浙江省基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察動(dòng)態(tài)巡查工作的現(xiàn)狀及思考

浙江省國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察總隊(duì) 潘俊國(guó) 徐 良

浙江省基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察動(dòng)態(tài)巡查工作的現(xiàn)狀及思考

浙江省國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察總隊(duì) 潘俊國(guó) 徐 良

隨著黨的十八大以來(lái)土地制度改革的逐步推進(jìn)，如何在新形勢(shì)下貫徹中央關(guān)于嚴(yán)防死守耕地紅線的總體要求成為基層國(guó)土資源部門面臨的一個(gè)全新課題，創(chuàng)新基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察動(dòng)態(tài)巡查方法模式已勢(shì)在必行。近期，我們組織調(diào)研，對(duì)浙江省基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作主要模式、存在的問(wèn)題及改進(jìn)的對(duì)策作了粗淺的探析，以期對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)浙江省基層國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察動(dòng)態(tài)巡查工作有所裨益。

一、基層國(guó)土資源動(dòng)態(tài)巡查工作現(xiàn)狀

（一）基本情況

國(guó)土資源動(dòng)態(tài)巡查作為國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察中唯一的主動(dòng)執(zhí)法措施，在預(yù)防和制止國(guó)土資源違法行為的發(fā)生、減少當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)損失、降低違法建筑物處置難度等方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，浙江省堅(jiān)持“預(yù)防為主、預(yù)防和查處相結(jié)合”的工作方針，以建立科學(xué)完善的土地礦產(chǎn)監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制為目標(biāo)，在強(qiáng)化各級(jí)國(guó)土資源動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任方面做出了大量努力，取得了一定成效。目前，浙江省國(guó)土資源廳執(zhí)法監(jiān)察總隊(duì)每年組織對(duì)11個(gè)地市國(guó)土資源動(dòng)態(tài)巡查情況和效果進(jìn)行例行巡查，每個(gè)地市抽查2個(gè)縣（市、區(qū)），依托GPS定位和遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)對(duì)基層動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任制落實(shí)情況進(jìn)行檢查、指導(dǎo)。全省絕大部分市級(jí)國(guó)土資源部門建立了覆蓋所轄各縣（市、區(qū)）的巡回檢查制度，各縣（市、區(qū)）普遍建立了縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村（社區(qū)）三級(jí)巡查網(wǎng)絡(luò)。

在推動(dòng)落實(shí)動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任的工作實(shí)踐中，浙江省部分地區(qū)結(jié)合各自實(shí)際開(kāi)展了許多有益的嘗試，形成了一些頗具特色的經(jīng)驗(yàn)做法，其中尤以嘉興市實(shí)行的以網(wǎng)格化、網(wǎng)絡(luò)化為基礎(chǔ)的土地執(zhí)法“兩網(wǎng)化”管理機(jī)制和臺(tái)州市實(shí)行的制止違法用地快速反應(yīng)機(jī)制成效較為明顯。

（二）存在問(wèn)題

從調(diào)研情況看，當(dāng)前省基層國(guó)土資源動(dòng)態(tài)巡查工作中存在著一些共性問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.工作開(kāi)展不平衡，不同區(qū)域差別大

從面上情況來(lái)看，各地基層國(guó)土資源動(dòng)態(tài)巡查工作成效與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和屬地政府的重視程度密切相關(guān)。在當(dāng)前全省“三改一拆”行動(dòng)深入開(kāi)展的有利形勢(shì)下，少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如嘉興市、金華市等乘勢(shì)而為，加大對(duì)土地礦產(chǎn)違法行為防控工作的財(cái)政投入，大力推進(jìn)“一鄉(xiāng)一所”改革和法律監(jiān)督員、土地協(xié)管員隊(duì)伍建設(shè)，基層巡查執(zhí)法力量日益壯大；但也有部分地區(qū)尤其是地處偏遠(yuǎn)山區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主動(dòng)預(yù)防國(guó)土資源違法行為的意識(shí)還有待提升，基層國(guó)土資源動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任落實(shí)不到位，甚至出現(xiàn)“掛空擋”的現(xiàn)象。

2.執(zhí)法力量不穩(wěn)固，人員裝備缺口大

根據(jù)調(diào)查估算，目前全省國(guó)土資源系統(tǒng)執(zhí)法監(jiān)察人均管轄面積逾20平方公里。全省700多輛巡查車輛，大多較為陳舊，安全性能較差，不少地方實(shí)行車改以后已不再保留執(zhí)法車輛編制。另一方面，現(xiàn)有執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍在編不在崗的情況較為普遍，部分地區(qū)缺編嚴(yán)重且年齡結(jié)構(gòu)老化。臨時(shí)聘用人員在基層一線巡查人員中占較大比重，受福利待遇和工作強(qiáng)度等因素影響，辭職或轉(zhuǎn)崗人數(shù)逐年增加。大部分地區(qū)現(xiàn)有裝備遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足完成常規(guī)動(dòng)態(tài)巡查計(jì)劃的實(shí)際需要，不少地方實(shí)現(xiàn)“第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)”的目標(biāo)只能成為一句口號(hào)。

3.聯(lián)動(dòng)處置不到位，制止違法難度大

由于現(xiàn)行法律法規(guī)未規(guī)定國(guó)土資源部門可以采取哪些手段和措施來(lái)行使調(diào)查權(quán)、制止權(quán)，實(shí)踐中，國(guó)土資源部門下發(fā)的《責(zé)令停止違法行為通知書(shū)》往往成為一紙空文。當(dāng)事人置之不理、拒不配合甚至埋頭搶建的情形時(shí)有發(fā)生，巡查人員現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法缺乏有效制止手段，甚至經(jīng)常遭受暴力抗法。部分地區(qū)落實(shí)土地執(zhí)法共同責(zé)任機(jī)制仍不到位，建設(shè)、規(guī)劃、城管執(zhí)法、公安以及基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在處置違法用地、違法建筑時(shí)往往更多考慮部門利益，配合不夠默契，沒(méi)有形成整體合力，導(dǎo)致一些新增土地違法行為在巡查發(fā)現(xiàn)后貽誤了處置的最佳時(shí)機(jī)，造成違法事實(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大。

4.履職標(biāo)準(zhǔn)不明晰，失職瀆職風(fēng)險(xiǎn)大

近期，浙江省個(gè)別地區(qū)頻頻發(fā)生基層國(guó)土資源干部因?qū)`法用地履職不到位被依法追究黨紀(jì)政紀(jì)乃至刑事責(zé)任的案例，引發(fā)基層國(guó)土資源執(zhí)法巡查人員的普遍擔(dān)憂。國(guó)土資源部門不具有行政強(qiáng)制權(quán)的法律保障與現(xiàn)實(shí)巡查執(zhí)法過(guò)程中不能有效制止違法用地，這樣引發(fā)的失職瀆職風(fēng)險(xiǎn)在基層國(guó)土資源巡查執(zhí)法人員身上尤為凸顯。最近，國(guó)土資源部出臺(tái)了《國(guó)土資源違法行為查處工作規(guī)程》，就基層國(guó)土資源部門巡查發(fā)現(xiàn)、制止、查處、移送等環(huán)節(jié)的具體履職提出了要求，這些相關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)還需得到各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門和檢察院、法院的認(rèn)可，這樣才能準(zhǔn)確指導(dǎo)基層國(guó)土資源動(dòng)態(tài)巡查工作，有效防止基層國(guó)土資源執(zhí)法巡查人員的崗位風(fēng)險(xiǎn)。

二、基層動(dòng)態(tài)巡查主要模式及樣本分析

（一）以國(guó)土資源部門為主的傳統(tǒng)巡查模式

1.模式樣本

這種模式以縣（市、區(qū)）監(jiān)察大隊(duì)和基層國(guó)土資源所為主體承擔(dān)違法用地巡查、制止職能，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府力量開(kāi)展后期處置工作。其中以嘉興市秀洲區(qū)較為典型：

嘉興市秀洲區(qū)招聘了46人（計(jì)劃內(nèi)臨時(shí)工）成立了6個(gè)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察中隊(duì)，按照“人員下沉、職責(zé)下沉、充實(shí)一線、服務(wù)基層”的管理原則，分別配屬于6個(gè)國(guó)土資源所，對(duì)應(yīng)6個(gè)鎮(zhèn)（街道），國(guó)土資源所副所長(zhǎng)兼任監(jiān)察中隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)，全面負(fù)責(zé)全區(qū)114個(gè)網(wǎng)格區(qū)域的專職執(zhí)法巡查工作。監(jiān)察中隊(duì)實(shí)行“鎮(zhèn)有局管”的運(yùn)行模式和經(jīng)費(fèi)包干制，經(jīng)費(fèi)由鎮(zhèn)（街道）承擔(dān)，日常管理、培訓(xùn)、考核由區(qū)國(guó)土分局負(fù)責(zé)。隊(duì)員們經(jīng)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)后頒發(fā)法律監(jiān)督員證，統(tǒng)一著裝執(zhí)法，專門配備12輛執(zhí)法車輛用于動(dòng)態(tài)巡查工作。

巡查發(fā)現(xiàn)違法用地后，監(jiān)察中隊(duì)現(xiàn)場(chǎng)制止并下發(fā)停工通知，通過(guò)“兩網(wǎng)化”網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)及時(shí)上傳違法用地信息。經(jīng)后臺(tái)審核確認(rèn)違法事實(shí)后，運(yùn)用秀洲區(qū)政府短信平臺(tái)，對(duì)占用土地面積較大、頂風(fēng)搶建的重大土地違法案件，向全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和有關(guān)職能部門責(zé)任人發(fā)出“短信通報(bào)”，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）限期履行制止、處置義務(wù)。

2.特點(diǎn)分析

秀洲區(qū)所代表的以國(guó)土資源部門為主的傳統(tǒng)巡查模式，優(yōu)點(diǎn)在于便于國(guó)土資源部門集中管理基層巡查隊(duì)伍和下達(dá)行政指令，有利于第一時(shí)間掌握巡查發(fā)現(xiàn)的新增違法用地和非法采礦信息，也有利于國(guó)土資源部門對(duì)動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。但同時(shí)也存在著以下不足：一是各地財(cái)政能力和國(guó)土資源部門基層巡查人員力量配置不平衡，導(dǎo)致“秀洲模式”難以在全省推廣。二是巡查發(fā)現(xiàn)后的違法建筑物處置依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）配合，實(shí)踐中時(shí)常出現(xiàn)不及時(shí)接收、處置不徹底甚至相互推諉的現(xiàn)象，容易形成“兩不管”的局面。三是巡查發(fā)現(xiàn)新增違法用地的任務(wù)完全由國(guó)土資源部門一家承擔(dān)，一旦工作稍有疏漏，所有責(zé)任都集中在巡查人員身上，基層國(guó)土部門普遍反映壓力過(guò)大。

（二）以基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主的聯(lián)合巡查模式

1.模式樣本

這種模式以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體承擔(dān)違法用地巡查、制止和及時(shí)處置職能，基層國(guó)土資源部門全程參與并進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，同時(shí)負(fù)責(zé)處置不到位地塊的立案查處工作。下面以杭州市江干區(qū)為例加以分析：

杭州市江干區(qū)以土地執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制為抓手，以強(qiáng)化基層執(zhí)法效果為重點(diǎn)，不斷完善土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，注重發(fā)揮鎮(zhèn)（街道）的主導(dǎo)作用和管理優(yōu)勢(shì)。各鎮(zhèn)（街道）按照杭州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）違法用地綜合防控機(jī)制要求成立防違控違領(lǐng)導(dǎo)小組和土地執(zhí)法協(xié)管大隊(duì)，承擔(dān)鎮(zhèn)（街道）范圍內(nèi)違法用地的巡查工作。區(qū)屬駐鎮(zhèn)各部門，主要是國(guó)土所、派出所、城管執(zhí)法中隊(duì)按各自職責(zé)權(quán)力保障鎮(zhèn)（街道）“兩違”防控和拆除工作。對(duì)巡查發(fā)現(xiàn)的違法用地，鎮(zhèn)（街道）巡查隊(duì)伍在經(jīng)國(guó)土所、城管執(zhí)法中隊(duì)認(rèn)定后，通過(guò)簡(jiǎn)易程序直接實(shí)施“即查即拆”，確保將新增違法用地消除在萌芽狀態(tài)。

2.特點(diǎn)分析

江干區(qū)所代表的以屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道政府）為主的聯(lián)合巡查模式，優(yōu)點(diǎn)在于：一是依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的財(cái)政支持，巡查人員、車輛、裝備保障有力；二是充分借助了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的綜合行政力量，簡(jiǎn)化違法建筑處置程序，發(fā)現(xiàn)新增違法用地后第一時(shí)間組織“即查即拆”，直接消除違法狀態(tài)，體現(xiàn)了“簡(jiǎn)單管用”；三是考核獎(jiǎng)懲措施有力、切合實(shí)際，有助于發(fā)揮基層巡查人員和村（社區(qū)）干部防違控違的積極性。但目前運(yùn)行過(guò)程中也存在以下兩個(gè)方面的不足：一是巡查計(jì)劃制定和日常巡查、報(bào)告、制止工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實(shí)施，可能導(dǎo)致國(guó)土資源部門對(duì)部分違法用地信息掌握不全面，特別是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)其默許的村級(jí)公益設(shè)施違法用地，可能出現(xiàn)瞞報(bào)漏報(bào)問(wèn)題，致使國(guó)土資源部門未及時(shí)履行查處職責(zé)；二是實(shí)踐中基層巡查人員在實(shí)施“即查即拆”工作中程序意識(shí)不強(qiáng)，未履行必要的告知、公告等程序，可能引發(fā)行政復(fù)議和訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

（三）以綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)為主的綜合巡查模式

1.模式樣本

這種模式將國(guó)土資源部門巡查、制止和案件查處職能整體劃歸綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)違法用地查控和案件查處工作。目前，嘉興市、舟山市、開(kāi)化縣等已經(jīng)列入浙江省綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)，從調(diào)研情況看，國(guó)土資源部門仍保留了部分執(zhí)法職能，改革尚未全面啟動(dòng)。

實(shí)踐中，義烏市佛堂鎮(zhèn)、海寧市許村鎮(zhèn)等已在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面成立了涵蓋國(guó)土資源巡查監(jiān)管職能的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，下面以義烏佛堂鎮(zhèn)為例加以分析：

義烏市佛堂鎮(zhèn)經(jīng)省政府批準(zhǔn)，將國(guó)土部門行使的與土地、礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理相關(guān)的監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制和行政處罰職能在佛堂鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)劃轉(zhuǎn)給市綜合行政執(zhí)法局佛堂大隊(duì)承擔(dān)。佛堂鎮(zhèn)成為全省首個(gè)“大綜合”行政執(zhí)法試點(diǎn)鎮(zhèn)，集中了包含國(guó)土部門在內(nèi)的23個(gè)部門行使的2000余項(xiàng)行政處罰權(quán)和相關(guān)行政強(qiáng)制、監(jiān)督檢查職能。佛堂大隊(duì)現(xiàn)有行政執(zhí)法專項(xiàng)編制46名，下設(shè)三個(gè)中隊(duì)，同時(shí)配備了大量輔助執(zhí)法人員，全面負(fù)責(zé)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)違法用地、違法建設(shè)的巡查、制止、查處和拆除工作。

2.特點(diǎn)分析

義烏市佛堂鎮(zhèn)所代表的以綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)為主的綜合巡查模式，有助于增強(qiáng)基層管理能力，有效整合管理、執(zhí)法和服務(wù)資源，共同解決動(dòng)態(tài)巡查和國(guó)土資源執(zhí)法工作中的難點(diǎn)問(wèn)題，使政府管理、執(zhí)法約束、村民自治“三網(wǎng)合一”，實(shí)現(xiàn)由“看到管不到”向“看到管得到”的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，也有助于提高行政執(zhí)法效率，解決以往多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、相互推諉等問(wèn)題，大幅提高了違法用地、違法建筑處置到位率。但在現(xiàn)階段實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中還存在以下問(wèn)題：一是日常管理與監(jiān)督處罰邊界難以確定。執(zhí)法職能劃轉(zhuǎn)后，國(guó)土部門不再具有相關(guān)事項(xiàng)的監(jiān)督檢查和行政處罰權(quán)，因此疏于前期監(jiān)管，造成行政管理和監(jiān)督處罰工作的脫節(jié)，將矛盾和問(wèn)題向綜合執(zhí)法部門轉(zhuǎn)移。二是業(yè)務(wù)指導(dǎo)不到位。國(guó)土資源違法行為的定性和處罰涉及一些專業(yè)性較強(qiáng)的法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，綜合執(zhí)法人員短期內(nèi)難以具備相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)，但現(xiàn)實(shí)中行政主管部門對(duì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)下達(dá)業(yè)務(wù)較多，指導(dǎo)業(yè)務(wù)較少，制約了國(guó)土資源巡查執(zhí)法工作的順利開(kāi)展。三是執(zhí)法效力正當(dāng)性存疑。國(guó)土資源執(zhí)法需要具備專門的行政執(zhí)法證，但綜合執(zhí)法部門大部分人員尚未具備土地礦產(chǎn)監(jiān)督執(zhí)法資格，造成了目前動(dòng)態(tài)巡查和國(guó)土資源專項(xiàng)執(zhí)法過(guò)程中執(zhí)法效力不足。

三、改進(jìn)基層動(dòng)態(tài)巡查工作的對(duì)策建議

在當(dāng)前土地、礦產(chǎn)等資源要素供需矛盾日趨尖銳的背景下，傳統(tǒng)的單純由國(guó)土資源部門開(kāi)展的巡查體制已難以適應(yīng)日益繁重的土地礦產(chǎn)動(dòng)態(tài)巡查任務(wù)。從本次調(diào)研情況下，盡管各地開(kāi)展基層動(dòng)態(tài)巡查工作改革實(shí)踐的具體措施見(jiàn)仁見(jiàn)智，但改革的重點(diǎn)都集中在如何理順體制、厘清職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)土資源部門與基層政府和相關(guān)職能部門在防范新增國(guó)土資源違法行為的聯(lián)動(dòng)機(jī)制上。

綜合各方面因素考慮，當(dāng)前形勢(shì)下改進(jìn)全省基層動(dòng)態(tài)巡查工作在堅(jiān)持多種模式并存、因地制宜選擇的前提下，重點(diǎn)還是要放在進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府、村（社區(qū)）的土地監(jiān)管責(zé)任上。總體方向是在充實(shí)區(qū)、縣（市）國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)和基層國(guó)土所執(zhí)法力量的同時(shí)，推動(dòng)各地建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府為責(zé)任主體、以快速處置、聯(lián)合執(zhí)法為主要手段、以村民自治管理為基礎(chǔ)的綜合防控機(jī)制，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)國(guó)土資源專職巡查隊(duì)伍和村（社區(qū)）國(guó)土資源信息員隊(duì)伍建設(shè)，建立全覆蓋的執(zhí)法巡查網(wǎng)絡(luò)，依托充足的人員和裝備對(duì)農(nóng)用地特別是耕地實(shí)行網(wǎng)格化執(zhí)法管理。積極探索并按照市、縣兩級(jí)綜合行政執(zhí)法體制改革的總體要求，適時(shí)推進(jìn)綜合巡查模式。具體提出以下幾個(gè)方面的建議：

（一）以深化“一鄉(xiāng)一所”建設(shè)為契機(jī)，切實(shí)強(qiáng)化基層政府國(guó)土資源管理責(zé)任

1.落實(shí)“一鄉(xiāng)一所”工作要求

國(guó)土資源所是國(guó)土資源局的派出機(jī)構(gòu)，是國(guó)土資源管理體系的基石。各縣（市、區(qū)）原則上應(yīng)按照“一鄉(xiāng)一所”的要求，在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）派駐設(shè)立國(guó)土資源所，根據(jù)劃分的區(qū)域落實(shí)網(wǎng)格化巡查責(zé)任。

2.確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理黨政同責(zé)機(jī)制

將基層黨委納入土地管理責(zé)任體系，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府是轄區(qū)土地管理的主要責(zé)任主體，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)耕地保護(hù)，違法用地巡查、制止和及時(shí)處置、農(nóng)民建房管理、土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行、礦產(chǎn)資源管理和地質(zhì)災(zāi)害防治等工作負(fù)總責(zé)。積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理黨政同責(zé)機(jī)制的方式方法。

3.組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職巡查防控隊(duì)伍

鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）整合力量、招聘人員組建專職巡查防控隊(duì)伍，配合國(guó)土資源所具體實(shí)施本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)土資源動(dòng)態(tài)巡查工作，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政力量及時(shí)制止違法行為、拆除違法建筑。同時(shí)，要進(jìn)一步健全國(guó)土資源信息員隊(duì)伍，每個(gè)行政村至少配備1名信息員，負(fù)責(zé)及時(shí)發(fā)現(xiàn)、報(bào)告土地礦產(chǎn)違法行為。

（二）以推進(jìn)村級(jí)土地民主管理為基礎(chǔ)，積極探索國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管創(chuàng)新舉措

1.推進(jìn)村級(jí)土地民主管理

以“村規(guī)民約”、基層協(xié)商和自治管理等有效形式，調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與土地管理的積極性。賦予村級(jí)組織在農(nóng)村宅基地指標(biāo)分配管理上的自主權(quán)，對(duì)符合法定條件、依法申請(qǐng)的建房戶通過(guò)公示后實(shí)施計(jì)劃管理，切實(shí)保障農(nóng)民建房需求。對(duì)土地自治管理有序的村（社區(qū)），從宅基地指標(biāo)、管理經(jīng)費(fèi)等方面進(jìn)行適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)土地自治管理混亂、違法用地屢禁不止的，相應(yīng)核減下一年度宅基地指標(biāo)。通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行獎(jiǎng)懲機(jī)制，將土地民主管理情況與全體村民共同利益相掛鉤，發(fā)動(dòng)全體村民共同參與日常監(jiān)督，樹(shù)立“管好本村土地、全村村民受益”的主人翁意識(shí)。

2.推廣“兩網(wǎng)化”管理模式

推動(dòng)各縣（市、區(qū)）對(duì)違法用地、違法建筑實(shí)施網(wǎng)格化、網(wǎng)絡(luò)化管理。建立市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)管理網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格要落實(shí)責(zé)任人和監(jiān)管人。村級(jí)網(wǎng)格要聘任信息員，聯(lián)村干部、村兩委負(fù)責(zé)人和信息員是村級(jí)網(wǎng)格的責(zé)任人；鄉(xiāng)級(jí)網(wǎng)格要實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，建立綜合執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)施動(dòng)態(tài)巡查，開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法；市、縣兩級(jí)網(wǎng)格應(yīng)建立“兩網(wǎng)化”管理指揮中心，開(kāi)展實(shí)時(shí)指揮、督查考核。省廳抓好省級(jí)執(zhí)法監(jiān)察管理信息系統(tǒng)建設(shè)，與市、縣“兩網(wǎng)化”平臺(tái)進(jìn)行對(duì)接，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)聯(lián)網(wǎng)。

3.建立耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制

借鑒海寧市、寧波市鄞州區(qū)等地做法，推廣在縣（市、區(qū)）政府設(shè)立耕地（基本農(nóng)田）保護(hù)激勵(lì)專項(xiàng)基金，由市財(cái)政每年列出專項(xiàng)資金，用于對(duì)村（社區(qū)）開(kāi)展耕地保護(hù)工作的考核獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)當(dāng)年未發(fā)生違法用地的村（社區(qū)），按照耕地保護(hù)的面積給予耕地保護(hù)專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)發(fā)生違法用地未能自行整改到位的村（社區(qū)），在全額扣發(fā)耕地保護(hù)專項(xiàng)資金、取消評(píng)先評(píng)優(yōu)資格的同時(shí)，還要對(duì)村（社區(qū)）負(fù)責(zé)人實(shí)施約談、問(wèn)責(zé)；對(duì)所在村（社區(qū)）連續(xù)三年未發(fā)生違法用地的，根據(jù)保護(hù)面積對(duì)所在村（社區(qū)）班子人員給予專項(xiàng)耕地保護(hù)工作獎(jiǎng)。通過(guò)采取上述措施，有效調(diào)動(dòng)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）兩級(jí)加強(qiáng)土地日常監(jiān)管、落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任的積極性和主動(dòng)性，將基層組織從以往通過(guò)冒險(xiǎn)建設(shè)違法用地攫取經(jīng)濟(jì)利益的歧途引導(dǎo)到通過(guò)落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任獲取政府巨額財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)的正道上來(lái)。

（三）以完善執(zhí)法監(jiān)督體系為抓手，全面規(guī)范基層國(guó)土資源動(dòng)態(tài)巡查行為

1.完善國(guó)土資源執(zhí)法依據(jù)

積極配合上級(jí)主管部門和地方立法機(jī)關(guān)修改完善國(guó)土資源管理相關(guān)規(guī)章和地方性法規(guī)，進(jìn)一步明確國(guó)土資源部門制止、查處土地礦產(chǎn)違法行為可以采取的手段和措施，明確阻礙國(guó)土資源執(zhí)法人員執(zhí)法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，設(shè)置更加科學(xué)合理、可操作性強(qiáng)的行政強(qiáng)制和行政處罰內(nèi)容，完善相關(guān)程序性規(guī)定。

2.細(xì)化基層執(zhí)法履職標(biāo)準(zhǔn)

加強(qiáng)與國(guó)土資源部、省高院、省檢察院、省紀(jì)委的溝通協(xié)調(diào)，細(xì)化基層國(guó)土資源部門在發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、制止、查處、移送等各個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)范化要求，讓一線巡查執(zhí)法人員做到“有據(jù)可依”，避免因相關(guān)部門與國(guó)土部門對(duì)“是否正確履職”認(rèn)定不一致而引發(fā)的失職瀆職風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)基層國(guó)土干部的合法權(quán)益。

3.建立巡查責(zé)任倒查機(jī)制

在國(guó)土部門履職標(biāo)準(zhǔn)已明晰可循的前提下，督促基層加大對(duì)基層動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任落實(shí)情況的監(jiān)督考核和責(zé)任追究力度。對(duì)因故意或者過(guò)失，不履行或者不正確履行發(fā)現(xiàn)、報(bào)告應(yīng)盡職責(zé)，貽誤新建違法建筑在初始狀態(tài)有利于進(jìn)行處置的時(shí)機(jī)，造成嚴(yán)重后果或給行政機(jī)關(guān)造成惡劣影響的，要嚴(yán)肅追究相關(guān)人員的巡查監(jiān)管責(zé)任。強(qiáng)化一線執(zhí)法監(jiān)察工作人員對(duì)新增違法用地“發(fā)現(xiàn)在初始、解決在萌芽”的責(zé)任意識(shí)，切實(shí)提高依法履職盡責(zé)的能力。