低效用地再開發(fā)探 討工作若干問題

寧波市國土資源局鎮(zhèn)海分局 陳紅平

低效用地再開發(fā)探 討工作若干問題

寧波市國土資源局鎮(zhèn)海分局 陳紅平

2013年4月，國土資源部出臺《開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2013〕3號），確定在浙江、江蘇等10個省、區(qū)（市）開展低效用地再開發(fā)工作，進(jìn)一步發(fā)揮土地管理在參與宏觀調(diào)控中的源頭職能，進(jìn)一步倒逼資源要素集約利用、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。寧波市鎮(zhèn)海區(qū)資源要素制約因素逐漸凸顯、后備資源又嚴(yán)重匱乏，從存量里發(fā)掘潛力、優(yōu)化存量土地配置成為必然選擇。鎮(zhèn)海區(qū)委、區(qū)政府極為重視本次低效用地再開發(fā)工作，2013年7月份及時出臺了《鎮(zhèn)海區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點工作方案》，成立了低效用地再開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管副區(qū)長任組長，國土、規(guī)劃、發(fā)改、經(jīng)信、住建等部門主要負(fù)責(zé)人為成員，指導(dǎo)協(xié)調(diào)全區(qū)各級各部門開展低效用地再開發(fā)的各項具體工作，一項涉及到用地觀念及用地方式的“新土改”運動正在鎮(zhèn)海區(qū)穩(wěn)步推進(jìn)。

一、鎮(zhèn)海區(qū)低效用地再開發(fā)工作的必要性與及時性分析

1.低效用地再開發(fā)是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的必然要求

隨著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程向前推進(jìn)，鎮(zhèn)海區(qū)已進(jìn)入工業(yè)化的中后期，單純依靠廉價資源以及勞動力成本的傳統(tǒng)道路已難以為繼，資源價格的持續(xù)攀升進(jìn)一步要求用地方式要向更為高水平的節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。2013年鎮(zhèn)海區(qū)各類建設(shè)用地面積總量為10284.7公頃，占區(qū)域面積總量的42%，建設(shè)用地總體占比已處于較高水平，建設(shè)用地后備資源不足，耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾極為突出。2013年度單位建設(shè)用地GDP數(shù)值為5.95億元/平方公里，單位建設(shè)用地財政收入為0.8億元/平方公里，雖然在全省范圍內(nèi)尚有一定優(yōu)勢，但與寧波市域范圍內(nèi)先進(jìn)地區(qū)相比優(yōu)勢并不明顯，與深圳、蘇州等省外發(fā)達(dá)地區(qū)差距則較為明顯（深圳市2010年每平方公里建設(shè)用地GDP就已達(dá)到10.38億元）。同時，全域城鎮(zhèn)及工礦建設(shè)用地總量8641.79公頃，占全區(qū)建設(shè)用地總面積的82%，2013年度三產(chǎn)比重為1.1∶74.7∶24.2，工業(yè)產(chǎn)值在全區(qū)產(chǎn)值的比重占絕對優(yōu)勢。工礦倉儲用地在建設(shè)用地中占比較高，產(chǎn)業(yè)用地利用方式粗放，攤大餅式的發(fā)展模式并未根本改變，在存量土地上做文章，優(yōu)布局、調(diào)結(jié)構(gòu)，提質(zhì)量是當(dāng)前用地形勢下的根本原則。

2.歷史遺留問題亟需政策突破

從上世紀(jì)90年代初開始，為配合寧波城區(qū)范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，鎮(zhèn)海區(qū)承接了寧波核心城區(qū)轉(zhuǎn)移出來的大量產(chǎn)業(yè)用地，據(jù)初步統(tǒng)計該類用地約有1040畝，鑒于當(dāng)時用地指標(biāo)、拆遷因素等眾多原因，該類項目一直未正式辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)及供地手續(xù)。一方面，上述企業(yè)實際在生產(chǎn)的土地沒有取得相應(yīng)的權(quán)證，無法進(jìn)行相關(guān)融資活動，對于企業(yè)本身是一種巨大的資產(chǎn)閑置。另一方面，大量歷史違法用地的存在也可能成為行政不作為的隱患，給相關(guān)職能行政審批工作帶來一定的行政隱患。同時，該類項目有很多也是各園區(qū)骨干企業(yè)及重點納稅企業(yè)，所以，每年人大議案、政協(xié)也多次提到要求解決該類項目的用地手續(xù)及權(quán)證辦理事項。因此，本次低效用地再開發(fā)工作中的歷史遺留用地項目，成為鎮(zhèn)海區(qū)低效用地再開發(fā)工作中的重中之中，解決上述歷史遺留問題對于整頓全區(qū)土地市場、規(guī)范土地審批具有重要意義。

3.低效用地再開發(fā)也是建設(shè)美麗鎮(zhèn)海的加速劑與催化劑

黨的十八大以來，美麗中國建設(shè)已成為時下最為流行的詞語，人民群眾對于改變目前人居環(huán)境的愿望尤為迫切，對于生活質(zhì)量提出了更高的要求。因此，改變傳統(tǒng)舊城鎮(zhèn)、舊廠區(qū)、舊村莊面貌的低效用地再開發(fā)工作亦成為美麗鎮(zhèn)海建設(shè)的一道重要的加速劑與催化劑。鎮(zhèn)海區(qū)區(qū)域土地面積246平方公里，全域下轄招寶山、蛟川、駱駝、莊市四個街道以及澥浦、九龍湖兩個鎮(zhèn)范圍內(nèi)均有相當(dāng)數(shù)量的舊城鎮(zhèn)、村莊、廠礦用地需要改造。招寶山街道區(qū)域內(nèi)、駱駝街道區(qū)域內(nèi)均有數(shù)量較為龐大的城中村及棚戶區(qū)，由于資金、政策等因素很長時間無法完成改造，澥浦、九龍湖等區(qū)域內(nèi)亦有在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的不少村莊面臨著臟亂差等問題，改造尤為必要。通過此次低效用地再開發(fā)工作，引入市場主體參與改造、在資金、收益等方面提供更大力度的支持，對于改造提升整個區(qū)域的生活、工作面貌，建設(shè)美麗鎮(zhèn)海將發(fā)揮巨大作用。

二、鎮(zhèn)海區(qū)低效用地再開發(fā)工作的幾個建議

1.低效用地再開發(fā)項目報批機(jī)制建議從優(yōu)從簡

根據(jù)有關(guān)文件約定，低效用地再開發(fā)工作在完成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查及數(shù)據(jù)建庫后，需再行編制低效用地再開發(fā)轉(zhuǎn)型規(guī)劃及年度實施計劃，報經(jīng)同級政府審批后，報上級低效用地再開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組備案實施。同時，在實施過程中，每年年中允許調(diào)整一次，但須再行上報同級政府批準(zhǔn)，同時再行報上一級低效用地再開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組備案。

根據(jù)初步統(tǒng)計，鎮(zhèn)海區(qū)涉及低效用地圖斑共有179宗，面積約7300畝，如按照年度實施的原則，則每年完成量應(yīng)不少于60宗，面積不少于2400畝，由于涉及到改造項目推進(jìn)中的資金安排、拆遷進(jìn)度、政府部署節(jié)奏等不確定因素的影響，勢必調(diào)整項目將較為頻繁，筆者認(rèn)為，低效用地再開發(fā)工作在編制規(guī)劃階段就已經(jīng)建立相當(dāng)完善的項目庫，且在每個項目實施時仍需單獨將方案上報政府進(jìn)行實施，鑒于低效用地再開發(fā)方案采取的為4年規(guī)劃期控制的模式，建議可以采取強化規(guī)劃末期考核的方法，在實施期淡化年度的實施調(diào)整審批，或者只要進(jìn)行中期調(diào)整即可，而無需每年進(jìn)行項目報備調(diào)整，這樣可以大大提高項目的實施的靈活性與實施效率。

2.利益激勵機(jī)制建議作進(jìn)一步的強化

為加快推進(jìn)低效用地再開發(fā)工作，鼓勵原土地使用者或者市場主體參與低效用地再開發(fā)工作，利益驅(qū)動機(jī)制必不可少。如企業(yè)在低效用地再開發(fā)工作中經(jīng)濟(jì)利益享有不足，則再開發(fā)積極性必然不高。要合理調(diào)整政府、原用地單位以及再開發(fā)單位之間的利益分配格局，使得在低效用地再開發(fā)這項工作中，參與的每一方都可以獲得合理的增值收益。

舉例，如涉及退二進(jìn)三補交出讓金事項，如涉及到臨時改變土地用途用于發(fā)展商業(yè)服務(wù)業(yè)的，按照每年商服用地基準(zhǔn)樓面地價與工業(yè)用途地價差額的2.5%額度上繳土地收益金，企業(yè)在測算時，即提出相當(dāng)于40年每年繳納2.5%，商業(yè)用地40年即繳納了整個土地使用期限的出讓金差額，辦理積極性明顯下降；如永久改變用途的，按照兩種用途差額進(jìn)行補交，但改造完成后限定了30%的對外可銷售比例且須按照整幢或者整層進(jìn)行銷售，該種模式一方面補交的額度將較大，另一方面銷售條件較為嚴(yán)格導(dǎo)致銷售較為困難，且為后續(xù)轉(zhuǎn)讓等手續(xù)辦理帶來新的問題，在實地調(diào)研中相當(dāng)企業(yè)提出利益享有不足，建議在補交比例以及銷售限制方面需進(jìn)一步加大政策扶持力度。

3.針對重點區(qū)域、重點地塊給予更多政策傾斜，推進(jìn)低效用地再開發(fā)工作

針對地方政府在歷年來拆遷推進(jìn)較為困難的重點區(qū)域、重點地塊，可采取“一事一議”的方法。在大政策不違反的前提下，出讓金收益、相關(guān)稅費減免、稅收政策優(yōu)惠等方面給予一定程度的獎勵與優(yōu)惠。如在低效用地再開發(fā)的重點區(qū)域，涉及到政府收回重新出讓項目，出讓金屬于市政府統(tǒng)籌部分，可由區(qū)政府統(tǒng)一向市政府申請進(jìn)行免提，用于加大對于改造項目的各方參與者的獎勵。如涉及到成片舊廠房容積率較低，利用效率較為低下的片區(qū)，涉及到“退二優(yōu)二”，可通過各種措施激勵原工業(yè)用地使用者提高其地塊使用效益，除享受原先增加建筑面積無須補交出讓金的政策外，可還免交增容部分的城建配套費，同時財政對增加的建筑面積部分給予一定額度的補助，如我省部分地區(qū)，在改造舊廠房增加有效生產(chǎn)建筑面積時按照10元/建筑平方的額度給予企業(yè)獎勵，勢必大大調(diào)動相關(guān)企業(yè)的積極性。

4.探索低效用地再開發(fā)合理的融資模式

低效用地再開發(fā)工作是一項多方參與的系統(tǒng)性工程。在當(dāng)前實體經(jīng)濟(jì)增速放緩，制造業(yè)利潤單薄的形勢下，多數(shù)企業(yè)面臨著巨大的資金困境，現(xiàn)金流嚴(yán)重不足。如工業(yè)類歷史違法用地補辦工作中，涉及違法用地罰款、地上建構(gòu)筑物回購、土地出讓金繳納以及相關(guān)衍生出后續(xù)的城建配套費、權(quán)證契稅、土地使用稅等稅費合計，根據(jù)鎮(zhèn)海區(qū)現(xiàn)行的市場價格水平，據(jù)初步測算可達(dá)到80-100萬元/畝，如果一個中等規(guī)模的企業(yè)50畝用地，即相當(dāng)于5000萬的資金規(guī)模，在當(dāng)下制造業(yè)較為萎靡的情況下，企業(yè)資金調(diào)配亦困難重重。且作為企業(yè)本身而言，如不進(jìn)行違法補辦，其可照樣使用，且不用承擔(dān)城鎮(zhèn)土地使用稅等合法用地稅種，企業(yè)自然辦理積極性大大下降。所以，在此次低效用地再開發(fā)工作中，如引入國家開發(fā)銀行等政策性銀行的金融支持（國開行現(xiàn)性對棚戶區(qū)改造、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)均有專項資金安排），對緩解企業(yè)資金壓力將提供巨大金融保障。對于整個低效用地再開發(fā)工作中，吸引社會資本、拓寬融資渠道、創(chuàng)新融資平臺及方式、加大財政補貼力度、合理減免部分稅費將大大激發(fā)各方參與低效用地再開發(fā)的積極性，提高再開發(fā)具體工作的可操作性。

三、低效用地再開發(fā)實施應(yīng)把握的幾個重點

1.把握好低效用地再開發(fā)項目實施節(jié)奏

突出重點、先易后難、成熟一個、報批一個。低效用地再開發(fā)工作涉及歷史違法用地報批、舊城鎮(zhèn)改造、舊村莊改造、退二進(jìn)三、三地改造等多種低效用地類型，且在實施過程當(dāng)中，會受到兩規(guī)（土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃）調(diào)整、拆遷政策處理進(jìn)度、政府招商引資進(jìn)度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展波動等眾多不確定因素的影響，且國土部門作為低效用地的牽頭實施部門，鑒于法定審批權(quán)限以及執(zhí)行力影響，低效用地再開發(fā)工作的成效也面臨較大的不確定性。故低效用地再開發(fā)工作必須把握先易后難得原則，結(jié)合屬地政府、原用地單位的改造意愿與積極性，進(jìn)行時間上與空間上的統(tǒng)籌規(guī)劃，先易后難，逐步推進(jìn)，確保成效。

2.加大項目實施的信息公開力度，確保公開、公正、公平

制定嚴(yán)格的工作程序，實行信息公開，涉及協(xié)議出讓的必須集體研究、集體決策。健全民主協(xié)商，充分尊重原土地使用權(quán)人的意愿，未征得原土地使用權(quán)人同意的，不得強行改造。涉及拆遷安置、收益分配等工作應(yīng)當(dāng)平等協(xié)商確定，并向社會公告，在推進(jìn)過程中接受社會監(jiān)督，確保公正公平。建立包含監(jiān)察部門在內(nèi)的監(jiān)督考核小組，實行開發(fā)改造全程動態(tài)監(jiān)管，嚴(yán)防“權(quán)力尋租”等行為的發(fā)生。

3.注重實效，探索科學(xué)合理的低效用地再開發(fā)考核評價指標(biāo)體系

科學(xué)的考核指標(biāo)體系可最大限度地反映低效用地再開發(fā)的成果成效，可有效推動該項工作的順利快速開展。做細(xì)做實低效用地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查工作，為專項規(guī)劃編制提供堅實數(shù)據(jù)保障。同時，低效用地再開發(fā)工作應(yīng)更加注重后期的實施工作，強化與相關(guān)職能部門及參與低效用地再開發(fā)各方的信息共享及溝通工作，確保再開發(fā)項目工程的順利推進(jìn)。根據(jù)低效用地的各種類型，將改造前后的核心指標(biāo)納入后期評價工作，如容積率、建筑面積、單位面積產(chǎn)能、單位面積納稅等集中反映用地效益以及用地效率指標(biāo)加大權(quán)重比例，綜合發(fā)揮指標(biāo)的衡量功能，低效用地改造不僅要在直觀上有變化，更要在內(nèi)涵上有提升。