專門的國有土地資產經營公司，把需要經營的國有土地交給它們參與市場運作，或轉讓、或出租、或聯(lián)營、或入股，使之負保值增值的責任，并向國家財政上繳土地收益，構建政企分離的市場主體。

5．完善中央對地方政府的土地政績考核機制

要防止地方政府的土地違法行為，就必須改變對地方政府的土地政績考核指標體系。新的考核體系應形成地方政府兼顧短期與長遠發(fā)展指標的良性競爭激勵機制，建立起一種自上而下與自下而上相結合的政績考核機制。所謂自上而下，即在保持地方經濟合理競爭的基礎上，更加注重教育、就業(yè)、衛(wèi)生、環(huán)境保護、文化、收入分配等情況，從而在政治激勵上改變地方政府的土地出讓行為，提高土地利用效率，優(yōu)化土地利用結構。所謂自下而上，即進行民主制度建設，增進地方民眾對于地方官員的約束力，使得地方官員重視“民意”，以“民意”為施政的方向，如將民意調查納入政績考核、加強社會的媒體監(jiān)督、公民的自治以及加強人大和政協(xié)等對政府行為的制約，使得地方政府領導人的行為受到社會力量的有力約束。

［1］陳國富 卿志瓊:《財政幻覺下的中國土地財政——一個法經濟學視角》，載《南開學報(哲學社會科學版)》，2009 年第1 期。