關(guān)于村級(jí)“兩公”用地問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告
----以富陽(yáng)市為例

富陽(yáng)市國(guó)土資源局 陳雙蘭

關(guān)于村級(jí)“兩公”用地問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告
----以富陽(yáng)市為例

富陽(yáng)市國(guó)土資源局 陳雙蘭

富陽(yáng)“八山半水半分田”，市域面積1831平方公里，人口65.4萬(wàn)，轄5個(gè)街道、13個(gè)鎮(zhèn)、6個(gè)鄉(xiāng)、276個(gè)行政村。近年來(lái)，隨著新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，村莊建設(shè)日益完善，尤其是公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)（以下簡(jiǎn)稱“兩公”）的開(kāi)展，不僅促進(jìn)了“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，而且為村民的生產(chǎn)生活提供了極大的便利，受到了基層群眾的廣泛好評(píng)。但與此同時(shí)，各部門之間的政策交叉，項(xiàng)目用地考慮的欠缺，導(dǎo)致“兩公”用地多頭管理，違法或違規(guī)用地案件居高不下。以富陽(yáng)市為例，2008-2013年富陽(yáng)市農(nóng)村集體建設(shè)違法用地調(diào)查處理數(shù)據(jù)顯示，近5年全市農(nóng)村集體“兩公”違法用地項(xiàng)目共78宗，違法占地面積為463.6畝，雖然從2008年的28宗逐年下降到2013年的6宗，但是違法違規(guī)現(xiàn)象未能得到有效遏制。因“兩公”用地被追究黨政紀(jì)處分的人員達(dá)15人之多，甚至在一定程度上影響到黨群、政群、干群關(guān)系和其他工作的推進(jìn)。因此，如何規(guī)范管理“兩公”用地，是擺在各級(jí)黨委、政府和國(guó)土資源部門面前急需重視的課題。帶著問(wèn)題，今年9月，富陽(yáng)市國(guó)土資源局結(jié)合黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，組成調(diào)研組，由各國(guó)土資源所分赴所轄范圍內(nèi)的行政村開(kāi)展“兩公”用地使用現(xiàn)狀專題調(diào)研，并與組織、紀(jì)檢、民政、衛(wèi)生、體育等部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村進(jìn)行座談交流，共同研究探討解決辦法。

一、當(dāng)前農(nóng)村村級(jí)“兩公”用地使用現(xiàn)狀

1.“兩公”建設(shè)用地成為普遍現(xiàn)象

根據(jù)部分國(guó)土資源所調(diào)查情況來(lái)看，目前“兩公”用地主要集中在建設(shè)村委辦公樓、老年活動(dòng)中心、服務(wù)中心、燈光球場(chǎng)、健身場(chǎng)地及其他公益事業(yè)、公共設(shè)施用地等方面。一是城區(qū)國(guó)土資源所調(diào)查情況（轄富春、春江、東洲、鹿山4個(gè)街道）。共有撤村進(jìn)社的社區(qū)9個(gè)，村45個(gè)，初步統(tǒng)計(jì)有“兩公”總面積424.5畝，村均7.86畝。其中審批面積76.5畝，未審批面積348畝，未審批率為82%。二是新登國(guó)土資源所調(diào)查情況（轄新登、胥口、淥渚、永昌四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)）。轄區(qū)有62個(gè)村、4個(gè)社區(qū)，農(nóng)戶27576戶，人口11.3萬(wàn)，其中農(nóng)村戶籍8.5萬(wàn)戶。農(nóng)村集體建設(shè)用地總面積為8279.4畝，其中居民點(diǎn)用地6345畝，村內(nèi)道路用地658畝，村辦企業(yè)用地1042畝，其中所轄區(qū)共有各類型的“兩公”設(shè)施45宗，占用土地面積234畝。三是青云國(guó)土資源所調(diào)查情況（轄銀湖街道、春建、新桐三個(gè)街道、鄉(xiāng)）。共有35個(gè)村，建成公共設(shè)施38個(gè)，涉及用地106.5畝；公益事業(yè)用地537.175畝（含籃球場(chǎng)、風(fēng)情小鎮(zhèn)、健身場(chǎng)地、老年活動(dòng)中心、養(yǎng)老院、生態(tài)公墓）。

2.“兩公”用地確權(quán)登記發(fā)證比例不高

根據(jù)富陽(yáng)市農(nóng)村村莊地籍調(diào)查統(tǒng)計(jì)，目前全市24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)集體土地面積1621.73平方公里，共完成4817宗村集體土地所有權(quán)的確權(quán)登記，完成4455宗集體土地所有權(quán)登記注冊(cè)，實(shí)際頒發(fā)集體土地所有權(quán)證書(shū)4455冊(cè)。經(jīng)初步調(diào)查，全市276個(gè)行政村有村集體建設(shè)用地1500畝左右，僅有66宗、面積325.93畝村委會(huì)或合作社的集體建設(shè)用地使用權(quán)登記在冊(cè)。

3.相關(guān)部門對(duì)村級(jí)“兩公”建設(shè)均有用地要求

一是組織部門牽頭開(kāi)展的村級(jí)組織辦公場(chǎng)所建設(shè)。對(duì)確需整體新建或購(gòu)建活動(dòng)場(chǎng)所的，利用村集體閑置土地或存量土地，嚴(yán)格控制村活動(dòng)場(chǎng)所的規(guī)模，原則上新建活動(dòng)場(chǎng)所占地面積不超過(guò)280平方米，建筑面積不超過(guò)800平方米。二是紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭開(kāi)展的便民服務(wù)中心建設(shè)。按照“場(chǎng)所固定、大小適宜、整潔明亮、方便群眾”的要求，加強(qiáng)場(chǎng)所規(guī)范化建設(shè)；村級(jí)便民服務(wù)中心面積原則上不少于50平方米。三是民政部門牽頭開(kāi)展的生態(tài)公墓建設(shè)。根據(jù)《浙江省殯葬管理?xiàng)l例》等有關(guān)文件規(guī)定，骨灰公墓墓穴占地面積，單穴不得大于0.7平方米，雙穴不得大于1平方米。遺體公墓墓穴占地面積，單穴不得大于4平方米，雙穴不得大于6平方米。四是民政部門牽頭開(kāi)展的居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。以村為單位，全面實(shí)施“農(nóng)村村級(jí)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”(以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)村星光計(jì)劃”)，分為普通型、標(biāo)準(zhǔn)型、示范性三種類型，建筑面積基本要求分別為25-60平方米、60-120平方米、120平方米以上三種類型。五是衛(wèi)生部門牽頭開(kāi)展的村級(jí)衛(wèi)生服務(wù)站點(diǎn)。按照規(guī)定，村級(jí)衛(wèi)生服務(wù)站、點(diǎn)面積基本分別要求為150平方米、60平方米。目前全市現(xiàn)規(guī)劃180個(gè)政府辦村級(jí)衛(wèi)生服務(wù)站點(diǎn)（包括156個(gè)站，24個(gè)村衛(wèi)生室），其他的村衛(wèi)生室屬集體或個(gè)體（民營(yíng)）性質(zhì)，全市有300多個(gè)。六是體育部門牽頭開(kāi)展的全民健身廣場(chǎng)、中心村體育休閑公園建設(shè)。中心村全民健身廣場(chǎng)面積不少于5000平方米，適合不同年齡人群開(kāi)展健身活動(dòng)；建在中心村內(nèi)的生態(tài)體育公園，應(yīng)建有一個(gè)1000平方米以上水泥（或大理石）健身廣場(chǎng)、一條200米以上的健身步道(寬度不少于1.2米)等。此外還有文廣新局文化示范綜合文化站、文化示范村、農(nóng)家書(shū)屋建設(shè)等。

二、村級(jí)“兩公”用地存在的主要問(wèn)題和困難

1.部門之間欠缺統(tǒng)籌規(guī)劃

一些項(xiàng)目政府在立項(xiàng)實(shí)施前未考慮土地要素，存在著資金、項(xiàng)目進(jìn)度要求等問(wèn)題。比較典型的有村級(jí)燈光籃球場(chǎng)項(xiàng)目，因每年政府有關(guān)部門都會(huì)下達(dá)計(jì)劃和資金，但未考慮土地要素是否能及時(shí)供應(yīng)，所以導(dǎo)致各村的籃球場(chǎng)基本為違法用地。類似情況的還有最近幾年推行的健身場(chǎng)地建設(shè)，很多健身場(chǎng)地因未報(bào)批形成違法用地。加上村級(jí)“兩公”事業(yè)涉及的分管線多，部門各管一攤，缺乏有效的統(tǒng)籌規(guī)劃，布點(diǎn)分散，各村為爭(zhēng)取補(bǔ)助，促進(jìn)村集體公益事業(yè)的發(fā)展，盲目先建，無(wú)具體的建設(shè)規(guī)劃、計(jì)劃。

2.用地指標(biāo)少難滿足需求

由于大部分新增建設(shè)用地指標(biāo)用于產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目用地，盡管全省要求每年將新增建設(shè)用地指標(biāo)的10%用于新農(nóng)村建設(shè)，但主要是考慮農(nóng)民建房需求，實(shí)際上很難滿足用地需求。以村級(jí)道路為例，往往是一條路就可以占掉一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全年的用地指標(biāo)。即使有的行政村想依法審批，因沒(méi)有用地指標(biāo)而無(wú)奈造成違法用地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地指標(biāo)少，部分“兩公”用地面積大，安排指標(biāo)也不現(xiàn)實(shí)。加上鎮(zhèn)村兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)“兩公”用地的情況認(rèn)識(shí)也不夠到位，認(rèn)為公建項(xiàng)目違法不同于其他項(xiàng)目，把更多的用地指標(biāo)用于興辦工業(yè)增加稅收和農(nóng)民建房來(lái)保持穩(wěn)定，但很少會(huì)考慮把指標(biāo)留給“兩公”用地。

3.用地手續(xù)辦理繁

目前進(jìn)行公共設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，按規(guī)定程序都必須經(jīng)發(fā)改立項(xiàng)，但大部分村都在沒(méi)有獲得用地審批的情況下，就擅自占用土地進(jìn)行開(kāi)工建設(shè)。有的僅有分管部門的審批手續(xù)，缺合法用地手續(xù)；加上辦理用地審批需要提供大量的資料，手續(xù)比較繁瑣，正常辦理周期比較長(zhǎng)。而各條分管線對(duì)村級(jí)“兩公”事業(yè)均有考核，要求在一定時(shí)間內(nèi)完成，不完成的，不能獲得政府補(bǔ)助，促使村集體未批先建情況發(fā)生；還有一些村級(jí)集體組織法律意識(shí)淡薄，認(rèn)為對(duì)公益事業(yè)是涉及老百姓集體利益，政府部門不會(huì)干預(yù)；面對(duì)衛(wèi)星遙感、信訪等，可以集體名義、集體擔(dān)責(zé)的方式應(yīng)付過(guò)去；部分村干部甚至認(rèn)為公益事業(yè)是不需要用地指標(biāo)的，導(dǎo)致合法用地概率非常之低。據(jù)2008-2013年全市農(nóng)村集體建設(shè)違法用地調(diào)查處理數(shù)據(jù)顯示，2008年以來(lái)辦理用地手續(xù)的全市不超過(guò)20宗“兩公”用地，僅新登國(guó)土資源所轄區(qū)4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，6年共辦理“兩公”用地手續(xù)項(xiàng)目2宗，涉及報(bào)批土地5.43畝。同時(shí)，國(guó)土政策與實(shí)際情況也存在脫節(jié)，如村級(jí)水利建設(shè)、村級(jí)生態(tài)公墓等項(xiàng)目，國(guó)土部門要求同樣辦理項(xiàng)目用地手續(xù)，一些項(xiàng)目沒(méi)有用水泥硬化或者硬化率較低，但在今年的衛(wèi)片執(zhí)法也會(huì)被列入違法用地，也是導(dǎo)致違法發(fā)生的因素之一。還有一些村級(jí)道路違法，考慮到現(xiàn)有的交通工具、大型的農(nóng)機(jī)具進(jìn)去都需要6米以上道路，村級(jí)道路的寬度一般在6.5米至12米(不包括不足6.5米的農(nóng)村基耕路)，通常是一立項(xiàng)未取得任何用地手續(xù)就開(kāi)始施工，往往會(huì)被衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)到。

4.違法行為查處難

既然是違法或者是違規(guī)用地，國(guó)土資源行政執(zhí)法部門不依法查處是瀆職、失職，依法查處又傷了基層干部群眾的心，國(guó)土資源行政執(zhí)法部門深處左右為難的境地。加上“兩公”違法用地在實(shí)際查處中比較困難，不配合的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。很多村干部認(rèn)為村集體的事，出力沒(méi)關(guān)系，但要自己因此受處分就不同意，給國(guó)土立案查處帶來(lái)了難度。一些因違法用地被立案查處，影響干群關(guān)系。如永昌鎮(zhèn)某村投入300余萬(wàn)元建設(shè)的村居家養(yǎng)老中心，但因違法用地于2013年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查立案查處，罰款高達(dá)22萬(wàn)余元。

5.“兩公”用地后期補(bǔ)辦較難

以湖源鄉(xiāng)新綠村的公寓房為例，當(dāng)初建房的時(shí)候沒(méi)有辦理任何用地手續(xù)，存在“兩規(guī)”不符的問(wèn)題，通過(guò)市政府召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)議，規(guī)劃進(jìn)行了調(diào)整，規(guī)劃調(diào)整好后，按照程序?qū)`法用地進(jìn)行處罰，村集體又拿不出處罰款，因此到現(xiàn)在還未辦理好相關(guān)手續(xù)。

6.用地利用率低且浪費(fèi)嚴(yán)重

在近幾年的發(fā)展建設(shè)中，一些村級(jí)“兩公”用地存在著利用效率不高的情況，特別是一些項(xiàng)目為了追求補(bǔ)助款，一擁而上，雖然線上補(bǔ)助款到位了，但實(shí)際使用效率不高。如新登鎮(zhèn)某村，所建村級(jí)辦公大樓占地達(dá)5畝多，建筑面積達(dá)2000多平方米，村干部?jī)H10余人，辦公用房閑置率非常高。還有一些因違法用地導(dǎo)致在辦理項(xiàng)目立項(xiàng)審批中無(wú)法辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，上級(jí)補(bǔ)助款也沒(méi)法落實(shí)，無(wú)法進(jìn)行裝修運(yùn)作，變成了爛尾樓。

三、進(jìn)一步規(guī)范管理“兩公”用地的意見(jiàn)建議

村級(jí)“兩公”事業(yè)是為了滿足基層群眾日益增長(zhǎng)的文化生活需求而開(kāi)展的項(xiàng)目用地建設(shè)，是群眾拍手稱快的民心工程、民生工程，其用地是客觀需求，在政策取向上是應(yīng)以鼓勵(lì)為主，但對(duì)用地中存在的問(wèn)題同樣不可忽視，政府及相關(guān)職能部門應(yīng)高度重視，切實(shí)履行職能職責(zé)，取信于民，采取有力措施，加強(qiáng)管理，注意疏導(dǎo)與監(jiān)管齊下，減少或杜絕違法用地行為。鑒于其特殊性和復(fù)雜性，提出如下意見(jiàn)建議。

1.整合相關(guān)政策，實(shí)行總量控制

調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)各部門在制訂有關(guān)“兩公”項(xiàng)目建設(shè)中，對(duì)合理用地行為考慮不夠周全，甚至部門之間政策交叉。建議上升至市級(jí)層面，組織紀(jì)檢、組織、民政、衛(wèi)生、體育等涉及村級(jí)“兩公”用地的牽頭部門進(jìn)行政策類調(diào)研，整合各部門政策，明確村級(jí)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)村級(jí)的用地實(shí)行總量規(guī)模管理機(jī)制，便于基層在管理中掌握。如以服務(wù)人口數(shù)量2000人為基數(shù)，劃分不同用地標(biāo)準(zhǔn)，確定“兩公”用地的總量，以不突破總量為基礎(chǔ)，開(kāi)展各類項(xiàng)目建設(shè)。平原3000平方米以內(nèi)人口相對(duì)集中、村級(jí)分類服務(wù)站不超出人均1平方米；公共活動(dòng)面積人均2平方米以內(nèi)；超過(guò)3000平方米人口相對(duì)集中、村級(jí)分類服務(wù)站不超出人均1.3平方米；公共活動(dòng)面積人均2.2平方米。在項(xiàng)目立項(xiàng)前期，要求進(jìn)行土地預(yù)審，明確需辦理手續(xù)，為各分管線立項(xiàng)提供依據(jù)；國(guó)土部門加大對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)的參與度，對(duì)不符合用地條件的項(xiàng)目從立項(xiàng)源頭進(jìn)行控制。

2.合理編制規(guī)劃，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)

要充分發(fā)揮規(guī)劃的控制和引導(dǎo)作用，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，統(tǒng)籌合理安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地和其他土地資源，整合優(yōu)化農(nóng)村“兩公”建設(shè)用地的布局。建議全市在農(nóng)村村莊數(shù)字地籍調(diào)查的成果基礎(chǔ)上，科學(xué)編制農(nóng)村“兩公”建設(shè)規(guī)劃。同時(shí)，由村級(jí)根據(jù)村集體實(shí)際情況，編制計(jì)劃，統(tǒng)一規(guī)劃，根據(jù)土地規(guī)劃情況、用地報(bào)批等客觀實(shí)際情況，綜合考慮、統(tǒng)一安排、協(xié)調(diào)使用，當(dāng)?shù)卣訌?qiáng)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)。對(duì)辦理用地手續(xù)等當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭綜合協(xié)調(diào)各部門，幫助村集體辦理相關(guān)審批手續(xù)。同時(shí)，要嚴(yán)格按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2007〕71號(hào)）的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格界定和控制鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅等用地的范圍和規(guī)模，并納入土地利用年度計(jì)劃管理。

3.簡(jiǎn)化辦理手續(xù)，強(qiáng)化執(zhí)法管理

既要疏通審批、管理渠道，切實(shí)解決好群眾的生產(chǎn)生活困難，滿足“兩公”建設(shè)用地要求，又要對(duì)審批、管理工作正常運(yùn)行后的違法用地行為，按照有法必依，違法必究的方針給予堅(jiān)決打擊。一是強(qiáng)化審批管理。在村莊用地逐年減少或保持平衡的情況下，建議可以突破用地報(bào)批繁瑣手續(xù)，在發(fā)改立項(xiàng)的前提下，參照農(nóng)民建房管理政策，予以直接辦理用地手續(xù)的差別化管理，簡(jiǎn)化用地手續(xù)審批流程。尤其是對(duì)一些占用村內(nèi)空閑地或?qū)嵤叭囊徊稹辈鸷笸恋氐模M量簡(jiǎn)化手續(xù)，將審批權(quán)限下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），行政主管部門備案。凡鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需使用集體土地的，必須依法辦理規(guī)劃建設(shè)許可和立項(xiàng)審批手續(xù)（建議村級(jí)生態(tài)公墓、未硬化的水利工程等項(xiàng)目可以考慮不辦理用地手續(xù)，國(guó)土部門審核后把握政策即可。經(jīng)審核確需辦理用地手續(xù)的上述項(xiàng)目必須依法辦理）。二是強(qiáng)化政策管理。對(duì)村級(jí)組織“兩公”項(xiàng)目，建議各線主管部門必須要增強(qiáng)合法用地的概念，在沒(méi)有辦理用地手續(xù)的情況下要實(shí)行綜合管控，未經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目，財(cái)政資金一律不得撥付，用電、用水等部門要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行前置審批。三是強(qiáng)化執(zhí)法管理。要進(jìn)一步加強(qiáng)與公安部門的協(xié)調(diào)與配合，推動(dòng)國(guó)土、公安、紀(jì)委等部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，共同查處、處理土地違法違規(guī)案件，不斷加大對(duì)土地違法違規(guī)行為的震懾力及處理力度，有效制止各類違法行為。加大巡查和處罰力度，對(duì)未辦理用地手續(xù)的公共設(shè)施、公益事業(yè)堅(jiān)決處罰、拆除到位。

4.加大宣傳力度，營(yíng)造良好氛圍

國(guó)土是一個(gè)特殊的部門，雙重管理的體制，多重政策的復(fù)雜，多樣身份的服務(wù)對(duì)象，宣傳好國(guó)土資源管理政策，尤其是加強(qiáng)讓社會(huì)各界理解和支持國(guó)土資源工作，是擺在基層國(guó)土宣傳工作的重要課題。建議組織開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部培訓(xùn)班，適時(shí)開(kāi)展宣傳活動(dòng)，加深對(duì)國(guó)土資源管理法律法規(guī)知識(shí)的理解和掌握；將集體用地管理、審批手續(xù)辦理等相關(guān)政策宣傳貫徹到基層領(lǐng)導(dǎo)干部中去。

5.把握政策，分類妥善解決歷史遺留問(wèn)題

對(duì)歷史遺留的未經(jīng)審批的“兩公”用地要妥善處理。建議參考《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)全省農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作的意見(jiàn)》（浙政辦發(fā)〔2014〕73號(hào)）、《浙江省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省國(guó)土資源廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)三改一拆”行動(dòng)中違法用地建筑拆除和土地利用工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（浙政辦發(fā)〔2013〕105號(hào)）等文件精神，對(duì)1982年2月13日實(shí)施《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》前、中、后三類“兩公”用地，由相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體出具證明，針對(duì)不同時(shí)段的“兩公”用地項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)辦手續(xù)。補(bǔ)辦手續(xù)時(shí)地類認(rèn)定以2009年12月31日為節(jié)點(diǎn)，之前建造的地類按土地利用現(xiàn)狀認(rèn)定，之后建造的按違法占用前的地類認(rèn)定。補(bǔ)辦用地手續(xù)后向國(guó)土部門申請(qǐng)確權(quán)登記。

6.發(fā)揮村民自治作用，積極盤活閑置用地

發(fā)揮村民自治、民主管理作用，通過(guò)街道、部門的配合，滿足“兩公”用地合理需求。同時(shí)，結(jié)合“三改一拆”工作，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村兼并周邊弱村，對(duì)已合并村一些公益用地要根據(jù)規(guī)劃，宜耕則耕、宜建則建，最大限度地減少農(nóng)村土地閑置、浪費(fèi)及低效利用等問(wèn)題，進(jìn)一步提高挖潛改造、調(diào)整盤活存量建設(shè)用地的力度，提高土地的利用效率，改善當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活條件。