論我國《締結(jié)條約程序法》的完善

曾令良

（武漢大學(xué)國際法研究所，湖北武漢430072）

自改革開放以來，我國全方位開展對(duì)外關(guān)系，其中一個(gè)重要和突出的表現(xiàn)就是積極地同他國家和國際組織締結(jié)各種雙邊條約、締結(jié)或加入各種多邊條約。①據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，從1949年至1977年，中國締結(jié)的多邊條約僅為32 項(xiàng)，平均每年締結(jié)1 項(xiàng)多一點(diǎn)；1978年至2012年，中國締結(jié)的多邊條約達(dá)到了335 項(xiàng)，平均每年締結(jié)近10 項(xiàng)。在這期間，中國締結(jié)的主要雙邊條約已超過2170 多項(xiàng)，近6年來，平均每年締結(jié)近80 項(xiàng)。這項(xiàng)統(tǒng)計(jì)不包括以香港和澳門特別行政區(qū)單獨(dú)名義締結(jié)的各項(xiàng)條約。參見外交部網(wǎng)站政府信息公開欄目：條約法律類，http://www.fmprc.gov.cn/m fa_chn/ziliao_611306/tytj_611312/tyfg_611314/，2014年3月17 日訪問。并參見曾令良：《中國踐行國際法治30年：成就與挑戰(zhàn)》，載《武大國際法評(píng)論》（第14 卷第1 期），武漢大學(xué)出版社2011年版。這些條約的締結(jié)為我國改革開放的順利進(jìn)行和不斷深化，加強(qiáng)和擴(kuò)大與他國的友好合作關(guān)系以及推進(jìn)國際和平與發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人類福祉，提供了重要的國際法工具和保障。為適用我國對(duì)外關(guān)系的迅速發(fā)展，1990年全國人大常委會(huì)制定了我國《締結(jié)條約程序法》。應(yīng)該說，該法的制定為我國在實(shí)踐中締結(jié)條約提供了明確的國內(nèi)法依據(jù)，對(duì)國家和政府部門締結(jié)條約的活動(dòng)起到了規(guī)范作用。然而，近20年來，隨著我國對(duì)外關(guān)系快速發(fā)展和香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)的相繼建立，以及黨的十八以來建設(shè)法治中國的目標(biāo)的提出，這部法律已經(jīng)暴露出一些明顯的滯后和缺陷。因此，修改該法實(shí)屬必要。近年來，曾有全國人大代表團(tuán)專門提出修改該法的提案，②2008年3月全國人大會(huì)議期間，海南省代表團(tuán)曾向大會(huì)提交了盡快修改《中國人民共和國條約程序法》的議案。http://news.sina.com.cn/c/2008-03-14/090813572600s.shtm l。外交部亦曾進(jìn)行相關(guān)的專題調(diào)研并聯(lián)合有關(guān)部委和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)于2009年3月就此召開專題研討會(huì)。③2009年3月25 日，外交部條法司邀請(qǐng)有關(guān)部委和高校專家在武漢大學(xué)國際法研究所舉行《締結(jié)條約程序法》研討會(huì)；2009年11月3 日，中國社會(huì)科學(xué)院國際法研究所曾在商務(wù)部就修改《締結(jié)條約程序法》修改進(jìn)行專題調(diào)研。以下筆者擬就修訂《締結(jié)條約程序法》提出一些建議，與國際法學(xué)界同仁共同探討，并為國家立法部門提供參考。

一、指導(dǎo)修訂《締結(jié)條約程序法》的基本原則

任何一部法律的修訂必須遵行一定的基本原則。這些原則指導(dǎo)著法律修訂的整個(gè)過程，并具體貫穿于具體的法律條文與結(jié)構(gòu)之中。筆者以為，《締結(jié)條約程序法》的修訂至少應(yīng)遵行如下幾項(xiàng)指導(dǎo)原則。

（一）與《維也納條約法公約》相一致原則

1969年《維也納條約法公約》和1986年《關(guān)于國家和國際組織間或國際組織相互間條約法的維也納公約》分別是調(diào)整國家間條約和國家與國際組織之間以及國際組織相互間條約的國際法規(guī)范。這兩部公約是在國家間締結(jié)條約的習(xí)慣基礎(chǔ)上編纂而成的，對(duì)于條約的種類與名稱、締約能力、締約程序以及條約加入、保留、登記與公布、生效與暫時(shí)適用、遵守、適用及解釋、修正與修改、生效與終止及停止施行等作出了全面、系統(tǒng)的規(guī)定，堪稱“國際條約法典”。截至2013年1月，已有113 個(gè)國家批準(zhǔn)了1969年《維也納條約法公約》（以下簡(jiǎn)稱：《維也納條約法公約》），④http://en.wikipedia.org/w iki/Vienna_Convention_on_the_Law_of_Treaties#cite_ref-rat_2-1.即使沒有批準(zhǔn)該條約的國家也通過不同的方式表示將其視為習(xí)慣國際法而予以遵守。中國于1997年5月9 日遞交對(duì)于該公約的加入書，同年10月3 日該約對(duì)中國生效?？梢姡袊喗Y(jié)條約的活動(dòng)必須受《維也納條約法公約》的約束。考察現(xiàn)行的我國《締結(jié)條約程序法》可以明顯地看出，其條文和措辭主要參照了該條約的條款。這意味著雖然中國在制定《締結(jié)條約程序法》的當(dāng)時(shí)還不是該條約的締約國，但是仍然將其視為國際習(xí)慣法予以對(duì)待。毫無疑問，如果我國修訂《締結(jié)條約程序法》，就必須一如既往地堅(jiān)持與該公約的規(guī)定相一致的原則。

我國修訂《締結(jié)條約程序法》之所以必須遵行《維也納條約法公約》，是由條約在國際關(guān)系中的基本地位所確定的。正如《維也納條約法公約》序言所明確指出的，“各國承認(rèn)條約為國際法淵源之一，且為各國間不分憲法及社會(huì)制度發(fā)展和平合作之工具，其重要性日益增加”。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國，中國締結(jié)條約的活動(dòng)和程序應(yīng)無條件地與國際社會(huì)普遍認(rèn)可和接受的公約規(guī)范和習(xí)慣規(guī)范保持一致，這不僅是開展對(duì)外交往與合作的需要，也是取信于國際社會(huì)的需要。

（二）符合憲法原則

首先，從國家機(jī)關(guān)權(quán)限的角度來看，我國《締結(jié)條約程序法》的制定與修訂必須符合憲法關(guān)于國家權(quán)力配置與行使的規(guī)定。憲法是國家的根本大法，它除了規(guī)定公民的基本權(quán)利和義務(wù)之外，還確立了國家的政治制度和社會(huì)制度、國家機(jī)構(gòu)的組成和權(quán)力范圍。締結(jié)條約是有關(guān)的國家機(jī)關(guān)代表國家或中央政府作出的外交關(guān)系和對(duì)外關(guān)系行為，必須在憲法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行，不能超越憲法的規(guī)定。我國憲法第五條明確規(guī)定“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”，“一切國家機(jī)關(guān)……都必須遵守憲法……一切違反憲法……的行為，必須予以追究”。

其次，從法律階位上看，在中國法律體系中，憲法是上位法，而《締結(jié)條約程序法》屬于下位的普通立法，其制定與修訂必須與憲法相一致。為此，我國憲法第五條進(jìn)一步規(guī)定，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”。當(dāng)然，如果《締結(jié)條約程序法》的修改內(nèi)容在現(xiàn)行憲法中沒有明示權(quán)或隱含權(quán)依據(jù)，而經(jīng)實(shí)踐和論證確有此必要，有關(guān)立法機(jī)關(guān)可以通過修改憲法有關(guān)條款的方式予以實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，無論如何，必須憲法修訂在前，普通立法修訂在后，不得前后顛倒。

（三）遵行《立法法》原則

2000年3月全國人大常委會(huì)通過的《中華人民共和國立法法》是一部全面、系統(tǒng)規(guī)范我國立法活動(dòng)和健全國家立法制度的法律，對(duì)于我國的所有立法具有普遍的約束力?！毒喗Y(jié)條約程序法》及其修訂屬于國家立法，應(yīng)無條件地按照我國《立法法》所確立的原則進(jìn)行。這些原則除了上述“符合憲法原則”之外，還包括如下幾個(gè)原則。⑤參見周旺生：《論中國立法原則的法律化和制度化》，北京大學(xué)立法學(xué)研究中心網(wǎng)站，http://w3.pku.edu.cn/academ ic/legislation/lilunxueshuqianyan/qy_lzhglfyzdfl.htm，2014年3月17 日訪問。

1.法治原則

法治原則在立法活動(dòng)中的具體體現(xiàn)就是，立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序進(jìn)行。首先，從法定的權(quán)限要求來看，我國《立法法》第八條明確規(guī)定，凡屬于國家主權(quán)的事項(xiàng)，必須由全國人大及其常委會(huì)行使立法權(quán)，并以法律的形式表現(xiàn)。我國同世界其他國家或國際組織締結(jié)條約，無論是雙邊的，還是多邊的，或是地區(qū)性的，無疑屬于國家主權(quán)的事項(xiàng)，規(guī)范締約活動(dòng)的立法必須由全國人大或其常委會(huì)來進(jìn)行，此等法律的修訂同樣如此。我國《締結(jié)條約程序法》是由全國人大常委會(huì)通過的，該法的修訂仍然屬于該立法機(jī)構(gòu)的權(quán)限。從法定程序要求來看，我國《立法法》第二章第三節(jié)對(duì)于全國人大常委立法的程序從法律案的提出到審議、修訂和通過都作出了詳細(xì)明確的規(guī)定。我國《締結(jié)條約程序法》的修訂同樣應(yīng)嚴(yán)格遵循這些法定的程序。

需要指出的是，由全國人大常委會(huì)負(fù)責(zé)我國《締結(jié)條約程序法》的修訂，并不排除外交部這一主管機(jī)關(guān)和國務(wù)院其他部門適當(dāng)參與其中。外交部作為國家的外交關(guān)系機(jī)構(gòu)和條約的主管部門，對(duì)于《締結(jié)條約程序法》案文及其修訂草案的形成應(yīng)發(fā)揮其專門的作用，因?yàn)?，畢竟它是包括條約事務(wù)在內(nèi)的外交和國際法律事務(wù)的主管部門，最熟悉條約締結(jié)活動(dòng)的國內(nèi)外情況。此外，我國《立法法》第二十九條還特別規(guī)定人大常務(wù)委員會(huì)分組會(huì)議審議法律案時(shí)，提案人應(yīng)當(dāng)派人聽取意見，回答詢問，并可以應(yīng)邀派人介紹情況?？梢酝茰y(cè)，《締結(jié)條約程序法》的修訂案將由國務(wù)院向人大常委會(huì)提出，外交部是國務(wù)院的組成機(jī)構(gòu)，將擔(dān)當(dāng)聽取意見和介紹情況的職責(zé)。

2.民主原則

民主原則在立法中的體現(xiàn)就是法律制定或修訂程序必須是開放的、透明的。立法或修法的開放性和透明度就是指立法機(jī)關(guān)在廣泛和反復(fù)征求意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行法律制定和修訂。就《締結(jié)條約程序法》的修訂而言，在修訂案的起草階段，外交部應(yīng)就該法的修訂首先舉行部內(nèi)專題研討會(huì)，然后召開由專家學(xué)者和相關(guān)部委參加的研討會(huì)，再此基礎(chǔ)上形成修訂草案呈送國務(wù)院法制辦。后者應(yīng)將該草案分發(fā)給有關(guān)部委征求意見，并可以適當(dāng)征詢有關(guān)專家的意見或舉行多方參加的專題研討會(huì)，由此形成國務(wù)院的正式提案呈送全國人大常委會(huì)。全國人大常委會(huì)法律委員會(huì)討論法律提案過程中還應(yīng)聽取其他專門委員會(huì)尤其是外交事務(wù)委員會(huì)的意見，如有必要還可以進(jìn)一步聽取專家的意見。其后，修訂法案經(jīng)人大常委會(huì)通過后應(yīng)立即全文公布，并就生效日期留出適當(dāng)?shù)目臻g，以便使有關(guān)利益方知曉，為修訂后法律的實(shí)施做好充分的準(zhǔn)備。

3.科學(xué)原則

科學(xué)性原則是一項(xiàng)側(cè)重于立法質(zhì)量要求的原則。就《締結(jié)條約程序法》的修訂而言，科學(xué)性原則有三層含義。首先，整個(gè)修訂過程和修訂后的文本應(yīng)尊重中國締結(jié)條約的實(shí)際情況，反映締約活動(dòng)的客觀需要。其次，準(zhǔn)確無誤地體現(xiàn)各個(gè)參與條約締結(jié)機(jī)關(guān)的權(quán)限和職能以及締結(jié)條約的整個(gè)流程與各種程序之間的無縫連接。最后，各項(xiàng)條款的措辭與表述（尤其是專門術(shù)語）應(yīng)力求與《維也納條約法公約》以及條約領(lǐng)域的習(xí)慣用語相一致?？傊?，根據(jù)科學(xué)性原則，修訂后的《締結(jié)條約程序法》的結(jié)構(gòu)、條文和表述都應(yīng)力求系統(tǒng)、嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確。

（四）遵行“一國兩制”原則

根據(jù)全國人大于1990年通過的《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第一百五十一條和1993年通過的《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》第一百三十六條，香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)可以在一些特定的領(lǐng)域分別以“中國香港”和“中國澳門”的名義，單獨(dú)地同世界各國、各地區(qū)及有關(guān)國際組織保持和發(fā)展關(guān)系，簽訂和履行有關(guān)協(xié)議。上述規(guī)定是我國實(shí)行“一國兩制”在對(duì)外關(guān)系領(lǐng)域和締結(jié)條約方面的具體體現(xiàn)。⑥參見曾令良：《論澳門特別行政區(qū)的國際法主體資格：基礎(chǔ)、特性和實(shí)踐》，《澳門研究》2009年第53 期。因此，新修訂的《締結(jié)條約程序法》對(duì)此應(yīng)有明確和適當(dāng)?shù)姆从常ň唧w建議下文將詳細(xì)展開）。

二、若干具體修訂建議

（一）將《締結(jié)條約程序法》的名稱修改為《締結(jié)條約法》

鑒于中國對(duì)外關(guān)系和締結(jié)條約活動(dòng)的迅速發(fā)展，作為法治中國建設(shè)的重要組成部分，筆者以為，在中國尚未制定專門的外交關(guān)系法或?qū)ν怅P(guān)系法的情況下，國家的立法部門似乎可以考慮，借此次《締結(jié)條約程序法》修訂之機(jī)，將該法的名稱修改為《中華人民共和國締結(jié)條約法》，并在條款和內(nèi)容上進(jìn)行相應(yīng)的增補(bǔ)和完善。很顯然，現(xiàn)行《締結(jié)條約程序法》從名稱上看是一部純粹的程序法，而不是實(shí)體法，因?yàn)闂l約實(shí)體法的內(nèi)容除了條約締結(jié)程序之外，還應(yīng)涉及締約權(quán)限和條約的保留、效力、實(shí)施、適用和解釋等事項(xiàng)。從現(xiàn)行《締結(jié)條約程序法》來看，雖然其絕大部分內(nèi)容是條約締結(jié)的程序性事項(xiàng)，但是其第三條和第四條的內(nèi)容是關(guān)于締結(jié)條約的機(jī)關(guān)及其權(quán)限的，實(shí)際上屬于實(shí)體法的范疇?？梢姡F(xiàn)行《締結(jié)條約程序法》并不局限于締結(jié)程序，已經(jīng)涉及實(shí)體法事項(xiàng)，但所涉及的實(shí)體法又不完全。因此，不如在現(xiàn)行法的基礎(chǔ)上制訂一部實(shí)體內(nèi)容和程序內(nèi)容較完整的《締結(jié)條約法》，全面規(guī)范我國條約締結(jié)機(jī)關(guān)、締約能力和權(quán)限、締約程序以及條約的種類、保留、生效、效力、解釋、實(shí)施等事項(xiàng)。

（二）進(jìn)一步明確國家主席締結(jié)條約的職權(quán)

現(xiàn)行我國《憲法》第六十七條第十四款規(guī)定全國人大常委會(huì)“決定同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定的批準(zhǔn)和廢除”，第八十一條規(guī)定國家主席“批準(zhǔn)和廢除同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定”。現(xiàn)行《締結(jié)條約程序法》第三條規(guī)定全國人大常委會(huì)“決定同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定的批準(zhǔn)和廢除”，國家主席根據(jù)人大常委會(huì)的決定，批準(zhǔn)和廢除同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定?？梢姡瑖抑飨诰喗Y(jié)條約的程序中只有被動(dòng)的批準(zhǔn)或廢除條約的職權(quán)，而沒有主動(dòng)的締約權(quán)。這與我國締結(jié)條約的實(shí)踐并不完全符合，也與國家主席作為國家元首的身份和地位不相匹配。例如，時(shí)任國家主席江澤民于2001年7月簽署了《中俄睦鄰友好合作條約》，2002年6月簽署了《中華人民共和國和吉爾吉斯共和國睦鄰友好合作條約》，同年12月簽署了《中華人民共和國和哈薩克斯坦共和國睦鄰友好合作條約》。時(shí)任國家主席胡錦濤2006年6月簽署了《中阿睦鄰友好合作條約》，2007年簽署了《中華人民共和國與塔吉克斯坦共和國睦鄰友好合作條約》，同年8月簽署了《上海合作組織成員國長期睦鄰友好合作條約》。因此，在現(xiàn)行《締結(jié)條約程序法》第三條中有必要明確規(guī)定“中華人民共和國主席代表國家同外國締結(jié)重要的條約”。

從多年來的實(shí)踐看，國家主席同外國國家元首締結(jié)的條約主要是“睦鄰友好合作條約”。這是一種全面、系統(tǒng)規(guī)范雙邊關(guān)系的最重要的一種政治條約，各國的法律規(guī)定和實(shí)踐一般都是由國家元首親自簽署。因此，《締結(jié)條約程序法》應(yīng)明確我國的國家主席享有這種重要條約的簽署權(quán)。當(dāng)然，已有的實(shí)踐也表明，中國同有些國家締結(jié)的睦鄰友好合作條約是由國務(wù)院總理簽署的。例如，《中國和巴基斯坦睦鄰友好合作條約》。最近，習(xí)近平主席和李克強(qiáng)總理先后公開表示積極探討中國與東盟成員國整體簽署《睦鄰友好合作條約》，立即獲得東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人的積極響應(yīng)和贊成。⑦記者王建華、秦華江、孔祥鑫：《睦鄰友好合作條約將助力打造中國——東盟關(guān)系升級(jí)版》，新華網(wǎng)北京2013年10月14 日電，http://news.xinhuanet.com/world/2013-10/14/c_117714484.htm，2014年2月17 日訪問。

（三）增補(bǔ)關(guān)于香港和澳門締結(jié)條約的權(quán)限和程序規(guī)定

值得注意的是，現(xiàn)行《締結(jié)條約程序法》沒有任何關(guān)于香港和澳門特別行政區(qū)締結(jié)條約權(quán)限和程序的規(guī)定。這是因?yàn)樵摲ㄓ?990 制定，當(dāng)時(shí)《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》尚未出臺(tái)，兩個(gè)特別行政區(qū)尚未建立。如今，在“一國兩制”原則下，這兩部法律分別對(duì)于香港和澳門的對(duì)外締約權(quán)作出了明確的規(guī)定，這兩個(gè)特別行政區(qū)也已經(jīng)開展了大量的締約活動(dòng)。作為國家規(guī)范締結(jié)條約活動(dòng)的一般性立法，必須作出相應(yīng)的規(guī)定，這是一般法與特殊法相互銜接的需要，更是國家立法體系完善的需要。筆者以為，可以采取兩種方式在新修訂的法律中訂入規(guī)范關(guān)于香港和澳門特別行政區(qū)的締約活動(dòng)的條款。

第一種是兜底方式。這種方式最為簡(jiǎn)單，無需改動(dòng)現(xiàn)行法的條款結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，只需要在最后增補(bǔ)一條，其表述大致為“中國人民共和國香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)同外國和有關(guān)國際組織締結(jié)條約的權(quán)限、類型、范圍和程序分別依照兩個(gè)特別行政區(qū)的基本法，本法不另作規(guī)定”。

第二種是分別增補(bǔ)方式，即在現(xiàn)行《締結(jié)條約程序法》的相關(guān)條款中適當(dāng)增加涉及兩個(gè)特別行政區(qū)的內(nèi)容。其內(nèi)容具體建議如下。

其一，在第三條中增補(bǔ)規(guī)定：“中華人民共和國特別行政區(qū)可以‘特別行政區(qū)’的名義在經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、航運(yùn)、通訊、旅游、文化、體育等領(lǐng)域同外國和有關(guān)國際組織締結(jié)專門的條約和協(xié)定。”這里可以考慮不特指香港和澳門而是籠統(tǒng)規(guī)定“特別行政區(qū)”，這是為了將來實(shí)現(xiàn)兩岸統(tǒng)一后，該法自動(dòng)適用于我國臺(tái)灣地區(qū)。

其二，在第四條最后部分規(guī)定：“（三）中華人民共和國特別行政區(qū)?！?/p>

其三，在第五條最后規(guī)定：“以特別行政區(qū)名義談判和簽署的條約和協(xié)定依照有關(guān)特別行政區(qū)的基本法規(guī)定的程序進(jìn)行。”

其四，在第六條部分規(guī)定：“（三）以特別行政區(qū)名義締結(jié)條約和協(xié)定依照有關(guān)特別行政區(qū)的基本法，由該特別行政區(qū)首長委派代表并簽署全權(quán)證書。”

其五，在第十條最后部分規(guī)定：“以特別行政區(qū)名義締結(jié)的條約和協(xié)定依照有關(guān)特別行政區(qū)的基本法的規(guī)定辦理批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、備案和登記手續(xù)”。

其六，在第十一條最后部分規(guī)定：“特別行政區(qū)加入多邊條約，由特別行政區(qū)根據(jù)有關(guān)特別行政區(qū)的基本法和有關(guān)的多邊條約決定”。

其七，在第十三條最后部分規(guī)定：“特別行政區(qū)締結(jié)的雙邊條約和協(xié)定以有關(guān)特別行政區(qū)的基本法規(guī)定的正式文字和締約另一方的官方文字作準(zhǔn)，兩種文本或三種文本效力同等?！边@里之所以采用“或三文本文本效力同等”的表述，是因?yàn)橄愀酆桶拈T特別行政區(qū)的基本法分別規(guī)定中文和英文、中文和葡萄牙文為兩個(gè)特別行政區(qū)的正式語言。

其八，在第十七條最后部分規(guī)定：“特別行政區(qū)締結(jié)的條約和協(xié)定需要向有關(guān)國際組織登記的，由特別行政區(qū)政府按照有關(guān)國際組織章程或條約或協(xié)定的規(guī)定辦理?！?/p>

其九，在第十八條最后部分規(guī)定：“特別行政區(qū)同國際組織締結(jié)的條約和協(xié)定的程序，依照有關(guān)特別行政區(qū)的基本法和有關(guān)國際組織章程的規(guī)定辦理。”

其十，在第十九條最后部分規(guī)定：“特別行政區(qū)締結(jié)的條約和協(xié)定的修改、廢除或退出程序，依照有關(guān)特別行政區(qū)的基本法和該條約和協(xié)定規(guī)定的程序辦理”。

（四）其他有關(guān)條款措辭的修改

建議在第三條“國務(wù)院……同外國締結(jié)條約和協(xié)定”后面增加規(guī)定“國務(wù)院組成部門在各自相應(yīng)的領(lǐng)域同外國締結(jié)專門的協(xié)定”。這樣，就可以與其后的第四條第三款和第五條第三款的規(guī)定上下無縫銜接和呼應(yīng)。

建議將第七條第一款的“友好合作條約、和平條約等政治性條約”改為“睦鄰友好條約、和平條約等政治性條約”，從而與我國同有關(guān)國家簽署的這類條約所采用的名稱完全一致。

建議在第十七條最后部分單列一個(gè)條款，規(guī)定“外交部負(fù)責(zé)在其政府部門網(wǎng)站上及時(shí)公布中華人民共和國締結(jié)和加入的各種雙邊條約、多邊條約、協(xié)定和其他具有條約、協(xié)定性質(zhì)的文件”，從而增強(qiáng)我國對(duì)外交往與合作的透明度。其實(shí)，現(xiàn)在的外交部網(wǎng)站已經(jīng)開辟了“外交部政府信息公開”欄目，其中公布了我國新近簽署和加入的條約，并且近10年來每年發(fā)布一次《中國締結(jié)雙邊條約一覽表》和《中國締結(jié)多邊條約一覽表》，如果將條約信息公開的做法在法律上予以明文規(guī)定，就能使這種透明度具有了法律基礎(chǔ)，從而彰顯中國外交的法治水平。

三、關(guān)于是否規(guī)定條約保留的問題

條約保留是條約法律和實(shí)踐的一個(gè)十分復(fù)雜的問題，《維也納條約法公約》在國際習(xí)慣的基礎(chǔ)上對(duì)條約保留作出了較為系統(tǒng)的規(guī)定。聯(lián)合國國際法委員會(huì)2011年還專門通過了關(guān)于條約保留的《實(shí)踐指南》。⑧參見王勇：《條約保留〈實(shí)踐指南〉述論——兼論中國的對(duì)策》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2012年第2 期。新中國成立以來，中國在締結(jié)和加入多邊條約時(shí)，在很多情況下提出了保留，其中有的保留隨著改革開放的擴(kuò)大和深化以及情勢(shì)的變化已經(jīng)不再適合或沒有必要，但一直以來對(duì)這些保留沒有進(jìn)行清理，以決定是繼續(xù)保留還是撤銷。在締約實(shí)踐中，是否應(yīng)該提出保留，由誰提出保留，提出保留的程序是什么，這些都是我國現(xiàn)行法中的空白。因此，已有專家建議，《締結(jié)條約程序法》的修訂應(yīng)適當(dāng)增補(bǔ)關(guān)于條約保留的規(guī)定。

筆者認(rèn)為，雖然條約保留與條約締結(jié)程序有著密切的關(guān)系，但它本質(zhì)上或主要是條約實(shí)體法問題。填補(bǔ)上述空白的最佳方案是在《締結(jié)條約法》中進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定，明確提出保留應(yīng)遵行的原則、作出保留或撤銷保留的機(jī)關(guān)、提出保留的程序、保留的效力，等等。如果在現(xiàn)行《締結(jié)條約程序法》中，增補(bǔ)條約保留條款，則只就保留的程序事項(xiàng)作出規(guī)定比較合適。保留條款的措辭如下：“中華人民共和國同外國締結(jié)多邊條約時(shí)，在不違反條約宗旨的情況下可以就特定的條款作出保留。保留的決定由條約談判和簽署機(jī)關(guān)作出，并與條約文本一起由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定條約保留。中華人民共和國主席根據(jù)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，批準(zhǔn)條約的保留。全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)實(shí)際情況決定撤銷條約保留。中華人民共和國主席根據(jù)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定撤銷條約與保留。”

四、關(guān)于全國人大條約批準(zhǔn)權(quán)的問題

最近，有國際法學(xué)者撰文，認(rèn)為現(xiàn)行我國《憲法》和《締結(jié)條約程序法》將條約和重要協(xié)定的批準(zhǔn)權(quán)賦予全國人大常委會(huì)，其他協(xié)定由國務(wù)院核準(zhǔn)即可，而不是由全國人大來行使這項(xiàng)重要的權(quán)力，這是一種條約批準(zhǔn)權(quán)的“錯(cuò)位”，“可能會(huì)在立法層級(jí)上產(chǎn)生嚴(yán)重的矛盾，其主要原因在于全國人大是全國人大常委會(huì)的權(quán)力來源。全國人大的立法權(quán)高于全國人大常委會(huì)，全國人大較全國人大常委會(huì)具有更高的立法地位”。因此，該學(xué)者認(rèn)為，全國人大缺乏條約批準(zhǔn)權(quán)與其享有立法權(quán)限不匹配，因此建議修改憲法和《締結(jié)條約程序法》，糾正這種“錯(cuò)位”，將條約批準(zhǔn)權(quán)賦予給全國人大而不是全國人大常委會(huì)。⑨同上注，王勇文。對(duì)此，筆者持有不同意見，理由如下。

首先，全國人大和全國人大常委會(huì)不是上下級(jí)關(guān)系，二者的立法地位不應(yīng)有高低之分。現(xiàn)行我國《憲法》第五十七條明確規(guī)定“中華人民共和國全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”，第五十八條接著規(guī)定“全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國家立法權(quán)”。可見，全國人大是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，人大常委會(huì)是這一最高權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，是最高權(quán)力機(jī)關(guān)組成部分，后者在全國人大閉會(huì)期間行使最高國家權(quán)力，其中包括立法權(quán)和條約批準(zhǔn)權(quán)。

其次，全國人大常委會(huì)的立法權(quán)并不是來源于全國人大，而是國家憲法的賦予。我國《憲法》第六十二條列舉了全國人大修改憲法、制定和修改修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律權(quán)力。《憲法》第六十七規(guī)定全國人大常委會(huì)“制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律”?？梢?，無論是全國人大的立法權(quán)還是全國人大常委會(huì)的立法權(quán)均直接來源于憲法的規(guī)定，全國人大常委會(huì)立法權(quán)并非來自全國人大的授予。

最后，中國的人大體制不同于其他國家的國會(huì)或議會(huì)體制，在條約批準(zhǔn)方面，不宜照搬外國的做法。我國實(shí)行的是人民代表大會(huì)制度，而非國會(huì)制或議會(huì)制。外國的議會(huì)或國會(huì)是常設(shè)機(jī)關(guān)，每年定期、多次舉行會(huì)議制定或修改法律、批準(zhǔn)條約和履行國家憲法賦予的其他權(quán)力。我國的全國人大不是常設(shè)機(jī)關(guān)，每年僅舉行一次全體會(huì)議，會(huì)期只有兩周左右的時(shí)間，而且議題眾多，如果將所有的國家立法權(quán)和條約的批準(zhǔn)權(quán)都由全國人大來行使，顯然其不堪重負(fù)，難以保證立法質(zhì)量和滿足對(duì)外關(guān)系發(fā)展的需要。全國人大常委會(huì)作為常設(shè)機(jī)關(guān)，每年定期、多次舉行會(huì)議，而且其下設(shè)若干專門委員會(huì)，經(jīng)常性地負(fù)責(zé)法律和條約批準(zhǔn)的具體工作。這樣，可以保證立法的質(zhì)量和持續(xù)性并及時(shí)批準(zhǔn)條約。如果將條約批準(zhǔn)權(quán)改由全國人大來行使，有可能延誤條約的生效，影響我國對(duì)外交往與合作的效率。

從實(shí)踐來看，在中國締結(jié)數(shù)以千計(jì)的條約中，只有1985年的《中英聯(lián)合聲明》是由全國人大批準(zhǔn)的。1990年《締結(jié)條約程序法》生效后，所有的重要條約和協(xié)定都是由國家主席根據(jù)全國人大常委會(huì)的決定予以批準(zhǔn)的?？梢姡F(xiàn)行我國《憲法》將大部分立法權(quán)和條約批準(zhǔn)權(quán)賦予全國人大常委會(huì)并由它和國家主席共同履行重要條約的批準(zhǔn)程序是合適的，無需對(duì)我國《憲法》和《締結(jié)條約程序法》有關(guān)條約批準(zhǔn)的權(quán)力和程序作出變更或修改。

五、結(jié) 語

《締結(jié)條約程序法》實(shí)施20 多年來，為我國締結(jié)條約的實(shí)踐發(fā)揮了重要的規(guī)范作用，是中國法治進(jìn)步的重要組成部分，促進(jìn)了我國對(duì)外交流與合作的健康發(fā)展。但是，近十多年來，隨著我國對(duì)外開放的不斷擴(kuò)大和“一國兩制”的實(shí)施，該法已經(jīng)明顯地滯后于我國的締約實(shí)踐。因此，修訂《締結(jié)條約程序法》已成為全國人大、政府主管部門和國際法學(xué)界普遍的共識(shí)。但是，到底應(yīng)如何修訂該法，目前存在不同的主張和建議。最近，外交部傾向于通過制定實(shí)施細(xì)則的方式來完善現(xiàn)行《締結(jié)條約程序法》，并已委托有關(guān)專家進(jìn)行研究和提供報(bào)告。筆者認(rèn)為，在修訂的指導(dǎo)原則上，除了法律修訂普遍遵行的憲法原則、法治原則、民主原則、科學(xué)原則之外，《締結(jié)條約程序法》的修訂尤其要遵循“一國兩制”原則和以《維也納條約法公約》為依據(jù)的原則。在具體修訂方面，建議完善締約機(jī)關(guān)的權(quán)限，尤其是明確規(guī)定國家主席簽署條約的權(quán)力和締結(jié)條約的類型，增加涉及香港和澳門特別行政區(qū)的締約權(quán)限和程序的條款和關(guān)于條約保留的內(nèi)容。對(duì)于是否應(yīng)變更決定批準(zhǔn)條約的機(jī)關(guān)，筆者持否定觀點(diǎn)，認(rèn)為關(guān)于由全國人大常委會(huì)和國家主席分別履行批準(zhǔn)程序的現(xiàn)行法規(guī)定和相應(yīng)做法符合中國的國情，無需修改。如果能夠借這次修訂的機(jī)會(huì)，將《締結(jié)條約程序法》變成一部全面、系統(tǒng)的《中華人民共和國締結(jié)條約法》，則更為理想，而且這樣做的時(shí)機(jī)也已經(jīng)成熟。