國內(nèi)外土地整治投入模式的經(jīng)驗借鑒

■ 程 萍/康陸浩/相洪波

（1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2.中國礦業(yè)權(quán)評估師協(xié)會，北京 100083）

國內(nèi)外土地整治投入模式的經(jīng)驗借鑒

■ 程 萍1/康陸浩2/相洪波1

（1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2.中國礦業(yè)權(quán)評估師協(xié)會，北京 100083）

土地整治能夠產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益和社會效益，但是目前國內(nèi)對土地整治的投入較為單一。通過總結(jié)德國魯爾區(qū)、法國洛林地區(qū)、荷蘭、日本等不同國家與地區(qū)的土地整治經(jīng)驗，以及國內(nèi)“宇田模式”、“龍州模式”、“益陽模式”、“成都模式”、“安徽多元投入實踐”等土地整治投入的不同實踐模式，提出我國土地整治投入思路：(1)建立健全完善的土地整治法律法規(guī)體系；(2)加強頂層設(shè)計和發(fā)揮政府主導(dǎo)作用；(3)實踐中要充分發(fā)揮土地整治專門機構(gòu)的專業(yè)作用；(4)有效整合各類涉農(nóng)資金，避免重復(fù)建設(shè)和整治矛盾；(5)合理利用市場化機制，引導(dǎo)民間資本投入；(6)加大銀行的土地融資力度。

土地整治；投入；模式；啟示

隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷推進，土地需求剛性上升與供給剛性制約的矛盾日益加劇。而土地整治是“對低效利用、不合理利用和未利用的土地進行治理，對生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災(zāi)害損毀的土地進行恢復(fù)利用以提高土地利用率的活動”。在新形勢下，土地整治不僅是落實最嚴格的土地管理制度、大力推進耕地保護和節(jié)約集約用地的重大舉措，也是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快推進新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要途徑。2001年以來，我國土地整治使得耕地新增4200多萬畝，超過同期被占用和損毀的耕地面積，保證了全國耕地面積基本穩(wěn)定，對堅守18億畝耕地紅線發(fā)揮了重要作用。然而，后備土地資源的減少使得土地整治的難度增大，相應(yīng)的投入則不斷增加，資金來源單一成為土地整治不斷推進的瓶頸。因此，有必要從不同國家和國內(nèi)不同地區(qū)的實踐中，尋找多元投入的渠道。

1 土地整治投入模式的國外經(jīng)驗

1.1 魯爾和洛林經(jīng)驗

魯爾工業(yè)區(qū)和洛林曾經(jīng)是歐洲著名的工業(yè)基地，隨著資源的不斷開采，這兩個地區(qū)都進行了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，不僅成為了新型產(chǎn)業(yè)集聚地，同時通過土地整治也成為了生態(tài)示范園地。

1.1.1 協(xié)調(diào)各級政府共同參與

在法國，中央和地方分工明確，中央政府主要承擔(dān)財政上的義務(wù)，即項目投資的主要部分，并將此納入國家年度財政預(yù)算計劃，各地區(qū)建立“地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展委員會”，它擁有廣泛的行政權(quán)力和獨立的財政手段，支持和確保計劃項目的按期完成。德國政府則分期制定振興規(guī)劃，以規(guī)劃的廣泛認同性來保障行動的協(xié)調(diào)一致性。

1.1.2 建立穩(wěn)定的資金渠道

1984年，法國政府出資成立礦區(qū)工業(yè)化基金，其后的11年間每年提供1500萬歐元，用于礦區(qū)改善基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。同時，法國政府、大區(qū)政府和銀行共同出資組建了礦區(qū)再工業(yè)化金融公司，為企業(yè)提供貸款。此外，洛林地區(qū)在轉(zhuǎn)型之初就制定了一系列開放的優(yōu)惠政策，吸引外資和國際合作。洛林的土地價格本身就較低，但政府對外來項目仍給予50%的補助，廠房建設(shè)另有20%的資助。對在以前的礦區(qū)建廠的項目，國家將給予更多的優(yōu)惠，此外，政府還為各企業(yè)提供各種稅收優(yōu)惠。

1.1.3 完善基礎(chǔ)設(shè)施，改善環(huán)境質(zhì)量

魯爾地區(qū)通過投入大量資金改善交通實施、興建和擴建高校和科研機構(gòu)、整治土地等綜合措施為產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。洛林地區(qū)也將礦區(qū)治理和環(huán)境建設(shè)放在重要位置，1979年洛林區(qū)政府創(chuàng)立了工業(yè)專項基金，用于受礦區(qū)污染土地的治理。

1.2 荷蘭的土地整治經(jīng)驗

荷蘭是著名的“低洼之國”，全國一半以上土地低于海平面，僅有1/3土地高出海平面1米。由于土地資源較為貧乏，荷蘭是世界上較早開展土地整治的國家，長期的實踐使得荷蘭形成了一套土地整理的完整體系。

1.2.1 完善的法律制度

荷蘭已經(jīng)頒布實施了四個土地整理法案，當(dāng)前使用的土地整理法案于1985年通過。該法案將土地整理分為四種項目類型，規(guī)定了相應(yīng)的法律程序，包括農(nóng)業(yè)土地整治項目的法律程序和融資安排程序等。

1.2.2 廣泛的群眾基礎(chǔ)

各地都有代表群眾利益的區(qū)域整理委員會；在土地項目提出后，需要項目區(qū)內(nèi)25%以上土地面積的居民同意才會被中央土地整理委員會受理；居民有權(quán)參與、審查土地整治項目規(guī)劃；土地項目實施前需要項目區(qū)內(nèi)50%以上的居民投票通過。

1.2.3 充足的政府投入

根據(jù)《荷蘭土地整治條例》，土地整治成本由政府、公共機構(gòu)和土地所有者承擔(dān)。荷蘭政府每年投入土地整治項目的資金總額約為1.4億美元，占全部土地整治項目投資的70%。

1.2.4 成熟的融資機制

荷蘭融資機制是通過經(jīng)濟手段來調(diào)節(jié)的市場調(diào)節(jié)型融資機制。在城市，土地整治的費用資金來源有：以各城市為股東的股份合作制——荷蘭城市銀行的貸款、中央政府的貸款、商業(yè)機構(gòu)的貸款和政府財政收入；在農(nóng)村，荷蘭有農(nóng)民合作金融制度，通過其組織機構(gòu)“農(nóng)民合作銀行”（Rabobank）進行融資。

1.3 日本土地整治經(jīng)驗

日本國土面積狹小，土地細碎化，人均耕地資源相當(dāng)緊缺。然而，日本在經(jīng)濟高速發(fā)展過程中，只耗費了較小的用地代價。1960-1995年間，日本的GDP總量達到5萬億美元，而耕地僅減少了103萬公頃，這與日本完善的土地管理制度和土地整治是分不開的。截至2004年，日本完成土地整治項目11709個，土地整治為日本經(jīng)濟發(fā)展提供了392749公頃用地面積。

1.3.1 完善的法律法規(guī)體系

日本頒布的有關(guān)土地管理方面的法律有130多部，包括《農(nóng)地法》、《農(nóng)業(yè)振興地域法》、《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強化促進法》、《土地改良法》等，這些法律構(gòu)成縱橫的制度體系，有力地推進了日本土地整治工作的開展。

1.3.2 注重土地權(quán)屬和地塊調(diào)整

日本由于農(nóng)用地分散化和細碎化、撂荒耕地增加等情況，特別注重農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營，通過開展土地整治，利用土地權(quán)屬調(diào)整和地塊置換手段解決了農(nóng)用地的分散問題，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

2 國內(nèi)經(jīng)驗

在國內(nèi)，湖南、廣西、四川、安徽等地積極探索，形成了各具特色的土地整治多元投入模式，這些模式對其他地區(qū)有著重要的借鑒意義。

2.1 以獎代投的“宇田模式”

宇田模式并非是一個政府先出政策后進行土地整治項目的試點，而是長沙縣政府為宇田量身定做的。其具體做法是：由宇田公司提前與土地部門和土地所有集體簽訂流轉(zhuǎn)合同，提出整治要求，國土部門的土地整理中心據(jù)此作出土地整治的設(shè)計，企業(yè)負責(zé)項目申報和建設(shè)，整理完成后按照國土部門的要求，驗收一片，合格一片，補助一片。目前，補助資金約占整治項目投入資金的60%。

2.2 農(nóng)民參與的“龍州模式”

根據(jù)2012年出臺的廣西壯族自治區(qū)《關(guān)于鼓勵農(nóng)民自發(fā)開墾耕地整治工作的意見》和2013年出臺的《自治區(qū)鼓勵農(nóng)民自發(fā)開展“小塊并大塊”耕地整治以獎代補專項資金管理暫行辦法》，按照申請登記→組織實施→申請獎補→組織評定→下達獎補資金等五個步驟進行。其中申請和實施整治的主體為開展耕地整治的村委會或村民小組，組織評定的主體由國土資源、農(nóng)業(yè)、財政等部門組成。對整治土地達成要求的政府應(yīng)該給予相應(yīng)的獎勵。

2.3 土地信托的“益陽模式”

由于農(nóng)村耕地拋荒現(xiàn)象比較嚴重，湖南省益陽市通過開展土地信托流轉(zhuǎn)，以政府公信力作保障，充分調(diào)動農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，使用招商引資手段發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高土地的效益。具體做法如下。

2.3.1 開展土地確權(quán)登記發(fā)證工作

土地確權(quán)登記是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，對土地流轉(zhuǎn)后發(fā)生糾紛能起到有效防范作用。根據(jù)黨的十七屆三中全會和2012年中央一號文件精神，益陽市將農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體土地承包經(jīng)營權(quán)和房屋所有權(quán)進行確權(quán)登記發(fā)證，制作農(nóng)村集體土地權(quán)屬界線圖，依法確認和保障農(nóng)民的土地物權(quán)。

2.3.2 搭建土地流轉(zhuǎn)平臺，流入土地，進行整治

政府利用信托在管理財產(chǎn)方面的天然優(yōu)勢，將其與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場結(jié)合起來，出資在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立土地托管公司，農(nóng)民可自愿將名下的土地承包經(jīng)營權(quán)委托給該公司，并簽訂土地信托合同。土地托管公司將擁有經(jīng)營權(quán)的土地進行適當(dāng)整理，調(diào)整成片。

2.3.3 招商引資，流出土地

土地托管公司通過招標、競拍等方式，將整治后的土地按照與農(nóng)民簽訂的同樣租金出租給大戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司，并收取每畝10元的服務(wù)費。

2.3.4 探索農(nóng)民集中居住

建立宅基地有償退出機制。在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，按照適度集聚、節(jié)約用地、方便生活的原則，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民進行集中居住。

2.4 土地交易的“成都模式”

成都市農(nóng)村土地綜合整治以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為依托，按照村民自愿參與的原則，以村（社）為單位組建農(nóng)村集體資產(chǎn)管理公司或土地合作社，通過自愿申請，參與土地整理的農(nóng)戶將集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給集體資產(chǎn)公司，流轉(zhuǎn)后由區(qū)（市）縣國土資源管理部門為集體資產(chǎn)管理公司辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)證。具體操作如下。

2.4.1 引進社會投資

區(qū)（市）縣引進社會投資者作為項目業(yè)主實施農(nóng)村土地綜合整治。項目批復(fù)后，由區(qū)（市）縣發(fā)改局以立項批復(fù)或政府協(xié)議委托的形式將項目委托給項目運作主體。

為了激發(fā)學(xué)生興趣，提升寫作水平，我們還開展了形式多樣的寫作活動，主要有擴展描寫、舊瓶裝新酒等古詩詞創(chuàng)作。

2.4.2 建立收益返還制度

一方面，必須無償預(yù)留不低于5%的節(jié)余建設(shè)用地給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集體，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村和農(nóng)民集體留足建設(shè)發(fā)展空間。另一方面，節(jié)余建設(shè)用地指標初始交易所得的收益，繳納10%的基礎(chǔ)設(shè)施配套費用后全部返還給農(nóng)村集體；市政府收取基礎(chǔ)設(shè)施配套費后，將其返還給項目所在地的區(qū)（市）縣政府，統(tǒng)籌用于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；整治項目整理出的耕地占補平衡指標初始交易實現(xiàn)的收益，也全部用于農(nóng)村的田、水、路、林、村整治。

2.4.3 項目資金構(gòu)成和抵押融資

土地綜合整治的資金構(gòu)成包括兩部分，一部分由農(nóng)戶自籌、社會資金和政府平臺公司借資；另一部分則由集體資產(chǎn)管理公司運用農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)向銀行申請抵押貸款。區(qū)（市）縣國土資源管理部門為貸款銀行辦理農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押登記或變更登記手續(xù)，借款用途為土地綜合整治，還款來源為土地綜合整治后項目節(jié)約的集體建設(shè)用地指標出讓收入或項目用地指標掛鉤地塊的出讓收入等，區(qū)（市）縣土地儲備中心可根據(jù)銀行需求，承諾按約定價格（不低于同區(qū)域集體建設(shè)用地最低保護價）收購集體建設(shè)用地指標。

2.5 安徽多元投入實踐

2009年，安徽省開始在政府投入的基礎(chǔ)上不斷拓寬土地整治資金投入渠道，推進土地整治資金投入邁向多元化，具體做法如下。

2.5.1 加大財政投入

2.5.2 整合涉農(nóng)資金

打捆投入各類涉農(nóng)資金，按照“渠道不亂、用途不變、專賬管理、統(tǒng)籌安排、各記其功”原則，集中用于土地整治整村推進項目。

2.5.3 鼓勵和支持銀行融資

鼓勵和支持銀行開展融資服務(wù)，將土地整治項目作為農(nóng)發(fā)行等政策性銀行拓展支農(nóng)功能的有效載體，同時允許以土地經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等為質(zhì)押，開展商業(yè)信貸。

2.5.4 引導(dǎo)和規(guī)范民間資本加入

2013年出臺《安徽省國土資源廳 安徽省工商聯(lián)關(guān)于進一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資國土領(lǐng)域的實施辦法》，對民間資本參與農(nóng)村土地整治暢通渠道和投入回報等作出了引導(dǎo)，在實踐中制定優(yōu)惠政策，鼓勵村企共建，引導(dǎo)社會資本特別是農(nóng)業(yè)企業(yè)規(guī)范投入土地整治中的整村推進，使項目實施與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相結(jié)合。同時，鼓勵鄉(xiāng)村集體和農(nóng)民個人增加投入或投工投勞，進一步發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。

3 國內(nèi)外經(jīng)驗對我國土地整治投入的啟示

3.1 建立健全完善的土地整治法律法規(guī)體系

任何制度的實行都需要法律的保障，必須要有完善的法律法規(guī)體系，才能確保土地整治的順利進行。各地在《土地管理法》和相關(guān)政策的指導(dǎo)下，應(yīng)盡快出臺《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入國土資源領(lǐng)域的意見》的實施辦法，確保社會資金能名正言順地進入土地整治領(lǐng)域。

3.2 加強頂層設(shè)計和發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

政府在進行土地整治之前，需要進行前瞻性的分析，并從全局入手，尋找適合本地區(qū)情況的資金投入方式和未來的發(fā)展方向，并據(jù)此做好頂層設(shè)計。由于土地整治呈現(xiàn)出綜合化特征，在實際操作中涉及到農(nóng)、林、水利、交通等多個部門，因此需要各級政府切實發(fā)揮主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)好土地整治過程中的部門關(guān)系，建立協(xié)調(diào)的工作機制。

3.3 發(fā)揮土地整治專門機構(gòu)的作用

我國在土地整治之初便設(shè)立了國家、省、市（縣）三級土地整理中心，在實踐中，要充分發(fā)揮土地整理中心的專業(yè)作用。土地整理中心在土地整治的統(tǒng)籌、實施方面應(yīng)起到支撐和引領(lǐng)的效果。

3.4 有效整合各類涉農(nóng)資金

整合中央和地方各級土地整治、耕地開發(fā)項目專項和涉農(nóng)資金，成立土地整治專項資金，所有涉及農(nóng)村土地綜合整治的項目資金包括道路修建、基礎(chǔ)設(shè)施改善等都進行統(tǒng)一管理，按照“預(yù)算不變、渠道不亂、用途不改、形成合力”的原則，打捆投入，更好地發(fā)揮資金的使用效率，避免重復(fù)建設(shè)和整治矛盾。

3.5 合理利用市場化機制

利用豐富的市場化手段，引導(dǎo)民間資本投入到土地整治中來。無論是以政府信用為擔(dān)保的土地信托，還是以大型集團公司為依托的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)以及土地可以指標形式進入專門的交易市場進行買賣等做法，都能有效促進土地整治數(shù)量和質(zhì)量的發(fā)展，充分激發(fā)社會公眾對土地整治的熱情，使群眾自發(fā)進行土地整治。當(dāng)然，這些做法需要在設(shè)計之初就做好風(fēng)險分析，建立完善的交易平臺，并由易到難，從建設(shè)用地指標開始試點，同時還要加強對交易的監(jiān)管，確保土地整治從投資到收益分配有序進行。

3.6 加大銀行的土地融資力度

可以采用政府擔(dān)保或政府牽頭的方式，讓銀行特別是支農(nóng)銀行能參與到更多的土地整治項目中，為土地整治融資提供便利。土地作為一種資源，可以產(chǎn)生直接效益，這種效益能夠符合銀行的基本運作，而銀行的加入也會讓土地整治有了更為可靠的資金保障。

[1]國土資源部.國土資源部關(guān)于發(fā)布實施全國土地整治規(guī)劃（2011-2015年）（國土資發(fā)[2012]55號）[Z].北京:國土資源部,2012.

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[3]孔微巍,閆倩.法國資源型城市轉(zhuǎn)型中的金融支持模式及借鑒[J].商業(yè)研究,2009(12):201-202.

[4]陳志萱.法國洛林:在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[N].經(jīng)濟日報,2008-05-21(16).

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The Experiences that should be Drawn from the National and International Model of Investment in Land Consolidation and Improvement

CHENG Ping1, KANG Luhao2, XIANG Hongbo1
(1. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. Chinese Association of Mineral Resources Appraisers, Beijing 100083)

Land consolidation and improvement can bring great economic and social benefits. However, the spending on land consolidation and improvement in China is far less diversified. Through drawing lessons from land consolidation and improvement which carried out in Germany Ruhr Region, French Lorraine Area, the Netherlands, and Japan; as well as the different practical models of land consolidation and improvement investment at home such as Yutian Mode, Longzhou Mode, Yiyang Mode, Chengdu Mode, and Multiple-input of Anhui, this paper focuses on some ideas for improving China’s land consolidation and improvement investment. These ideas lay emphasis on the following: establishing a sound legal system to underpin land consolidation and improvement; enhancing efforts on top-level design, and exercising the government dominant role; in practice, a specialized agency which is responsible for the management of land consolidation and improvement must play its special functions; effectively integrating all kinds of agricultural capital so as to avoid overlapping projects and the contradiction emerged; using market mechanism reasonably; encouraging non-governmental capital investment; and stepping up efforts of the bank to carry on land financing.

land consolidation and improvement; investment; mode; revelation

F062.1；F301.0<文獻標識碼：c class="emphasis_bold"> 文獻標識碼：C 文章編號：16文獻標識碼：c

16

C 文章編號：1672-6995（2014）12-0060-04

2014-07-21；

2014-08-29

程萍（1983-），女，安徽省安慶市人，中國國土資源經(jīng)濟研究院研究實習(xí)員，法學(xué)碩士，主要從事國土資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究。