住宅建設(shè)用地使用權(quán)公平分配制度的思考

■ 鐘振遠(yuǎn)/郝海峰

（內(nèi)蒙古赤峰市國土資源局，赤峰 024000）

黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出的改革方向和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在很大程度上需依賴土地制度的改革。在當(dāng)前我國社會(huì)中普遍存在的住房占有不公平、高房價(jià)；城市盲目擴(kuò)張，大城市規(guī)模過大；建設(shè)占用耕地威脅糧食安全；戶籍城鄉(xiāng)二元管理；公共服務(wù)不均等；農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)困難等諸多問題，其根源均在建設(shè)用地制度的不公平，尤其是住宅建設(shè)用地使用權(quán)分配制度不公平。筆者認(rèn)為建立一套符合中國國情，打破城鄉(xiāng)、所有權(quán)界限，標(biāo)準(zhǔn)明確，公平合理、覆蓋城鄉(xiāng)，生而享有，自由流動(dòng)，有序退出的住宅建設(shè)用地使用權(quán)分配制度是近期土地制度改革的重點(diǎn)工作。

1 當(dāng)前我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)現(xiàn)狀及存在的主要問題

本文所討論的住宅建設(shè)用地使用權(quán)主要包括城鎮(zhèn)國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村集

體宅基地建設(shè)用地使用權(quán)兩部分。目前我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)現(xiàn)狀及存在的主要問題：一是數(shù)量呈現(xiàn)城鄉(xiāng)雙增長的態(tài)勢(shì)，浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城鎮(zhèn)人口迅速增加，城鎮(zhèn)國有住宅建設(shè)用地高速增長。自2003年左右開始的全國城市新區(qū)建設(shè)熱潮無不以房地產(chǎn)開發(fā)作為重要的建設(shè)方向，以土地出讓作為重要的融資渠道。據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，全國土地出讓金由2000年的595.59億元猛增到2012年的41000億元，增長了68倍。而從收入來源上看，主要源于房地產(chǎn)用地的出讓收入。這一方面說明地價(jià)有較大幅度上漲，同時(shí)也說明住宅建設(shè)用地供應(yīng)面積相應(yīng)大幅上漲。在城鎮(zhèn)國有住宅建設(shè)用地供應(yīng)數(shù)量高速增長的同時(shí)農(nóng)村集體宅基地用地仍在擴(kuò)大，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象十分嚴(yán)重。據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，全國農(nóng)村居民點(diǎn)用地（80%以上為宅基地用地）從2000年的1656萬公頃增加到2010年的1859萬公頃，增加了203萬公頃。同期，農(nóng)村人口減少了13325萬人，地增人減，人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地從205平方米大幅增加至276平方米。主要原因是建新不拆舊、人走地不動(dòng)，農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)后留下的空置宅基地缺乏流轉(zhuǎn)再利用或退出機(jī)制。有研究表明，目前我國傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的四分之一至三分之一的農(nóng)村居民點(diǎn)出現(xiàn)了不同程度的空心化問題。初步估計(jì)我國村莊空置面積超過1億畝，相當(dāng)于全國耕地總量的1／18，相當(dāng)于全國城鎮(zhèn)工礦用地的70%，浪費(fèi)現(xiàn)象十分驚人。

二是城鎮(zhèn)國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格居高不下，導(dǎo)致城市住宅價(jià)格一路上漲。普通民眾購房負(fù)擔(dān)沉重，“房奴”比比皆是，影響了社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，降低了廣大人民群眾的幸福指數(shù)。高房價(jià)問題，實(shí)質(zhì)主要是城鎮(zhèn)國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格高企問題。土地的區(qū)位等因素決定土地價(jià)格，土地價(jià)格決定房價(jià)，住宅的建筑成本對(duì)房價(jià)不起決定性作用。

三是城鎮(zhèn)一戶多宅現(xiàn)象十分突出。由于制度的原因， 城鎮(zhèn)一戶多宅現(xiàn)象十分突出。需要住宅的人買不到、買不起，持有住宅的人無法發(fā)揮其效用，只作投資工具，浪費(fèi)了有限資源，推高了房價(jià)。

由于存在以上問題，導(dǎo)致我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)分配上產(chǎn)生了兩方面的不公平:

一是城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民之間的不公平。農(nóng)村居民占用了大量住宅建設(shè)用地使用權(quán)，卻未很好地發(fā)揮作用，同時(shí)進(jìn)入城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)居民爭奪國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)。城鎮(zhèn)居民國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)利用效率高，但由于總量限制，不能有效增加，“劣幣驅(qū)逐良幣”，住宅建設(shè)用地使用權(quán)分配在城鄉(xiāng)之間產(chǎn)生不公，浪費(fèi)嚴(yán)重。

二是城鎮(zhèn)居民之間的不公平。由于沒有制度的有效制約，房地產(chǎn)過度市場化，城鎮(zhèn)一戶多宅現(xiàn)象十分突出。有的人沒有基本的居住條件，有的則在浪費(fèi)寶貴的土地資源。住宅建設(shè)用地使用權(quán)分配在城鎮(zhèn)居民之間產(chǎn)生不公，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

綜上所述，建立一套符合中國國情的、公平的住宅建設(shè)用地使用權(quán)分配制度勢(shì)在必行。

2 確立人均住宅建設(shè)用地使用權(quán)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮的因素

住宅建設(shè)用地使用權(quán)分配制度應(yīng)涵蓋以下內(nèi)容：凡中華人民共和國公民須平等享有一定額度的住宅建設(shè)用地使用權(quán)分配權(quán)利，出生后既可享有，死亡后依法退出。國家應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段、不同地區(qū)，區(qū)別不同情況確立人均住宅建設(shè)用地使用權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，并定期修訂，發(fā)布實(shí)施。該標(biāo)準(zhǔn)的建立應(yīng)充分考慮以下因素：

(1)城市人口規(guī)模。住宅建設(shè)用地使用權(quán)的價(jià)值和使用價(jià)值在不同人口規(guī)模城市之間存在差別，人口規(guī)模與人均住宅建設(shè)用地使用權(quán)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)成反比例關(guān)系。

(2)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度。理論上講城市人口規(guī)模越大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度越高，但也有例外，故還應(yīng)考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度的高低對(duì)人均住宅建設(shè)用地使用權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的影響。該因素與標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)成反比例關(guān)系，但其影響值應(yīng)小于城市人口規(guī)模因素。

(3)城鄉(xiāng)之間。城鄉(xiāng)之間目前由于二元體制的存在，土地所有制、生產(chǎn)生活方式的差別，人均住宅建設(shè)用地使用權(quán)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有所差別，農(nóng)村應(yīng)大于城市，大城市所轄農(nóng)村用地標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)小于小城市。

(4)建筑氣候區(qū)劃。不同的氣候?qū)θ司≌ㄔO(shè)用地使用權(quán)面積的確定也將產(chǎn)生一定的影響。I、II、VI、VII氣候區(qū)的面積要大一些，III、IV 、V氣候區(qū)要小一些。

(5)城市之間、城鄉(xiāng)之間面積應(yīng)可按比例進(jìn)行換算折抵。

(6)住宅建設(shè)用地使用權(quán)來源初始階段仍按原渠道，即城鎮(zhèn)國有住宅建設(shè)用地應(yīng)以出讓方式繳納出讓金后獲得，農(nóng)村集體住宅建設(shè)用地應(yīng)以無償劃撥形式獲得。待條件成熟后，應(yīng)打破所有權(quán)界限，國有、集體同等對(duì)待，或只保留一種所有權(quán)形式。

3 相關(guān)配套措施

制定人均住宅建設(shè)用地使用權(quán)面積標(biāo)準(zhǔn)后，應(yīng)制定相關(guān)配套措施，確保標(biāo)準(zhǔn)得到有效地貫徹執(zhí)行。

3.1 開征住宅建設(shè)用地使用稅

適時(shí)開征住宅建設(shè)用地使用稅。凡超出人均住宅建設(shè)用地使用權(quán)面積標(biāo)準(zhǔn)部分應(yīng)按面積繳納住宅建設(shè)用地使用稅。待條件成熟后應(yīng)全面取消土地出讓金制度，以住宅建設(shè)用地稅代之，并對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)面積實(shí)行全額征稅。改變現(xiàn)行的土地出讓金一收70年，透支未來的做法。

住宅建設(shè)用地使用權(quán)的納稅人：使用住宅建設(shè)用地使用權(quán)的公民個(gè)人。

住宅建設(shè)用地使用稅的征稅對(duì)象: 住宅建設(shè)用地使用權(quán)。

住宅建設(shè)用地使用稅的計(jì)稅依據(jù):納稅人實(shí)際占用住宅建設(shè)用地使用權(quán)超出標(biāo)準(zhǔn)部分面積。

住宅建設(shè)用地使用稅的稅額:按城市分類，按年征收。

住宅建設(shè)用地使用稅每平方米年稅額應(yīng)按超額累進(jìn)稅率征收。稅率的確定應(yīng)充分考慮以下因素：

(1)超出標(biāo)準(zhǔn)幅度。超出標(biāo)準(zhǔn)幅度越大，累進(jìn)稅率越高。超出標(biāo)準(zhǔn)幅度與累進(jìn)稅率成正比。

(2)城市之間等級(jí)。應(yīng)通過對(duì)影響城市之間土地質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然等因素進(jìn)行綜合分析，揭示城市之間土地質(zhì)量的差異、評(píng)定城市土地等，在城市土地等中還應(yīng)考慮城區(qū)和農(nóng)村之間的差別。城市等級(jí)與累進(jìn)稅率成正比。

(3)城市不同區(qū)域土地等級(jí)。應(yīng)通過對(duì)影響城市不同區(qū)域土地的經(jīng)濟(jì)、自然兩方面屬性及其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的地位、作用，對(duì)城市土地使用價(jià)值進(jìn)行綜合分析，評(píng)定城市土地等級(jí)。在城市土地等級(jí)中也應(yīng)考慮城區(qū)和農(nóng)村之間的差別。土地等級(jí)與累進(jìn)稅率成正比。

住宅建設(shè)用地使用稅的征稅時(shí)點(diǎn)：應(yīng)考慮住宅建設(shè)用地使用權(quán)人在買進(jìn)和賣出之間存在的時(shí)間差，合理確定征稅時(shí)點(diǎn)，征稅時(shí)點(diǎn)應(yīng)在其買入使用權(quán)后適當(dāng)延后，但應(yīng)有容忍時(shí)限。對(duì)在住宅建設(shè)用地使用稅開征前的存量部分應(yīng)給予適當(dāng)?shù)膶捪奁冢蚣哟竺舛惷娣e。尤其對(duì)于農(nóng)村部分更應(yīng)予以充分考慮。

3.2 建立全國聯(lián)網(wǎng)的不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)

住宅建設(shè)用地使用權(quán)公平分配制度的建立和運(yùn)行必須以全國聯(lián)網(wǎng)的不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)為主要依托。建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，不但可以更好地落實(shí)物權(quán)法規(guī)定，保障不動(dòng)產(chǎn)交易安全，有效保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，同時(shí)有利于摸清全國房地產(chǎn)市場的基本情況，為核定人均住宅建設(shè)用地使用權(quán)面積和住宅建設(shè)用地使用稅稅基打下堅(jiān)實(shí) 基礎(chǔ)。

3.3 建立健全農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制

住宅建設(shè)用地使用權(quán)公平分配制度的建立和運(yùn)行核心是對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)面積征稅，以經(jīng)濟(jì)手段促使使用權(quán)人減少對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)的占用。但現(xiàn)行的農(nóng)村集體宅基地管理模式不利于農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出，因此必須建立健全農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制，豐富農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)的權(quán)能，使其成為活水，能夠流動(dòng)起來。具體可參照浙江嘉興的“兩分兩換”模式：

所謂“兩分兩換”就是把農(nóng)民的宅基地和承包地分開、搬遷和土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會(huì)保障。

開展“兩分兩換”工作，必須試點(diǎn)先行，逐步摸索。在具體工作中應(yīng)做到三個(gè)堅(jiān)持：

(1)堅(jiān)持自愿原則，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性?！皟煞謨蓳Q”的主體是農(nóng)民，只有充分尊重他們的意愿，堅(jiān)持自愿原則才能充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性。要注意各地集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民富裕程度的差別，區(qū)別對(duì)待、有序推進(jìn)，要科學(xué)預(yù)測(cè)“兩分兩換”后農(nóng)村和城市間要素轉(zhuǎn)移的規(guī)模和速度，從而合理規(guī)劃“兩分兩換”的推進(jìn)速度和規(guī)模。防止由于政績?cè)u(píng)價(jià)慣性而過度冒進(jìn)，給農(nóng)民群體帶來不可逆轉(zhuǎn)的損失并阻礙城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。

(2)堅(jiān)持平等原則，加快農(nóng)民市民化進(jìn)程。土地是一種綜合性保障載體，承擔(dān)著相對(duì)于城市人口所具有的最低生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等基本保障功能。進(jìn)入城鎮(zhèn)社區(qū)后，農(nóng)民原來在土地上的自給自足特征消失，收入和支出呈現(xiàn)剛性態(tài)勢(shì)，應(yīng)充分考慮建立農(nóng)民的收入保障機(jī)制并建立一定的增長機(jī)制，確?！皟煞謨蓳Q”后農(nóng)民生活水平有所提高，讓農(nóng)民享受置換后土地增值的成果。

(3)堅(jiān)持依法置換，保障農(nóng)民的合法權(quán)益?！皟煞謨蓳Q”必須體現(xiàn)公開、公正、公平，依法推進(jìn)，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益。由于村委會(huì)和城鎮(zhèn)社區(qū)的概念不同，農(nóng)民集中進(jìn)入城鎮(zhèn)社區(qū)后，《村民組織法》的適用問題，“兩分兩換”的農(nóng)戶后代想要回原來的宅基地和土地承包經(jīng)營權(quán)的法律操作問題，現(xiàn)在的“兩分兩換”政策與以前實(shí)施的拆遷政策的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)銜接問題，宅基地的歷史問題及相關(guān)法律、政策的延續(xù)性問題，都需要制定具體的政策，并與《土地管理法》（1998）、《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（2008）、《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》（2009）、《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》（2010）做好對(duì)接。

3.4 增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃和計(jì)劃指標(biāo)有效供給

前述已提及城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地從使用效率上講要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村集體宅基地，但由于總量的限制，不能有效增加。浪費(fèi)了資源，推高了房價(jià)。隨著住宅建設(shè)用地使用權(quán)公平分配制度的建立和運(yùn)行，農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制建立健全，應(yīng)抓緊時(shí)間改變土地利用計(jì)劃指標(biāo)供應(yīng)模式，取消對(duì)城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地供應(yīng)的限制，大幅擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃和計(jì)劃指標(biāo)。城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給增加可有效減小土地供需缺口，降低土地價(jià)格，從而對(duì)降低房地產(chǎn)價(jià)格產(chǎn)生明顯效果。徹底改變“劣幣驅(qū)逐良幣”的狀況，從而逐步建立住宅建設(shè)用地的良性循環(huán)。

3.5 整合相關(guān)稅種

應(yīng)逐步將住宅建設(shè)用地使用權(quán)從城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、房地產(chǎn)稅的征稅對(duì)象中剔除?；蛘邔⑾嚓P(guān)稅種與住宅建設(shè)用地使用稅合并。

[1]中共中央.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京:人民出版社,2013.

[2]方芳,周國勝.農(nóng)村土地使用制度創(chuàng)新實(shí)踐的思考——以浙江省嘉興市“兩分兩換”為例[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2011(4):32-35.

[3]GB/50137-2011,城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)[S].