我國煤炭資源稅改革效果、問題及對策研究

■ 謝 昕/白 璐

（中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

我國煤炭資源稅改革效果、問題及對策研究

■ 謝 昕/白 璐

（中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

煤炭資源稅的從價(jià)計(jì)征在提高煤炭資源使用效率、促進(jìn)煤炭行業(yè)健康發(fā)展方面取得了一定的成果，對煤炭行業(yè)和地方財(cái)政都產(chǎn)生了一定的影響，但是同時(shí)也會伴隨著諸如煤炭企業(yè)稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁困難、資源回采率未與稅額掛鉤、特殊和稀缺煤類資源稅偏低并且不統(tǒng)一等問題。建議：⑴通過增值稅轉(zhuǎn)型、提高煤炭資源的利用效率和煤炭產(chǎn)品的銷售價(jià)格等方式解決煤炭企業(yè)稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁問題；⑵讓煤炭資源稅與回采率掛鉤，最終使企業(yè)回采率與資源稅款成反比，即回采率越高，資源稅款越少；⑶實(shí)行彈性稅率，即根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢及其他因素的變化，動(dòng)態(tài)調(diào)整煤炭資源稅率；同時(shí)在提高特殊和稀缺煤種資源稅單位稅額時(shí)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

煤炭資源稅；從價(jià)計(jì)征；彈性稅率

資源稅是指國家制定的用以調(diào)整征收與繳納之間權(quán)利及義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范。國家征收資源稅主要是為了調(diào)節(jié)級差收入，使企業(yè)能夠更公平地競爭，使資源能夠得到更合理的開采并且節(jié)約使用，最后還能夠?yàn)閲邑?cái)政收入貢獻(xiàn)力量。

1 煤炭資源稅的歷史沿革及改革背景

從新中國成立至1984年，我國對煤炭資源實(shí)行無償開采制度；1984年10月頒布《資源稅條例(草案)》，主要對開采煤炭、石油和天然氣的企業(yè)按照銷售利潤率超過12%的部分征稅；1986年10月《礦產(chǎn)資源法》實(shí)施，煤炭資源開始實(shí)行有償開采制度；1993年開始采取從量定額的征收方式，即以征稅對象的重量、件數(shù)、容量、面積等為計(jì)稅依據(jù)，按照固定稅額標(biāo)準(zhǔn)計(jì)征的稅收，煤炭資源稅為0.3-5元/t；1994 年我國把原有資源稅的征稅范圍增至7個(gè)稅目，并全部實(shí)行從量計(jì)征；2004-2007年的4年間，國家對《資源稅暫行條例》進(jìn)行了5次調(diào)整，并將部分省區(qū)煤炭資源稅確定為2.5-4元/t；2010年7月5日，改革擴(kuò)大到了西部12個(gè)省區(qū)市，煤炭等資源稅的征收方式變?yōu)閺膬r(jià)計(jì)征，即以煤炭資源的自然數(shù)量與單位價(jià)格的乘積為計(jì)稅依據(jù)，并將稅率設(shè)定在2%-10%；2013年5月18日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的國家發(fā)改委《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》中，進(jìn)一步明確提出：“將資源稅從價(jià)計(jì)征范圍擴(kuò)大到煤炭等應(yīng)稅品目，清理煤炭開采和銷售中的相關(guān)收費(fèi)基金?！蹦壳拔覈拿禾績r(jià)格還不是很高，選擇在降價(jià)時(shí)期進(jìn)行稅改是正確的。假如選擇在漲價(jià)的同時(shí)也漲稅，那么煤炭價(jià)格將會大幅度上漲，還會導(dǎo)致通貨膨脹，所以現(xiàn)在改革給經(jīng)濟(jì)帶來的震動(dòng)幅度和對民眾的心理影響都是最小的。

近年來通過對煤炭資源稅的不斷調(diào)整，煤炭資源稅的從價(jià)計(jì)征在提高煤炭資源使用效率、促進(jìn)煤炭行業(yè)健康發(fā)展方面取得了一定的成果，對煤炭行業(yè)和地方財(cái)政都產(chǎn)生了一定的影響，但是同時(shí)也會伴隨一些問題的產(chǎn)生，這就使得煤炭資源稅的研究更加具有現(xiàn)實(shí)推動(dòng)意義。

2 煤炭資源稅改革產(chǎn)生的影響

2.1 對煤炭企業(yè)的影響

煤炭資源稅稅負(fù)上升必然會導(dǎo)致煤炭企業(yè)經(jīng)營成本的增加和盈利能力的下降。表1是抽樣選取的2012年我國10家具有代表性和行業(yè)競爭力的煤炭上市企業(yè)，把它們按照3%和5% 的稅率計(jì)算稅率變化對企業(yè)凈利潤的影響。如果將它們實(shí)際繳納的資源稅按照3%來計(jì)算，這10家上市公司的平均凈利潤下降了17.42%；而將稅率調(diào)至5%后，它們的平均凈利潤下降了31.75%，其中受影響最大的是“平煤股份”，凈利潤下降了53.99%。因此，煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征對煤炭企業(yè)盈利能力的影響會十分顯著（見表1）。

上市公司大多都屬于行業(yè)中的領(lǐng)跑者，規(guī)模經(jīng)營優(yōu)勢顯著，盈利能力相對較強(qiáng)，煤炭行業(yè)上市公司2013年一季度報(bào)表顯示，27家煤炭行業(yè)上市公司中僅有兩家出現(xiàn)虧損。由于中小煤炭企業(yè)競爭能力相對較弱，因此煤炭資源稅改為從價(jià)計(jì)征后，對中小煤炭企業(yè)的負(fù)面影響要較大型煤炭企業(yè)大得多。以內(nèi)蒙古中小型煤炭生產(chǎn)企業(yè)為例，2013年以來，煤炭生產(chǎn)和銷售企業(yè)利潤大幅縮水，1-9月，內(nèi)蒙古煤炭開采和銷售的企業(yè)所得稅為52.96億元，同比減少23.36億元，同比下降30.61%。煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征，從短期來看，會導(dǎo)致煤炭產(chǎn)品成本上漲，給中小型煤炭企業(yè)帶來極大考驗(yàn)；從長期來看，可以促進(jìn)大型煤炭企業(yè)進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，使之向著規(guī)?；图s化的方向發(fā)展。

2.2 對地方財(cái)政的影響

我國資源稅收主要?dú)w地方所有，因此資源稅改革必定會對地方財(cái)政產(chǎn)生重大影響。煤炭資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征后，不僅帶來了地方財(cái)政收入的增加，而且可以有效緩解地方財(cái)政普遍緊張的情況。以內(nèi)蒙古為例，2011年原煤產(chǎn)量為9.79億t，按照從量計(jì)征，稅率3.2元／t計(jì)算，稅收為31.33億元；如果按照煤價(jià)5%的稅率征收（2011年內(nèi)蒙古自治區(qū)的原煤坑口價(jià)格為282元／t），煤炭資源稅收達(dá)到138.04億元，比現(xiàn)行稅制凈增收106.71億元，增加3.4倍。

煤炭資源稅的持續(xù)改革，尤其是將改革擴(kuò)大到西部12省區(qū)后，雖然中小煤炭企業(yè)遇到了暫時(shí)性的困難，但是大型煤炭企業(yè)卻能夠化困難為力量，使煤炭企業(yè)向著規(guī)?；图s化的方向發(fā)展；當(dāng)然，從價(jià)計(jì)征的稅收方式也給地方財(cái)政帶來了前所未有的積極改變，解決了各地方財(cái)政緊張的現(xiàn)象。但是，任何方式的改革都是一把“雙刃劍”，煤炭資源稅改革也不例外，在發(fā)揮積極作用的同時(shí)，也顯現(xiàn)出了存在的問題。

3 我國煤炭資源稅改革后存在的問題

3.1 煤炭企業(yè)的稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁問題

目前，我國煤炭行業(yè)除山西、青海、內(nèi)蒙古等12省區(qū)執(zhí)行改革后的從價(jià)計(jì)征方式外，其余省區(qū)依舊執(zhí)行從量計(jì)征，稅額為3.2-4元/t，按照當(dāng)前煤炭市價(jià)來算，稅負(fù)不到其1%，這樣的稅負(fù)對于煤炭行業(yè)來說，實(shí)在是不足掛齒。所以實(shí)行從量計(jì)征的省區(qū)，煤炭企業(yè)要想將稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，只需將煤炭價(jià)格進(jìn)行小幅度的提高即可。但是，并不是所有的煤炭企業(yè)都可以順利將稅負(fù)進(jìn)行轉(zhuǎn)嫁。稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁直接影響著產(chǎn)品的銷售價(jià)格或成本價(jià)格，并且對于已經(jīng)實(shí)行了煤炭資源稅改革的省區(qū)，國家不僅改變了煤炭資源稅的計(jì)征方式，而且提高了征收稅率，這就會導(dǎo)致煤炭企業(yè)稅負(fù)顯著提高，再加上稅負(fù)無法順利轉(zhuǎn)嫁，煤炭企業(yè)的利潤空間便會大幅度減少。

3.2 煤炭資源稅稅額未與資源回采率掛鉤

煤炭資源稅稅額沒有與資源回采率掛鉤，導(dǎo)致劣等煤礦不能有效開采且浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。目前煤炭資源稅的征收是按照企業(yè)的煤炭產(chǎn)量乘以適用稅率計(jì)算的，這樣的征收方式與煤炭資源的可采儲量并沒有關(guān)系，也就導(dǎo)致企業(yè)在采礦時(shí)無需考慮資源浪費(fèi)的成本。1949年以后，我國煤炭資源的消耗量已超過1000億t，其中有將近650億t是在開采過程中被浪費(fèi)的。我國煤炭資源開采對回采率的規(guī)定中，只是具體要求了所采煤層，如薄煤層要求回采率不能低于85%，中厚煤層不能低于80%，厚煤層不能低于75%，而沒有對煤田的整體回采率做出明確要求。有關(guān)資料表明，2007年全國各省區(qū)煤炭資源回采率平均只有30%左右，不足世界先進(jìn)水平的一半。這就違背了可持續(xù)發(fā)展理論，可持續(xù)性是指人類在面臨各種各樣的限制時(shí)所采取的一種新的行為方式?？沙掷m(xù)發(fā)展理念的重點(diǎn)之一就是要求政府在資源開發(fā)和利用過程中處理好眼前利益與長遠(yuǎn)利益，保持資源的良好利用狀況，既滿足當(dāng)代人的需求又不會對后代人造成威脅。然而現(xiàn)狀卻不那么樂觀，煤炭開采企業(yè)以利潤最大化為目標(biāo)，粗放式隨意開采、肆意開采現(xiàn)象嚴(yán)重，給生態(tài)環(huán)境帶來嚴(yán)重破壞，極大地耗費(fèi)了本應(yīng)屬于后代開采使用的煤炭資源。煤炭資源稅與回采率的分離，使得企業(yè)不愿意投入較多的成本去開采那些劣等煤礦，更不愿意將保護(hù)環(huán)境和環(huán)境修復(fù)產(chǎn)生的環(huán)境成本納入到開采成本中。

3.3 特殊和稀缺煤類資源稅稅率偏低并且不統(tǒng)一

我國的特殊和稀缺煤種包括肥煤、焦煤、瘦煤和無煙煤，然而同樣是特殊和稀缺煤種，對它們征收的資源稅卻不一致。焦煤的資源稅為8-20元/t，其實(shí)際征收額一般取最小值；肥煤、瘦煤和無煙煤的資源稅為0.3-5元/t。這就導(dǎo)致了以下問題的產(chǎn)生:第一，焦煤與肥煤、瘦煤和無煙煤都屬于特殊和稀缺煤類，但是資源稅卻不盡相同，且差距較大；第二，肥煤、瘦煤和無煙煤既然屬于特殊和稀缺煤類，資源稅征收額度就應(yīng)與其他普通煤炭有較大差別，而事實(shí)卻與此相反，這樣就無法反映出資源的稀缺程度；第三，肥煤、瘦煤和無煙煤的資源稅征收額度在全國不同的省區(qū)有不同的征收額度，違背了稅負(fù)公平原則，導(dǎo)致了煤炭采掘企業(yè)之間的不公平競爭。例如安徽省煤炭資源稅為2元/t，江西和貴州為2.5元/t，山西、陜西和內(nèi)蒙古為3.2元/t，河南最高，達(dá)到了4元/t；同樣是產(chǎn)煤大省，河南的資源稅要比安徽的高出一倍，比江西的高60%，比山西的高25%。

4 煤炭資源稅改革的相關(guān)建議

4.1 解決煤炭企業(yè)稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁問題

作為煤炭大國的中國，政府對煤炭資源稅稅率的調(diào)整，必將對煤炭企業(yè)的利潤產(chǎn)生重大影響。在煤炭行業(yè)仍然處于高利潤的當(dāng)前時(shí)期，國家對煤炭資源稅進(jìn)行改革，能夠?qū)⑵涠愗?fù)向下游或者消費(fèi)者轉(zhuǎn)嫁的僅局限于大型煤炭企業(yè)。所以國家應(yīng)該通過對增值稅進(jìn)行轉(zhuǎn)型來降低煤炭企業(yè)的購置成本；通過提高煤炭資源的利用效率來降低煤炭企業(yè)的生產(chǎn)成本、提高其經(jīng)濟(jì)效益；通過提高煤炭產(chǎn)品的銷售價(jià)格等方式把其他稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁到中間商和消費(fèi)者身上；消費(fèi)者再通過對自身購買行為的調(diào)整來減少對資源的使用與依賴程度，最終解決稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的問題。

4.2 讓煤炭資源稅與回采率掛鉤

煤炭資源稅改革導(dǎo)致企業(yè)稅負(fù)增加，從而帶動(dòng)煤價(jià)上漲，煤價(jià)的上漲極易促使電廠等煤炭高消耗企業(yè)提高使用效率，減少消耗量，但是對于提高煤炭企業(yè)的資源開發(fā)和利用水平卻并不容易。這是因?yàn)槲覈^90%的煤炭都來自井工礦，如果回采率提高便會使煤炭企業(yè)付出更高的邊際成本。煤炭資源稅改革之后，由于生產(chǎn)成本提高，煤炭企業(yè)為了降低生產(chǎn)成本，可能會進(jìn)一步采集那些易于開采且煤質(zhì)較好的煤層，摒棄那些不宜開采且煤質(zhì)較差的煤層。這就使得回采率反而更低，最終造成資源浪費(fèi)。因此，為了更好地促進(jìn)煤炭資源充分利用，煤炭資源稅有必要與回采率掛鉤，最終使企業(yè)回采率與資源稅款成反比，即回采率越高，資源稅款越少；反之亦然。并讓回采率高的企業(yè)享受到煤炭資源稅改革帶來的好處。

4.3 實(shí)行煤炭資源稅彈性稅率

煤炭資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，稅率設(shè)置是關(guān)鍵因素。稅率過高，會加重煤炭企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，惡化煤炭行業(yè)當(dāng)前的經(jīng)營狀況；稅率過低，則無法對煤炭企業(yè)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的約束作用，難以實(shí)現(xiàn)煤炭資源稅改革的目標(biāo)。因此建議煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征實(shí)行彈性稅率，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢及其他因素的變化，動(dòng)態(tài)調(diào)整煤炭資源稅率。同時(shí)在提高特殊和稀缺煤種資源稅單位稅額時(shí)進(jìn)行以下調(diào)整：首先，將征收標(biāo)準(zhǔn)改為按消耗的煤炭資源量，這樣就能夠給企業(yè)節(jié)約資源和加大資源綜合利用施加更大的壓力；其次，行業(yè)管理部門應(yīng)該積極研究并制定適合中國國情和各省區(qū)實(shí)際情況的回采率指標(biāo)；最后，也是最重要的就是提高特殊和稀缺煤種資源稅的單位稅額，并統(tǒng)一稅負(fù)。

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煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征政策有望近期出臺

為了緩解煤炭企業(yè)因?yàn)閺膬r(jià)計(jì)征帶來的成本上升壓力，相關(guān)配套的減稅清費(fèi)等政策措施也有望同步推出。業(yè)內(nèi)人士稱，煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征通常將提高煤炭企業(yè)的運(yùn)營成本，同時(shí)因相關(guān)減稅政策兌現(xiàn)較慢，煤炭企業(yè)的“苦日子”在今年或仍將延續(xù)。

2014年以來，地方政府在清理煤炭稅費(fèi)方面有所提速。山西、內(nèi)蒙古等煤炭資源大省已緊鑼密鼓開始“清費(fèi)”工作，部分省份還專門成立了煤炭資源稅改革領(lǐng)導(dǎo)小組。業(yè)內(nèi)有觀點(diǎn)認(rèn)為，這或正是為煤炭資源稅改革大門的正式開啟鋪路。

（摘自國土資源部網(wǎng)）

Discussion on the Achievements and Problems of Coal Resource Tax Reform and Counter-Measure Research

XIE Xin, BAI Lu
(School of Public Administration of China University of Geosciences (Wuhan), Wuhan Hubei 430074)

Ad valorem collection of coal resources tax has achieved some results in improving the service efficiency of coal resources and promoting the healthy development of coal industry. And it has exerted certain impacts on coal industry and local finance. However, some problems have also emerged, for example, the shift of the tax burden of coal enterprise is difficult; resource recovery ratio has not linked to tax; special and rare coal resources tax is low and not unified. In response to this, this paper offers some measures, these are: the shift of the tax burden of coal enterprise must be solved by VAT transition and improving the utilization efficiency of coal resources and the sale price of coal product. Linking coal resources tax to recovery ratio, and eventually the recovery rate of the enterprise is inversely proportional to the resource tax, that is, the higher the extraction rate is, the less the resources tax is. Flexible rates must be carried out, that is, tax rate of coal resources should be adjusted dynamically according to the change of the economic situation and other factors. At the same time, the appropriate readjustment will be made when the unit tax amount of the special and rare types of coal resource is improved.

coal resources tax; ad valorem collection; flexible rates

F407.1：F062.1

C

1672-6995(2014)03-0022-04

2013-12-15；

2014-01-07

謝昕（1966-），男，湖北省鄂州市人，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院副教授、碩士研究生導(dǎo)師，文學(xué)碩士，主要研究方向：政府人力資源開發(fā)與管理、政府公共關(guān)系。