農村宅基地流轉糾紛及其解決機制完善

■ 陳文通/林恩偉

（溫嶺市人民法院，浙江 溫嶺 317500）

農村宅基地流轉糾紛及其解決機制完善

■ 陳文通/林恩偉

（溫嶺市人民法院，浙江 溫嶺 317500）

農村宅基地流轉糾紛主要有傳統和新類型兩大類，其特征表現為主體呈現多元化、糾紛原因復雜多樣、爭議內容廣泛。農村宅基地流轉糾紛解決中存在的主要問題：現行法律規(guī)定不完善，導致糾紛解決缺乏確切的指導規(guī)范；司法救濟效率相對較低，無法解決夾雜在宅基地流轉糾紛中的其他社會矛盾；宅基地使用權和農村房屋的強制登記制度尚未建立，行政部門不配合加劇糾紛處理難度。完善宅基地流轉糾紛解決機制的對策：逐步建立和完善相關法律制度；注重宅基地流轉糾紛源頭化解；完善宅基地流轉多元糾紛解決機制。

農村宅基地使用權；流轉模式；糾紛類型；多元糾紛解決機制

隨著國家“建設新農村”戰(zhàn)略方針的實施，農村新型城鎮(zhèn)化建設進程的不斷加快，近年來農村經濟快速發(fā)展、社會急劇變遷，隨之出現了許多新型現象或新型問題，而農村宅基地糾紛即是諸多現象或問題中的一種。宅基地對農民的生存、生活至關重要，由宅基地流轉引發(fā)的糾紛日益增多，相關涉訴糾紛亦呈上升趨勢，給農村經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來諸多不利影響。因此，如何尋找行之有效的農村宅基地流轉糾紛解決機制，不僅對解決宅基地流轉糾紛本身具有意義，也直接關乎農村社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

1 農村宅基地流轉的內涵及基本類型

農村宅基地是指經依法批準（或合法使用）建設住宅占用的農村集體土地，宅基地使用權人依法對其享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。從權屬性質看，農民集體性的宅基地所有權與農民單獨享有宅基地使用權之間的聯系和區(qū)別，賦予我國宅基地使用權獨特的法律特征，因此，宅基地使用權在學理上也被認為是一種區(qū)別于傳統用益物權的新型用益物權[1]。正因為這種特殊性的存在，村民作為宅基地的用益物權人，僅在符合國家規(guī)劃、且不違背本村集體意愿（所有權人）的情況下，方得以對宅基地使用權進行處分，相應地，農村宅基地的流轉亦受此限制，主要可以概括為“一戶一宅”、“面積法定”、“無償取得和使用”、“限制流轉和抵押”四大基本特征。

宅基地使用權流轉按不同標準可劃分為不同類型。如按照宅基地使用權的來源劃分，可以劃分為村民申請獲得宅基地的初始流轉和宅基地使用權處分讓與第三人的再次流轉；按照流轉主體劃分，可以分為國家征收征用流轉、農村集體組織回收流轉、農村集體組織轉用流轉、農村居民自發(fā)流轉，其中農村居民自發(fā)流轉又可細分為同一集體組織成員間的內部流轉和受讓方為本集體組織以外人員的外部流轉；按照是否伴隨其他標的物，可分為宅基地使用權的單純流轉和宅基地及其上房屋、構筑物一并的復合流轉等。從具體類別來看，當前農村宅基地流轉雖然表現形式多樣，但仍可大致分為租賃、買賣、抵押、繼承、交換（或稱“互換”）、贈與、入股、征收、置換、回收等十種基本類別[2]。

2 農村宅基地流轉糾紛的主要類型及特征

2.1 從糾紛形式來看，主要分為傳統和新類型兩大類

傳統的宅基地流轉糾紛主要涉及出租、買賣、繼承、交換、贈與、抵押及征收、回收等類型，由于涉及農地利益關系，各方利益群體的糾葛、沖突明顯，糾紛處理有相當難度，在實踐中占到絕大部分。新類型的宅基地流轉糾紛主要包括作價入股、置換、信托開發(fā)等類型，在部分流轉試點地區(qū)較為多發(fā)，其糾紛往往融合地方政府試點政策的成分更趨復雜。

2.2 從糾紛主體來看，涉及主體呈現多元化

涉及當事人包括作為宅基地使用權人的農民以及村集體經濟組織（在回收宅基地進行轉用流轉情形下）、作為宅基地所有權人的村集體經濟組織（實踐中多以村民委員會名義出現）、作為流轉相對方的同一集體組織成員或非本集體組織成員（多為城鎮(zhèn)居民）?，F實中宅基地使用權的流轉糾紛，時常發(fā)生在非集體成員之間，比如城中村改造、小產權房交易、大學生子女農房繼承等等。

2.3 從糾紛的起因來看，糾紛產生的原因復雜多樣

主要有：宅基地買賣糾紛多緣于農村土地增值以及土地征用、房屋拆遷，也有的因口頭約定流轉協議、流轉協議內容無效或顯失公平等引發(fā)的糾紛；宅基地抵押權糾紛多因抵押房屋無法處置引發(fā)的糾紛；宅基地繼承糾紛主要由于繼承人為城鎮(zhèn)居民身份引起；宅基地征收（拆遷）主要因補償產生糾紛；村集體經濟組織為公益所需或者因宅基地使用權主體的滅失或身份轉變而收回宅基地引起的糾紛；等等。

2.4 從糾紛內容看，涉及的爭議內容相當廣泛

主要有：宅基地使用權的權利歸屬；集體經濟組織成員身份的確認；宅基地使用權流轉合同效力的認定、流轉合同被認定無效后的財產返還、損失賠償范圍、賠償標準的確定和過錯責任的劃分；流轉后宅基地權屬變更登記的辦理；宅基地流轉產生的收益分配；宅基地被征收或其上房屋拆遷利益歸屬（也包括拆遷安置房分配名額買賣糾紛）；宅基地征收或回收中公共利益的認定問題等。

3 農村宅基地流轉糾紛解決中存在的主要問題

3.1 農村宅基地流轉的現行法律規(guī)定不完善，導致糾紛解決缺乏確切的指導規(guī)范

首先，農村宅基地使用權流轉制度創(chuàng)新最深層次的障礙來源于傳統的立法理念。傳統立法理念認為，農村宅基地制度的設立是為了保障作為弱勢群體的農民基本居住的權利，在當前農村社會保障體制尚不健全的情況下，暫時應當禁止農村宅基地使用權的自由流轉。政策制定人為地將農村房屋買賣從大市場中分離出來，縮小交易范圍，限制交易主體，導致超規(guī)定占地、建新不拆舊、一戶多宅、外出務工長期空置房、廢棄地、閑置地等現象頻現。

其次，法律規(guī)范體系并不健全，宅基地使用權流轉缺乏明確的法律依據。關于宅基地使用權流轉的法律非常少且效力層次低，至今還沒有一部直接規(guī)范和調整農村宅基地權利的法律，僅靠分散在《民法通則》、《物權法》、《土地管理法》等法律法規(guī)中的相關規(guī)范來調整。正是由于農村宅基地使用權立法資源的稀缺使得我國農村宅基地使用權轉讓、變更登記、利益分配等各個環(huán)節(jié)無章可循、無法可依，導致全國各地關于農村宅基地使用權轉讓糾紛層出不窮。

第三，集體所有主體的多級型規(guī)定阻礙了農村宅基地使用權的流轉。關于集體土地所有權主體，我國法律規(guī)定為多級，即在《憲法》中集體土地被籠統地界定為集體所有，《民法通則》中界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村二級所有，而《土地管理法》則界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村內農村集體經濟組織的農民集體三級所有。這些多元而實際并不落實的所有權代表對土地產權界定模糊不清，既降低了農村土地產權市場配置的效率，又造成了所有者對土地實際利用的監(jiān)督“真空”。

3.2 司法救濟效率相對較低，司法權的有限性無法解決夾雜在宅基地流轉糾紛中的其他社會矛盾多數宅基地上房屋流轉糾紛表面上是涉及原告一方的民事利益，背后實質是原告方試圖通過訴訟方式明確房屋權屬，進而通過向所在村集體退出原有宅基地的形式，以重新申請獲取政策指引下的置換安置指標，故法院常常面臨難以下判的困局。從審判的程序設計本身來看，訴訟途徑難以有效解決處置宅基地流轉糾紛，實現糾紛處理的效率要求。在法院承載著巨大的壓力面前，訴訟調解的力量是單薄的，宅基地流轉糾紛解決各方式之間尤其是訴訟調解與非訟調解之間缺乏機制銜接，無法形成合力，導致糾紛解決效果欠佳。

3.3 宅基地使用權和農村房屋強制登記制度尚未建立，行政部門不配合加劇糾紛處理難度

宅基地使用權登記制度相關規(guī)定的缺失，客觀上造成糾紛的多發(fā)，增加了處置化解的難度。如當前農村宅基地流轉糾紛中最多發(fā)的一種就是因出賣房屋而同時轉讓宅基地使用權引起的糾紛，由于轉讓方與受讓方權利不明，實踐中糾紛不斷。突出表現為：一是當有關宅基地、房屋遇到征地、拆遷補償時，由于缺乏宅基地使用權和農村房屋強制登記制度，轉讓方憑建房申請表和審批機關的審批文件，仍向有關拆遷部門主張征地的補償費用，糾紛便由此而生；二是房屋實際轉讓后，由于農村房屋是沒有登記的，房屋買賣并不需要也不可能辦理房屋過戶登記，因而對于房屋是否轉讓很難認定，相應地宅基地使用權是否應歸受讓方也較難證明。個別地區(qū)判決農村房屋買賣有效的情形下，必然涉及農村房屋所有權和宅基地使用權的過戶問題[3]。

4 完善農村宅基地流轉糾紛解決機制的對策

4.1 逐步建立和完善相關法律制度

首先，盡快制定出臺專門的農村宅基地流轉辦法。增強該辦法的可操作性以及適應發(fā)展農村基層民主和市場經濟的要求，對土地法、村民委員會組織法等有關法律進行修訂時重點解決農村集體土地所有權。由于農村集體土地所有權的獨特構造，易導致產權界定不明晰，農民很難參與到集體土地的管理和使用。該辦法應注重完善農村土地所有權的實施程序，實現所有權主體的自主化，為宅基地使用權的流轉提供良好空間。

其次，規(guī)范和健全宅基地確權發(fā)證行為。盡快出臺《土地登記法》，將農村宅基地統一到土地登記中，使宅基地登記制度規(guī)范化、經?；淖冞^去把宅基地登記工作視為一項臨時性的中心工作的做法，便于土地流轉的管理和規(guī)范化。由登記機關入戶進行登記，對農民宅基地四至界線清楚、產權明晰的依法發(fā)放權屬證書；依法轉讓房屋引起宅基地權屬變更或雙方協商就宅基地權屬糾紛達成調解協議的依法進行變更登記，真正地使土地登記行為成為土地對外的公示方法。同時，要積極穩(wěn)妥地開展宅基地上房屋的他項權利登記，為宅基地上的房屋抵押貸款等流轉方式提供制度保障。

第三，明確行政部門、村集體的角色定位。農村宅基地流轉中，行政部門、村集體之所以不能充分發(fā)揮其效用、提供良好的服務，甚至不當干預流轉，一個重要的原因在于三者之間沒有科學的分工安排。對于宅基地使用權人，除遵守相關法律外，應當對土地的流轉享有充分的自由處分權利，并以自身名義作為流轉合同的主體，參與流轉合同的制定和簽訂。對于村集體，應當對本集體經濟組織成員的土地流轉進行監(jiān)督和管理，發(fā)現違法情形應當及時提醒并上報相關職能部門。對于政府部門，應對村集體或下級政府在農村宅基地流轉中的行為進行監(jiān)督，及時糾正土地流轉過程中的違法行為。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農村服務機構，應當建立農村宅基地流轉信息庫，提供交易場所、合同范本，流轉業(yè)務指導和咨詢服務。

4.2 注重宅基地流轉糾紛源頭化解

4.2.1 積極探索農民作為參與主體的農地流轉試點

目前城市周邊農村土地流轉中，改變土地使用性質的現象十分普遍，土地不能復耕，從長遠來看對農民合法權益是一種損害。在相關法律正式出臺之前，地方農村宅基地上市流轉可先實行“放開”政策，允許農村宅基地向本集體經濟組織內部或者本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內符合申請宅基地條件的人員，或者外地來此長期從事農業(yè)生產的準備在此定居住的人員出租或出賣。如可嘗試采用宅基地使用權入股等方式，將土地實物形態(tài)轉化為價值形態(tài)，推動宅基地使用權流轉，滿足農民的流轉要求。為避免違背村民意愿強制流轉的發(fā)生，應在補償方式和利益分享機制方面實現同步創(chuàng)新，在充分尊重村民自身意愿的基礎上，努力實現“同權、同價”流轉。

4.2.2 建立規(guī)范、有序的農村宅基地流轉市場

隨著社會主義市場經濟體制的建立，土地要素市場也從無到有逐步建立起來，初步形成了土地市場體系的框架，但是對于農村宅基地市場方面卻是一片空白。特別是在人地矛盾日益加劇的今天，要合理利用土地就必須改變農村宅基地的無償使用制度，建立起規(guī)范、有序的農村宅基地市場，要以體現宅基地區(qū)位環(huán)境質量的差異性為核心，引入規(guī)范的宅基地價值評估辦法，形成合理的價格體系，使價格在農村宅基地的有效配置中發(fā)揮基礎性作用。如地方試點中的成都、重慶，以及新近的溫州地區(qū)，均通過建立統一的農村產權交易市場，規(guī)范農村產權交易行為，推動城鄉(xiāng)生產要素流動，優(yōu)化資源配置。

4.2.3 建立合理的宅基地流轉收益分配制度

宅基地流轉產生的收益分配，主要對象包括以收取流轉稅為稅收收入的國家、享有宅基地所有權的村集體經濟組織、作為宅基地使用權人的村集體或村民個體。宅基地權能的特殊性，決定了宅基地使用權流轉收益不能構成轉讓人的私人收益，應在使用權人、所有人和國家三者之間進行合理分配。政策上可以給出一個參照性的收益分配標準，如有學者提出的“在除去相應的稅收部分外，剩余流轉收益的 80% 歸屬農戶自身所有，20%歸屬于村集體經濟組織所有”[4]，再規(guī)定“經村集體三分之二以上表決通過，也可以自行做出相應的分配方案”。同時，還應當加強對村集體收益部分的監(jiān)管，對集體經濟組織所得收益進行用途規(guī)制，限于農村的社會保障（包括醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和失業(yè)保險）、公益事業(yè)的發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設等。

4.3 完善宅基地流轉多元糾紛解決機制

4.3.1 拓寬農村宅基地流轉糾紛解決渠道

解決宅基地流轉糾紛矛盾，應當是訴訟、調解、仲裁等多管齊下，為那些不愿意通過訴訟解決糾紛的當事人提供多種救濟渠道，使更多的宅基地流轉糾紛在訴訟外迅速、便利、妥善地得到解決，舒緩法院的壓力，使有限的司法資源得到合理利用。形成黨委領導，政法綜治牽頭協調，職能部門共同參與，社會力量整體聯動的多元一體的大調解格局和工作體系，實現訴訟調解與非訟調解的合理銜接。

4.3.2 健全農村宅基地流轉糾紛處理機制

農村宅基地權屬糾紛案件呈現出糾紛的復雜性、處理的緊迫性、矛盾的激化性等特點，對發(fā)生土地權屬爭議的案件，如果鄉(xiāng)村兩級能夠快速介入，加強對糾紛雙方當事人的調解說服工作，使雙方當事人將矛盾平息在初發(fā)之時，往往能收到較好的社會效果。因此，必須在黨委領導下，建立多元化的糾紛解決機制，暢通途徑。首要一條是充分發(fā)揮農村基層人民調解組織的作用和政府強大的管理和調解功能，依靠黨員干部和群眾做工作，在源頭上化解矛盾，避免沖突激化，使多數糾紛能夠得到及時、有效地解決，減少訴訟，使調解工作成為預防和解決宅基地流轉糾紛的第一道關口。

4.3.3 完善司法救濟制度

法院在處理宅基地流轉糾紛案件時，大致可以把握以下原則：第一，要尊重歷史，照顧現實。如農村私有房屋交易是在城鄉(xiāng)人口流動加大、居住區(qū)域界限打破和城鄉(xiāng)一體化的大背景下產生的，相關部門監(jiān)管不力、農村集體經濟組織相對渙散是造成這種現狀的制度誘因，而土地市場價格的持續(xù)上揚、房屋拆遷補償等利益驅動是引起此類案件的直接原因?？陀^上，目前城鄉(xiāng)界限仍未完全打破，農村集體經濟組織仍有一定的封閉性，農村土地屬于集體所有，目前法律、政策限制集體土地流轉是一種現實。第二，要注重判決的法律效果和社會效果。判決要以“有利于妥善解決現有糾紛、有利于規(guī)范當事人交易行為”為指導，起到制約農民審慎處分自己房屋的積極效果。第三，要綜合權衡流轉各方的利益。以宅基地買賣糾紛為例，須全面考慮到合同無效對各方當事人的利益影響，包括流轉交易的出讓方、轉讓方，及相應的村集體組織，尤其是出賣人因土地升值或拆遷、補償所獲利益，以及買受人因房屋現值和原買賣價格的差異造成的損失；對于買受人已經翻建、擴建房屋的情況，應對其添附價值進行補償；判決返還、騰退房屋同時應注意妥善安置房屋買受人，為其留出合理的騰退時間，避免因單純判決騰退房屋給當事人帶來的消極影響[5]。

[1]王利明.中國物權法草案建議稿及說明[M].北京:中國法制出版社,2001:382.

[2]周舜隆.農村宅基地上共建房屋的產權歸屬[J].人民司法,2010(22):17-20.

[3]鄭永勝.農村房屋買賣:是耶,非耶？農村房屋買賣糾紛案件的調查與思考[EB/OL].(2006-02-21)[2013-08-11].http://tj.focus.cn/news/2006-02-21/184612. html?1294308329.

[4]劉波.農村宅基地流轉收益分配制度研究[J].河南教育學院學報(哲學社會科學版),2011(6):77-80.

[5]北京市高級人民法院.北京市高級人民法院關于農村房屋買賣合同效力的兩個會議紀要及問答[EB/OL].(2011-01-10)[2013-08-11].http://blog.sina.com.cn/s/ blog_53686c8c0100o1hx.html.

The Disputes Concerning the Rural Housing Land Transition and Solving Mechanism Improved

CHEN Wentong, LIN Enwei (The People’s Court of Wenling City, Wenling, Zhejiang 317500, China)

The disputes concerning the rural housing land transition have multiple and complex causes; controversial elements are substantial in size; and the main body has showed more types. This paper analyses the major issues in the process of solving these disputes, these are: there is no exact guidelines for dispute resolution because of the current poor laws and regulations; other social contradictions among the dispute of the rural housing land transition cannot be solved with the relatively low judicial relief efficiency; rural homestead-land-use-right and mandatory registration system of rural houses have not been established; and the difficulty in dispute resolution is intensified without the coordination of administration departments. On this basis, this paper puts forward that we should gradually establish and perfect the relevant legal system, focus on resolving the dispute from the source, and improve multifactor dispute resolution mechanism.

the right to use the rural house site; mode of flow and transfer; types of disputes; multi-factor dispute resolution mechanism.

F301.1；F062.1

C

1672-6995(2014)03-0018-04

2013-10-29；

2014-01-05

臺州市哲學社會科學規(guī)劃重點課題：農村宅基地流轉糾紛解決機制研究（12GHZ05）

陳文通（1963-），男，浙江省黃巖市人，溫嶺市人民法院院長、黨組書記，法學碩士，主要從事民事司法研究。