推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制改革

顧益康 潘偉光 沈月琴

黨的十八屆三中全會(huì)把健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制作為改革的重大任務(wù)，強(qiáng)調(diào)“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果?！边@是黨中央貫徹落實(shí)十八大提出的“推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決三農(nóng)問(wèn)題的根本途徑”的行動(dòng)指南。浙江的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化已經(jīng)有了很好的基礎(chǔ)，也有眾多有利條件，但也存在許多亟待解決的問(wèn)題和矛盾。十八屆三中全會(huì)的決定為我們解決這方面的矛盾和問(wèn)題指明了方向，創(chuàng)造了極為有利的條件。浙江作為沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和市場(chǎng)化改革的先行地區(qū)，既有條件、也有必要使城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平繼續(xù)走在全國(guó)前列。為此，必須在健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制方面進(jìn)行更加大膽的改革探索。重點(diǎn)要在五個(gè)方面進(jìn)行改革創(chuàng)新，探索五條城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新路子。

深化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革，探索高效生態(tài)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新路子

十八屆三中全會(huì)把“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”作為加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的首要改革舉措。這充分體現(xiàn)中央以改革創(chuàng)新思路來(lái)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略思想。從浙江實(shí)踐來(lái)看，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等農(nóng)業(yè)新型主體正在成長(zhǎng)之中，傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)方式還占有相當(dāng)大的比例，新型主體的結(jié)構(gòu)與聯(lián)系也不甚合理，生產(chǎn)、加工、營(yíng)銷和產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)還缺乏高效有機(jī)的連接。農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)和社會(huì)化服務(wù)水平都還有待進(jìn)一步提升。因此，我們必須把深化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系作為發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)的突破性舉措，努力探索一條具有中國(guó)特色和浙江特點(diǎn)的“經(jīng)濟(jì)高效、經(jīng)營(yíng)集約、產(chǎn)品安全、功能多樣、資源節(jié)約、環(huán)境友好、技術(shù)密集、文化創(chuàng)意”的新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。

我們認(rèn)為，總的是要把建立以集約化家庭經(jīng)營(yíng)與產(chǎn)業(yè)化合作經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營(yíng)體制為目標(biāo)，來(lái)構(gòu)建和完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。一是要在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變的基礎(chǔ)上建立市場(chǎng)化土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。二是要按照“三位一體”的思路來(lái)發(fā)展新型的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)，就是要以農(nóng)民專業(yè)合作社和社區(qū)性村經(jīng)濟(jì)合作社為主體，賦予和培育其信用合作、產(chǎn)銷合作服務(wù)功能。三是要鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式，并按照產(chǎn)業(yè)化合作經(jīng)營(yíng)的思路，讓這些農(nóng)業(yè)企業(yè)與專業(yè)合作社、村經(jīng)濟(jì)合作社結(jié)成更加緊密的產(chǎn)業(yè)化的戰(zhàn)略合作與共創(chuàng)共富的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，成為名符其實(shí)的帶動(dòng)農(nóng)民共同發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。四是引導(dǎo)與激勵(lì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方式，走生態(tài)化經(jīng)營(yíng)道路，進(jìn)一步完善生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，探索生態(tài)效益補(bǔ)償市場(chǎng)化路徑。

深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，探索增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的新路子

十八屆三中全會(huì)在賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利方面提出了許多具有開創(chuàng)性的改革思路和改革舉措。這不僅為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增長(zhǎng)開拓了廣闊的前景，并且這也是具體落實(shí)《決定》提出的“讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”的目標(biāo)的實(shí)際行動(dòng)。我們認(rèn)為，這方面的改革綜合起來(lái)講，就是要按照建立完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求來(lái)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，探索增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入和激活農(nóng)民創(chuàng)業(yè)要素的新路子。一是深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和村經(jīng)濟(jì)合作社的產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。實(shí)行農(nóng)民的戶籍性質(zhì)、社會(huì)身份與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的分離，使那些有條件進(jìn)城創(chuàng)業(yè)就業(yè)的農(nóng)民能夠依舊享受和處置集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益。二是要改革完善農(nóng)村宅基地制度，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，賦予建在農(nóng)民集體宅基地上的住房以明確完整的產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民住房逐漸做到商品化、財(cái)產(chǎn)化。抓緊開展推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的試點(diǎn)，為增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入開辟新的渠道。三是要抓緊建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的規(guī)則和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的具體細(xì)則和辦法。

深化城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)改革，探索城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的新路子

城鄉(xiāng)要素不平等交換和公共資源不均衡配置是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制約三農(nóng)發(fā)展的最重要的影響因素?！稕Q定》把推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置作為健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制的重大改革舉措，充分體現(xiàn)了中央突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的決心和膽魄。推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置可以說(shuō)是健全城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制的主攻點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)，也是城鄉(xiāng)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的重要基礎(chǔ)。推進(jìn)這方面的改革，要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制“看不見(jiàn)的手”決定性作用和政府“看得見(jiàn)的手”的主導(dǎo)性作用。一是推進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的平等交換，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生產(chǎn)要素市場(chǎng)，維護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益。要切實(shí)賦予農(nóng)民作為勞動(dòng)力要素的平等勞動(dòng)權(quán)益，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，依法保障農(nóng)民工同工同酬和同等福利待遇。要進(jìn)一步深化土地制度改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場(chǎng)特別是建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。要進(jìn)一步深化農(nóng)村金融體制改革，積極培育農(nóng)村金融市場(chǎng)，保障金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，支持農(nóng)民發(fā)展多種形式的新型金融合作。二是深化支農(nóng)體制的改革，健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系。要按照工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的要求和提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼效率的目標(biāo)，加快改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。要以農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)為重點(diǎn)，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，切實(shí)解決農(nóng)業(yè)所面臨的市場(chǎng)、自然災(zāi)害、病蟲害等多種風(fēng)險(xiǎn)，解決好農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)的后顧之憂。三是以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)。要按照城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城市公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、城市現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射的思路，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的力度，全面提高農(nóng)村教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、科技和社會(huì)福利事業(yè)的建設(shè)水平和農(nóng)民享受公共服務(wù)的水平。

深化城鄉(xiāng)建設(shè)與社會(huì)管理體制改革，探索新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)的新路子

城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)投資、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化極為重要的動(dòng)力機(jī)制，城鎮(zhèn)化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展兩個(gè)并行不悖的重要抓手，《決定》把完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制、堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路擺到健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制極為重要的戰(zhàn)略位置，這是推動(dòng)十八大提出的四化同步推進(jìn)的現(xiàn)代化戰(zhàn)略的一個(gè)重大改革舉措。具體來(lái)說(shuō)，要抓好三個(gè)重點(diǎn)。一是要構(gòu)建城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動(dòng)、協(xié)調(diào)推進(jìn)的體制機(jī)制。要順勢(shì)而為地加快推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，優(yōu)化都市區(qū)、中心城市、縣域城市、中心鎮(zhèn)和中心村的城鄉(xiāng)空間布局結(jié)構(gòu)。二是要推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新。要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)縣改市的改革和鎮(zhèn)管理體制改革，建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。三是要深化城鄉(xiāng)綜合配套改革，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。要整體推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍制度、社會(huì)保障制度和產(chǎn)權(quán)制度等綜合配套改革，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。

深化生態(tài)文明制度改革，探索城鄉(xiāng)生態(tài)資源使用與補(bǔ)償、保護(hù)相結(jié)合的新路子

建設(shè)生態(tài)文明是我國(guó)在新時(shí)期“五位一體”建設(shè)的重要組成部分，是我國(guó)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的必由之路，也是建設(shè)美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。我國(guó)生態(tài)文明的制度體系相對(duì)較為薄弱，需要重點(diǎn)在四個(gè)方面加以推進(jìn)。一是明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和使用用途。要加快對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間的邊界和權(quán)屬進(jìn)行確定，形成自然資源產(chǎn)權(quán)所有者責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一。加快生態(tài)空間的規(guī)劃，明確用途與邊界，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)自然資源使用的有效監(jiān)管。二是要加快生態(tài)主體功能區(qū)的建設(shè)。劃定浙江主要生態(tài)功能區(qū)，加大對(duì)源頭山區(qū)的水土保持與開發(fā)保護(hù)。三是要實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。堅(jiān)持使用資源付費(fèi)和誰(shuí)污染環(huán)境、誰(shuí)破壞生態(tài)誰(shuí)付費(fèi)原則，逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間。要對(duì)生態(tài)公益林區(qū)、省級(jí)生態(tài)主體功能區(qū)進(jìn)行財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，依據(jù)面積大小及權(quán)屬進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。要穩(wěn)定和擴(kuò)大退耕還林的范圍，并加大財(cái)政支持。探索生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，通過(guò)市場(chǎng)交易價(jià)格發(fā)現(xiàn)資源成本和價(jià)值。四是要健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理制度體系。要建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，嚴(yán)格實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者賠償制度，健全舉報(bào)制度，健全國(guó)有林區(qū)經(jīng)營(yíng)管理體制，全面提升生態(tài)文明建設(shè)水平，走出一條有浙江特色、全國(guó)領(lǐng)先的城鄉(xiāng)生態(tài)資源使用與補(bǔ)償、保護(hù)相結(jié)合的新路子。