關(guān)于實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膸c(diǎn)思考

李曉東

(樂山市林業(yè)局 四川 樂山 614000)

樂山市位于四川省西南部，幅員面積12720 平方公里，山地、丘陵、平原分別占66.5%、21%、12.5%，呈“七山二丘一平”地貌特征，是長江上游重要的生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)區(qū)，是全省重點(diǎn)國有林區(qū)、生態(tài)建設(shè)核心區(qū)和生物多樣性聚集區(qū)。

西部大開發(fā)以來，樂山市積極認(rèn)真貫徹四川省委、省政府“建設(shè)長江上游生態(tài)屏障”的重大戰(zhàn)略部署，在全省率先啟動(dòng)實(shí)施了天然林保護(hù)、退耕還林、野生動(dòng)植物保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等重點(diǎn)工程，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)與產(chǎn)業(yè)良性互動(dòng)，綠山與富民協(xié)同，為建成長江上游生態(tài)屏障、維護(hù)國土生態(tài)安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。

一、樂山構(gòu)建生態(tài)屏障的主要成就

改革開放以來，特別是天然林保護(hù)和退耕還林工程實(shí)施以來，樂山市林業(yè)堅(jiān)持以建設(shè)生態(tài)文明為總目標(biāo)，以改善生態(tài)改善民生為總?cè)蝿?wù)，以全面深化林業(yè)改革為總動(dòng)力，圍繞“生態(tài)興產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)促生態(tài)”的工作思路，走“大生態(tài)、大林業(yè)、大產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展道路，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化、提高組織化，促進(jìn)了樂山林業(yè)的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

1998年至2013年，全市累計(jì)完成天保工程公益林人工造林157.7 萬畝，封山育林328.9 萬畝，飛播造林15.3 萬畝，森林撫育10.1 萬畝;完成退耕還林208.02 萬畝，其中退耕地還林92.2 萬畝，配套荒山荒地造林105.7 萬畝，封山育林10.1 萬畝。建成有國家和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)3 個(gè)，國家級(jí)濕地公園和森林公園4 個(gè)，省級(jí)森林公園3 個(gè)。全市自然保護(hù)區(qū)及森林公園總面積127.5 萬畝，占全市國土面積的6.7%。全市區(qū)劃界定生態(tài)公益林354 萬畝，占全市林業(yè)用地面積的30.68%，占全市國土面積的18.49%。

2013年，全市有林業(yè)用地面積1153.95 萬畝，占全市幅員面積的60.03%，森林面積1033.5 萬畝，活立木總蓄積5699 萬立方米，森林覆蓋率54.25%，實(shí)現(xiàn)林業(yè)總產(chǎn)值163 億元，完成各類林業(yè)投資4.43億元，農(nóng)民人均林業(yè)收入1025 元。實(shí)現(xiàn)并保持了森林面積、蓄積“雙增長”。2013年底全市林業(yè)用地面積、森林面積、活立木總蓄積、森林覆蓋率與1998年相比分 別上漲了21.17%、35.26%、21.57%、19.45%。

目前，全市以點(diǎn)、帶、網(wǎng)、片相結(jié)合的生態(tài)防護(hù)林體系日益完善，以森林植被為主體，林草結(jié)合的國土生態(tài)屏障基本形成。森林面積蓄積的增加，有效地凈化了環(huán)境，提高了林地蓄水量，防止了水土流失，全市天保工程年森林植被生態(tài)服務(wù)價(jià)值在100 億元以上。據(jù)樂山市水務(wù)局等部門測(cè)算，1998年至2013年，全市水土流失面積減少1350 平方公里，平均每年以90 平方公里的速度減少，全市減少水土流失量1700萬噸，年均減少113 萬噸。年均土壤侵蝕模數(shù)正逐漸降低，由強(qiáng)度侵蝕區(qū)變?yōu)橹卸惹治g區(qū)，全市每年減少土壤侵蝕量約142 萬噸。樂山中心城區(qū)酸雨頻率由1998年的60%降至2013年的40%。

二、樂山森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀與問題

國家“十一五”規(guī)劃綱要中提出:“按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?！秉h的十八屆三中全會(huì)《決定》進(jìn)一步指出“實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”。這些都是促進(jìn)環(huán)境外部成本內(nèi)部化、實(shí)現(xiàn)環(huán)境有償使用的重要政策，對(duì)大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有十分重要的意義。我國對(duì)生態(tài)補(bǔ)償，尤其是森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯块_始于20 世紀(jì)90年代初期。研究主要集中于森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索，生態(tài)效益評(píng)估計(jì)量，補(bǔ)償對(duì)象及標(biāo)準(zhǔn)的制定，補(bǔ)償方法的實(shí)施等多個(gè)方面。

2004年，國家正式建立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。根據(jù)《森林法》及《森林法實(shí)施條例》，國家林業(yè)局和財(cái)政部聯(lián)合頒布了《重點(diǎn)公益林區(qū)劃界定辦法》，并對(duì)重點(diǎn)公益林由中央財(cái)政實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償。同時(shí)，對(duì)區(qū)劃界定的地方公益林由地方補(bǔ)償。中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策的實(shí)施，帶動(dòng)了地方公益林建設(shè)和地方森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度的建立，調(diào)動(dòng)了公益林經(jīng)營者的積極性，取得了一定的成效。但現(xiàn)階段的“森林生態(tài)效益補(bǔ)償”仍然采取財(cái)政補(bǔ)貼的形式，而不是真正意義上的“補(bǔ)償”。

(一)現(xiàn)狀

1.公益林生態(tài)效益補(bǔ)償。根據(jù)財(cái)政部和國家林業(yè)局聯(lián)合發(fā)布的《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》(農(nóng)[2009]381 號(hào))的規(guī)定，生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是承擔(dān)公益林保護(hù)管理的單位或公益林經(jīng)營者和所有者，具體包括國有林場(chǎng)、自然保護(hù)區(qū)、鄉(xiāng)村集體組織、林農(nóng)個(gè)人等;補(bǔ)償范圍是國家級(jí)和省級(jí)公益林林地。我市現(xiàn)有公益林354.04 萬畝，其中國有公益林178.36 萬畝、集體公益林175.68 萬畝，按國家級(jí)與省級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)又劃分為國家級(jí)公益林337.05萬畝，省級(jí)公益林16.99 萬畝。目前，國家和省已認(rèn)定樂山市兌現(xiàn)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)墓媪譃?47.58萬畝，其中集體公益林175.68 萬畝已全部認(rèn)定，國有公益林只認(rèn)定了71.9 萬畝，還有106.46 萬畝國有公益林尚未納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍。2013年，全市兌現(xiàn)中央和省級(jí)財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金2994.7 萬元(其中，國有公益林5 元/畝.年，集體公益林15 元/畝.年)。

2.天然林保護(hù)工程。2013年，樂山市有天保二期森林管護(hù)面積 485.24 萬畝(含區(qū)劃界定為公益林354.04 萬畝)，國家財(cái)政撥付專項(xiàng)補(bǔ)助資金6852萬元(包含公益林生態(tài)效益補(bǔ)償資金2994.7 萬元)，平攤下來每畝所得補(bǔ)助僅14 元左右，造成了管護(hù)面積大、任務(wù)重而單位面積補(bǔ)助資金低的困窘局面。

3.退耕還林工程。2013年，樂山市有退耕地還林92.22 萬畝(不包括退耕還林工程中的荒山造林和封山育林)，目前的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)仍為1999年退耕還林試點(diǎn)時(shí)制定的每年每畝230 元，生態(tài)林兩輪補(bǔ)助16年，經(jīng)濟(jì)林兩輪補(bǔ)助10年。全市90%左右的退耕地還林是生態(tài)林種，主要以發(fā)揮生態(tài)效益為主，嚴(yán)禁商品性利用。雖然林農(nóng)領(lǐng)取了補(bǔ)助，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，單位面積補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)過低，與商品林經(jīng)營利用的效益相比反差很大，退耕農(nóng)戶看法較多。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，樂山市退耕還林工程涉及全市11 個(gè)區(qū)縣203 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1657 個(gè)自然村，有332349 戶農(nóng)戶實(shí)施了退耕還林工程，涉及1167196 個(gè)農(nóng)業(yè)人口，占全市農(nóng)業(yè)人口的44.7%，其中有15061 戶農(nóng)戶57417人為退耕還林耕地全退戶。要實(shí)現(xiàn)“退得下、穩(wěn)得住、能致富、不反彈”的目標(biāo)，任務(wù)相當(dāng)艱巨。

4.其他工程造林。主要有速生豐產(chǎn)林營造、低產(chǎn)低效林改造、森林撫育、中央財(cái)政造林補(bǔ)貼項(xiàng)目、血防林(抑螺防病林)等，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為100-200 元/畝不等。造林和管護(hù)成本較高，財(cái)政資金投入少，現(xiàn)行造林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低，絕大部分只能依靠林農(nóng)、業(yè)主投工投勞和自籌投入解決。目前，退耕還林荒山造林和天保工程人工造林的標(biāo)準(zhǔn)已提高為300 元/畝，而其他工程造林才100-200 元/畝，同樣是林業(yè)部門負(fù)責(zé)實(shí)施的生態(tài)建設(shè)工程，標(biāo)準(zhǔn)上的不統(tǒng)一，客觀上也給造林和管理增加難度。

(二)存在的主要問題

1.補(bǔ)償類型方面。首先，從國家現(xiàn)行政策規(guī)定來看，集體所有國家級(jí)公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金既是對(duì)林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，又是對(duì)公益林管護(hù)的勞務(wù)補(bǔ)助，政策界限比較模糊，補(bǔ)償對(duì)象沒有很好地區(qū)分開來。其次，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過于單一。目前，我國從中央到地方都按照單一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，沒有針對(duì)不同地域、區(qū)位、地類和質(zhì)量的公益林進(jìn)行分類補(bǔ)償。第三，政策執(zhí)行過程中，森林生態(tài)補(bǔ)償金容易演變?yōu)榱謽I(yè)部門、林場(chǎng)、管護(hù)站等林業(yè)職工或管護(hù)人員的工資和維持機(jī)關(guān)運(yùn)行開支的資金渠道，林農(nóng)最后得到的補(bǔ)償金可能只是其中的一部分，從而挫傷林農(nóng)保護(hù)森林生態(tài)環(huán)境的積極性，影響森林資源保護(hù)效果。

2.補(bǔ)償范圍方面?，F(xiàn)行的森林生態(tài)效益補(bǔ)償，只是針對(duì)公益林方面，即重點(diǎn)公益林由中央財(cái)政實(shí)行補(bǔ)償，地方公益林由地方財(cái)政實(shí)行補(bǔ)償，對(duì)于上游生態(tài)屏障地區(qū)補(bǔ)償范圍覆蓋不夠。即便如此，目前國家認(rèn)定的重點(diǎn)公益林面積15.75 億畝，中央財(cái)政也僅對(duì)其中66799.5 萬畝實(shí)施了補(bǔ)償，尚有9.07 萬畝未予以補(bǔ)償，僅樂山就有106.46 萬畝國有公益林未納入生態(tài)補(bǔ)償范圍。

同樣是劃入天保工程區(qū)的林地，有的納入了國家和省森林生態(tài)補(bǔ)償范圍，有的沒有卻沒有納入，納入補(bǔ)償范圍的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也存在明顯差別，甚至在同一個(gè)山頭的公益林由于權(quán)屬不同，必須按兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，明顯有失公允，直接影響了公益林管護(hù)政策的執(zhí)行和管護(hù)效果。

另外，如前所述，樂山市還有很大一部分已經(jīng)實(shí)施了退耕還林工程，而又沒有區(qū)劃為公益林的退耕林地，主要發(fā)揮的是生態(tài)效益，實(shí)行了嚴(yán)格的管理，卻沒有領(lǐng)取森林生態(tài)效益補(bǔ)償，嚴(yán)重挫傷了林農(nóng)退耕還林積極性，影響了退耕還林成果鞏固，在退耕還林補(bǔ)助到期后，存在毀林復(fù)耕的隱患。

3.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面。目前，我國的森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有隨著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)水平上升進(jìn)行調(diào)整。國有公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直都是每年5元/畝。集體公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然從2013年起由每年10 元/畝提高到15 元/畝，但與公益林實(shí)際發(fā)揮的生態(tài)服務(wù)功能和采伐經(jīng)營產(chǎn)生的收益相比反差巨大，遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)林農(nóng)多種經(jīng)營帶來的收益，林農(nóng)要求提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的呼聲很高、反應(yīng)強(qiáng)烈。另外，公益林生態(tài)效益補(bǔ)償中公共管護(hù)支出僅為每年每畝0.25 元，也對(duì)公益林公共管護(hù)造成了很大影響。

4.補(bǔ)償資金來源方面。目前，我國生態(tài)補(bǔ)償資金主要來自中央財(cái)政，再由地方財(cái)政配套負(fù)擔(dān)一部分，這體現(xiàn)了國家對(duì)生態(tài)建設(shè)的高度重視，通過財(cái)政撥款來扶持生態(tài)林的建設(shè)與管護(hù)，固然可以起到很好的促進(jìn)作用，一旦國家財(cái)政不好，承諾的資金得不到保障，林業(yè)基金就很有可能擱淺。同時(shí)，單靠政府投入的補(bǔ)償資金，單位面積顯著偏低，不能反映生態(tài)效益應(yīng)有的價(jià)值，損害了經(jīng)營者的利益。并且，單一的政府投入也難以激發(fā)生態(tài)受益者保護(hù)生態(tài)的積極性，也不利于防止生態(tài)破壞。

5.集體公益林管護(hù)方面。目前，樂山市公益林主要集中在邊遠(yuǎn)山區(qū)和民族地區(qū)，農(nóng)村外出務(wù)工人員較多，造成集體所有國家和省級(jí)公益林專職管護(hù)人員缺失，而國家又沒有安排集體公益林用于聘請(qǐng)專職管護(hù)人員的專項(xiàng)費(fèi)用，造成集體公益林存在較大安全隱患。

6.非公有制造林收益難以實(shí)現(xiàn)。一些地方根據(jù)生態(tài)保護(hù)與治理的需要，將農(nóng)民的自留山、責(zé)任山、承包造林以及社會(huì)多元主體投資造林區(qū)劃為公益林。由于禁伐或限伐，他們無法通過木材采伐收益回收造林投入。林權(quán)所有者的收益權(quán)難以保證，甚至使一些造林大戶成為負(fù)債大戶。

三、關(guān)于加強(qiáng)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?duì)策建議

(一)擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，實(shí)行分類補(bǔ)償

一是擴(kuò)大森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?。將生態(tài)重要和脆弱區(qū)域、構(gòu)建生態(tài)保護(hù)與屏障地帶、主要提供生態(tài)產(chǎn)品的森林，尤其是生態(tài)地位重要、生態(tài)作用明顯而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)甚至落后的林區(qū)統(tǒng)一納入森林生態(tài)補(bǔ)償范圍，實(shí)現(xiàn)應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)，在保障生態(tài)安全的前提下，維護(hù)好林區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，促進(jìn)林農(nóng)增收致富。二是對(duì)不同地域、區(qū)位、地類和質(zhì)量的公益林，進(jìn)行分類補(bǔ)償，由于不同的林地其森林質(zhì)量指數(shù)不同，管護(hù)成本和生態(tài)價(jià)值也不同，建議根據(jù)不同區(qū)域生態(tài)的重要性和脆弱性，綜合考慮森林質(zhì)量、地位級(jí)差、造林成本、管護(hù)難度等指標(biāo)，對(duì)現(xiàn)有重點(diǎn)公益林進(jìn)行分類補(bǔ)償。

(二)引入市場(chǎng)機(jī)制，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

目前，我們森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，很難體現(xiàn)營造和管護(hù)森林的真實(shí)成本，更談不上對(duì)森林的生態(tài)效益和林農(nóng)的育林損失補(bǔ)償。建議:一是在3-5年內(nèi)，先將中央財(cái)政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到平均每年每畝20-30 元。二是對(duì)森林的生態(tài)價(jià)值進(jìn)行核算和量化，逐步建立起對(duì)林農(nóng)利益最低保障的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)底線并隨著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)上漲進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，逐漸實(shí)現(xiàn)充分補(bǔ)償(即補(bǔ)償生態(tài)公益林全部價(jià)值，包括造林費(fèi)、土地占用費(fèi)、投工投勞、管護(hù)費(fèi)等)。三是國家將公共管護(hù)支出從現(xiàn)行的每年每畝0.25元提高到每年每畝0.5 元或1 元左右，以彌補(bǔ)公益林公共管護(hù)資金的不足。四是探索利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償森林生態(tài)效益的有效途徑，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，建立公益林資源保護(hù)的受益者直接補(bǔ)償體系。

(三)拓寬補(bǔ)償資金渠道，實(shí)現(xiàn)多元化補(bǔ)償

除了加大中央、省級(jí)財(cái)政支付力度外，建議通過其它方式拓寬補(bǔ)償資金渠道，實(shí)現(xiàn)多元化補(bǔ)償。一是建立和完善地方生態(tài)補(bǔ)償基金，落實(shí)下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)的補(bǔ)償政策，受益明顯的下游地區(qū)應(yīng)對(duì)上游生態(tài)屏障地區(qū)給予生態(tài)補(bǔ)償。二是，鼓勵(lì)通過征收森林生態(tài)稅、從旅游或礦產(chǎn)水電等行業(yè)提取一定費(fèi)用、發(fā)行“綠色森林彩票”、社會(huì)捐資、認(rèn)養(yǎng)等形式籌集資金用于森林生態(tài)補(bǔ)償。三是探索研究以森林生態(tài)效益入股、參與經(jīng)營性收入分成的立體模式。如鼓勵(lì)以森林資源入股方式參與旅游區(qū)的開發(fā)，以林地入股森林公園等，達(dá)到完善公益林保護(hù)和增加林農(nóng)收益等多贏的目的。

(四)完善相關(guān)管理制度，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償立法

一是盡快修訂《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，進(jìn)一步明確集體公益林森林生態(tài)補(bǔ)償作為對(duì)林農(nóng)的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。二是國家應(yīng)安排專項(xiàng)資金用于聘請(qǐng)集體公益林專職管護(hù)人員，切實(shí)解決集體公益林管護(hù)人員缺失等問題，切實(shí)保障集體公益林林區(qū)安全。三是將森林生態(tài)效益補(bǔ)償融入到對(duì)森林的開發(fā)和規(guī)劃之中，以利于生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)制度之間的銜接和配合，也方便相關(guān)部門成系統(tǒng)的管理。

目前，我國關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償還沒有專門的立法，隨著生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政政策的穩(wěn)定實(shí)施，生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行，生態(tài)環(huán)境管理的有效開展，都必須以法律為保障。建議國家加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償立法工作，盡快出臺(tái)針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，從法律上明確生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任和各生態(tài)主體的權(quán)利義務(wù)，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范化運(yùn)作提供法律依據(jù)。

(五)積極探索重點(diǎn)公益林收購政策

國家根據(jù)生態(tài)屏障建設(shè)和國土生態(tài)安全的需要，建議對(duì)部分生態(tài)地位重要而由非國有投資主體營造的重點(diǎn)公益林，由國家進(jìn)行收購或贖買，轉(zhuǎn)變其所有制形式，以維護(hù)國土生態(tài)安全，保障投資造林者的合法權(quán)益?？梢韵刃性圏c(diǎn)再逐步推進(jìn)，也可考慮對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)實(shí)施生態(tài)移民工程等。

(六)開展重點(diǎn)公益林經(jīng)營利用試點(diǎn)

對(duì)于部分立地條件相對(duì)較好、生態(tài)區(qū)位不十分敏感的公益林，可以考慮在不影響生態(tài)環(huán)境的前提下，進(jìn)行經(jīng)營利用方面的政策探索。如試點(diǎn)開展撫育、更新性質(zhì)的采伐，利用生態(tài)公益林的景觀資源、林下資源開展非木質(zhì)經(jīng)營利用，在提高公益林林分質(zhì)量的同時(shí)，增加公益林所有者或經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)收入，從而達(dá)到生態(tài)得保護(hù)、林業(yè)得發(fā)展、林農(nóng)得實(shí)惠的目的。