海南土地整治項(xiàng)目實(shí)施中的問(wèn)題及對(duì)策研究

■ 劉民培/李 穎/顏洪平/王 湃

（海南大學(xué)，?？?570228）

海南土地整治項(xiàng)目實(shí)施中的問(wèn)題及對(duì)策研究

■ 劉民培/李 穎/顏洪平/王 湃

（海南大學(xué)，?？?570228）

海南土地整治項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中面臨的問(wèn)題：青苗補(bǔ)償費(fèi)沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)政策；項(xiàng)目后期管護(hù)難；設(shè)計(jì)深度不足，變更較多；項(xiàng)目選址不合理；公眾參與度不高，支持度不高；從事土地整治項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員不足，設(shè)備配置缺乏；資金來(lái)源相對(duì)單一，市場(chǎng)機(jī)制薄弱。對(duì)策建議：合理制定青苗補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)并完善相關(guān)政策；加強(qiáng)后期管護(hù)，落實(shí)責(zé)任；合理進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，嚴(yán)格設(shè)計(jì)審查和責(zé)任追究；提高公眾參與度，提高農(nóng)民對(duì)土地整治項(xiàng)目的支持度；加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)人才的吸納和培訓(xùn)；以市場(chǎng)為導(dǎo)向，整合資金，拓寬融資渠道。

土地整治；項(xiàng)目實(shí)施；問(wèn)題；對(duì)策；海南

截至2013年底，海南建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田57.22萬(wàn)畝，其中，國(guó)土部門(mén)土地整治完成21.96萬(wàn)畝，完成投資92451.95萬(wàn)元；農(nóng)業(yè)部門(mén)菜地改造完成5.88萬(wàn)畝，完成投資9209萬(wàn)元；水務(wù)部門(mén)小型農(nóng)田水利完成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)10.74萬(wàn)畝，完成投資38952.28萬(wàn)元；農(nóng)綜部門(mén)中低產(chǎn)田改造完成18.64萬(wàn)畝，完成投資41245.8萬(wàn)元[1]。海南的土地整治在數(shù)量上完成了國(guó)家下達(dá)的任務(wù)，但是也存在一些問(wèn)題，如何“質(zhì)”“量”并重，達(dá)到土地整治的預(yù)期效應(yīng)，是值得我們認(rèn)真思考的。

1 海南土地整治項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題

1.1 青苗補(bǔ)償費(fèi)沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)政策

在土地整治項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，為了達(dá)到項(xiàng)目的合理性和最大效用，設(shè)計(jì)時(shí)會(huì)占用一些農(nóng)民的田地，田地上青苗的移除費(fèi)用需要考慮；且由于項(xiàng)目踏勘、設(shè)計(jì)的時(shí)間與開(kāi)始施工的時(shí)間相距較長(zhǎng)，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)本來(lái)荒蕪的地塊有村民種上了青苗，這些青苗的賠償也需要考慮。由于土地整理項(xiàng)目屬于補(bǔ)助性項(xiàng)目，項(xiàng)目資金有限，青苗補(bǔ)償很難達(dá)到農(nóng)民的預(yù)期，國(guó)家也沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和政策。因此，農(nóng)民的利益將不可避免地受到損害，盡快制定相應(yīng)的青苗補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)并出臺(tái)相應(yīng)的補(bǔ)償政策是很有必要的。

1.2 項(xiàng)目后期管護(hù)難

土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目基本都在野外，由于缺乏對(duì)田間道路的管護(hù)致使其易被雨水沖毀，嚴(yán)重淤塞了部分溝渠，并且由于生態(tài)防護(hù)林看管不利，也時(shí)常發(fā)生樹(shù)苗折斷或被盜。原因主要是：第一是重建設(shè)，但對(duì)管護(hù)的關(guān)注不到位。土地整理項(xiàng)目移交后，當(dāng)?shù)卣按逦瘯?huì)只是使用，卻忽略了項(xiàng)目的后期管護(hù)，因此造成國(guó)有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)的損失，項(xiàng)目建成實(shí)際達(dá)成的效益與預(yù)期的效益相比大打折扣。第二是沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金用于項(xiàng)目工程的管護(hù)，或雖有專(zhuān)項(xiàng)資金卻沒(méi)用于項(xiàng)目管護(hù)。于是項(xiàng)目竣工后，就算水利設(shè)施、道路等損害了，當(dāng)?shù)卣矝](méi)有額外資金進(jìn)行修復(fù)，致使土地整治成效無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果，“整理一片，保護(hù)一片，顯效一片”的目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。三是項(xiàng)目區(qū)一般比較偏僻，離村子較遠(yuǎn)，不便看管，容易被不法分子破壞。

1.3 設(shè)計(jì)深度不足，變更較多

某些項(xiàng)目在設(shè)計(jì)時(shí)缺乏切實(shí)的分析論證，編制的設(shè)計(jì)方案缺乏科學(xué)性和合理性，與項(xiàng)目所在區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求不相適應(yīng)，容易導(dǎo)致項(xiàng)目竣工后無(wú)法滿(mǎn)足灌溉與耕作的實(shí)際需要，導(dǎo)致項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更過(guò)多，浪費(fèi)人力物力，且手續(xù)繁多；有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)設(shè)計(jì)圖紙與現(xiàn)場(chǎng)施工實(shí)際存在很大的差距。究其原因主要是有關(guān)設(shè)計(jì)單位人員到現(xiàn)場(chǎng)踏勘不細(xì)，沒(méi)有全面征求當(dāng)?shù)厝罕娨庖?jiàn)[2]。在具體的工作設(shè)計(jì)中加強(qiáng)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)深度不僅能簡(jiǎn)化和規(guī)范項(xiàng)目工作流程，也有利于節(jié)約單位的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，因此有必要加強(qiáng)設(shè)計(jì)深度。

1.4 項(xiàng)目選址不合理

項(xiàng)目選址的不合理，將導(dǎo)致項(xiàng)目到了后期難以正常實(shí)施。如一些項(xiàng)目選在離水源較遠(yuǎn)的地方，不僅對(duì)農(nóng)地日常灌溉有影響，也使得項(xiàng)目建成后實(shí)用性不強(qiáng)?；蚴且恍╉?xiàng)目所在地的土地不適宜作為耕地，而項(xiàng)目建成后要保證新增耕地率為3%[2]，項(xiàng)目的建設(shè)就顯得沒(méi)有必要了。項(xiàng)目選址主要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重視程度、水源條件和新增耕地條件等關(guān)鍵問(wèn)題有重大關(guān)系，因此在項(xiàng)目選址時(shí)應(yīng)充分考慮相關(guān)條件，讓項(xiàng)目能發(fā)揮其應(yīng)有的效應(yīng)和作用。

1.5 公眾參與度不高，支持度不高

土地整治項(xiàng)目是利民工程，但目前海南省土地整治運(yùn)作中公眾參與度不高，許多整理區(qū)域的農(nóng)民對(duì)土地整治的目的、方向、方案、整理后的權(quán)屬調(diào)整方案等都沒(méi)有進(jìn)行詳盡地了解；且對(duì)土地整治的認(rèn)識(shí)不到位，不清楚土地整理、占補(bǔ)平衡工作的重要性。農(nóng)民希望土地整治可以解決他們目前生產(chǎn)與生活中的所有問(wèn)題，但是由于土地整治的投入資金有限，施工單位只能按照?qǐng)D紙施工，在這種情況下，農(nóng)民的期望不能完全滿(mǎn)足，他們就會(huì)以此為由阻撓施工的正常進(jìn)行。

1.6 從事土地整治項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員不足，設(shè)備配置缺乏

目前各市、縣從事土地整治項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員配備嚴(yán)重不足，編制較少。由于土地整治工作任務(wù)重，每個(gè)項(xiàng)目都需配備土地整治專(zhuān)業(yè)人員全程跟蹤負(fù)責(zé)。但由于專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的稀缺，往往會(huì)造成一人負(fù)責(zé)多個(gè)項(xiàng)目的現(xiàn)象，導(dǎo)致人力資源分配不合理，容易造成項(xiàng)目負(fù)責(zé)人顧此失彼，失去管理的重點(diǎn)和方向，工作的質(zhì)量和效率也會(huì)打折扣，且項(xiàng)目的監(jiān)管也會(huì)受到影響[3]。

1.7 資金來(lái)源相對(duì)單一，市場(chǎng)機(jī)制薄弱

做好土地整治，需要大量的資金投入才能保證土地整治的順利開(kāi)展，《土地管理法》以法律的形式明確了土地整治的資金主渠道是新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開(kāi)墾費(fèi)等資金。從2007年起，國(guó)家將新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)提高了一倍，擴(kuò)大了資金規(guī)模，同時(shí)要求地方政府將土地出讓金純收益的15%用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)，拓寬了土地整治的資金渠道?？墒悄壳巴恋卣雾?xiàng)目主要是國(guó)家無(wú)償投入，由政府財(cái)政投資，運(yùn)作機(jī)制單一，經(jīng)常產(chǎn)生項(xiàng)目資金需求量大和投資不足的矛盾。如在對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償問(wèn)題上，由于資金不足，拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯過(guò)低，預(yù)算資金安排太少，補(bǔ)償資金與農(nóng)民的期望相差較遠(yuǎn)，無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)民對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)膶?shí)際需要，造成了項(xiàng)目進(jìn)展慢甚至無(wú)法完成的情況。

2 對(duì)策建議

2.1 合理制定青苗補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)并完善相關(guān)政策

為了確保項(xiàng)目總體規(guī)劃設(shè)計(jì)的合理布局又不能讓農(nóng)民的利益受到損失，這就要求設(shè)計(jì)單位在踏勘時(shí)必須認(rèn)真考慮，仔細(xì)調(diào)查確認(rèn)項(xiàng)目區(qū)的現(xiàn)狀以及往后一兩年中有可能改變的現(xiàn)狀，按照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理制定青苗補(bǔ)償費(fèi)用，可把青苗補(bǔ)償費(fèi)納入項(xiàng)目預(yù)算內(nèi)，將農(nóng)民的利益損失降低，確保項(xiàng)目順利實(shí)施；如果項(xiàng)目設(shè)計(jì)與預(yù)算編制已經(jīng)出來(lái)而青苗補(bǔ)償沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的額度，不可避免地會(huì)造成農(nóng)民利益損失，因此，建議項(xiàng)目施工單位可參照當(dāng)?shù)毓媸聵I(yè)建設(shè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同項(xiàng)目所在地政府共同解決，或者項(xiàng)目所在地政府打報(bào)告給市政府，申請(qǐng)額外的費(fèi)用對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，以保證項(xiàng)目建設(shè)能順利進(jìn)行。

2.2 加強(qiáng)后期管護(hù)，落實(shí)責(zé)任

有力的項(xiàng)目后期管護(hù)才能保障土地整治設(shè)施的正常運(yùn)行，提高項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。加強(qiáng)后期管護(hù)，一是需不斷加強(qiáng)各方對(duì)土地整理項(xiàng)目后期管護(hù)工作重要性的認(rèn)識(shí)。建議各級(jí)地方政府把后期管護(hù)工作列為土地整治項(xiàng)目工作的一部分，實(shí)行定期考核與后續(xù)項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)相掛鉤等模式，充分發(fā)揮鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟(jì)組織的主動(dòng)性。二是設(shè)立管護(hù)經(jīng)費(fèi)且由專(zhuān)人負(fù)責(zé)，并監(jiān)督項(xiàng)目管護(hù)工作和經(jīng)費(fèi)的使用情況，保障管護(hù)工作的正常運(yùn)行，進(jìn)而保障土地整治的成效。有了管護(hù)經(jīng)費(fèi)，道路、水利設(shè)施等被破壞后當(dāng)?shù)卣梢约皶r(shí)進(jìn)行修復(fù)，由專(zhuān)人負(fù)責(zé)可保證項(xiàng)目資金專(zhuān)款專(zhuān)用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目的損害情況。三是建議工程固定資產(chǎn)所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為其投保，這在一定程度上可以減少經(jīng)濟(jì)損失，有利于設(shè)備的維護(hù)。

2.3 合理進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)

規(guī)劃設(shè)計(jì)是土地整治項(xiàng)目管理的重要環(huán)節(jié)，選擇具備資質(zhì)、高水平的設(shè)計(jì)單位承擔(dān)是必要的。在項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，市縣相關(guān)管理部門(mén)要派專(zhuān)員配合勘測(cè)設(shè)計(jì)單位做好項(xiàng)目區(qū)地質(zhì)勘察、地形測(cè)量、規(guī)劃設(shè)計(jì)等工作，主動(dòng)提供土地利用現(xiàn)狀圖、規(guī)劃圖等相關(guān)資料，并監(jiān)督規(guī)劃設(shè)計(jì)人員深入項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)，充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，及時(shí)反饋合理化建議，確保設(shè)計(jì)方案安全性、合理性和技術(shù)性。設(shè)計(jì)單位提交初步設(shè)計(jì)成果后，市縣相關(guān)管理部門(mén)要組織征求項(xiàng)目區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)和群眾代表的意見(jiàn)，并對(duì)項(xiàng)目的主要建設(shè)內(nèi)容、工程布局、投資標(biāo)準(zhǔn)以及與相關(guān)規(guī)劃的銜接等情況進(jìn)行審查。因項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位未充分結(jié)合項(xiàng)目區(qū)情況、設(shè)計(jì)成果不規(guī)范導(dǎo)致項(xiàng)目設(shè)計(jì)過(guò)多變更的，要追究設(shè)計(jì)單位的責(zé)任，納入不良行為記錄，嚴(yán)格按設(shè)計(jì)合同扣減設(shè)計(jì)費(fèi)，變更增加的工程量和工程投資，由設(shè)計(jì)單位承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用[4]。

2.4 提高公眾參與度

充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾參與土地整治的積極性，在申報(bào)項(xiàng)目前和實(shí)施過(guò)程中，要做好思想動(dòng)員工作。在項(xiàng)目設(shè)計(jì)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)多次與當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府和村委會(huì)召開(kāi)關(guān)于項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)的會(huì)議，組織召開(kāi)農(nóng)民代表座談會(huì)，吸取農(nóng)民的建議，將農(nóng)民的需求和項(xiàng)目的實(shí)施結(jié)合起來(lái)，提高農(nóng)民對(duì)土地整治項(xiàng)目的支持度。在項(xiàng)目實(shí)施前，可在項(xiàng)目區(qū)涉及的村委會(huì)發(fā)布項(xiàng)目實(shí)施公告，并組織召開(kāi)項(xiàng)目區(qū)當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府、國(guó)土所、村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)及村民代表等人參加項(xiàng)目動(dòng)員大會(huì)。讓設(shè)計(jì)單位技術(shù)人員講解工程建設(shè)內(nèi)容，充分尊重群眾知情權(quán)，把土地整治帶來(lái)的好處多向群眾宣傳，讓群眾更加理解和支持土地整治工作，由村民簽名確認(rèn)、支持項(xiàng)目的開(kāi)展。通過(guò)組織項(xiàng)目區(qū)村民代表參與工程的設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、工程質(zhì)量監(jiān)督和竣工驗(yàn)收等工作，從而使土地整治工作與群眾的意愿達(dá)成一致，盡最大可能提高村民的生產(chǎn)效益，改善當(dāng)?shù)卮迕竦纳钏絒5]，也能使土地整治項(xiàng)目順利實(shí)施。

2.5 加強(qiáng)人才的吸納

加強(qiáng)土地整理中心專(zhuān)業(yè)人才的吸納和培訓(xùn)，可從由相應(yīng)專(zhuān)業(yè)的高校畢業(yè)生中來(lái)培養(yǎng)和選擇人才，豐富人才知識(shí)結(jié)構(gòu)和內(nèi)容層次，并應(yīng)定期開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的素質(zhì)，培養(yǎng)既有理論知識(shí)又有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的復(fù)合型人才。堅(jiān)持管理人才與技術(shù)人才并用，從上至下，逐級(jí)對(duì)應(yīng)，培養(yǎng)一支高素質(zhì)的土地整理專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才和管理經(jīng)驗(yàn)豐富的隊(duì)伍，提高土地整治項(xiàng)目技術(shù)支撐和服務(wù)管理工作。

2.6 整合資金，拓寬融資渠道

為推動(dòng)土地整治項(xiàng)目的長(zhǎng)期發(fā)展，需以市場(chǎng)為導(dǎo)向，整合土地整治各相關(guān)部門(mén)的資金及民間資本，結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和土地流轉(zhuǎn)，建立多元化的融資渠道[5]。充分引導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自主自發(fā)投入，發(fā)揮農(nóng)村土地整治的平臺(tái)作用，有效引導(dǎo)和整合涉農(nóng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、傳統(tǒng)文化保護(hù)等相關(guān)方面的財(cái)政投入，形成政府投入且社會(huì)各界廣泛參與的多元化的資金投入機(jī)制，這也能有效保障土地整治工作后期管護(hù)的資金需求及應(yīng)對(duì)項(xiàng)目工程施工中所遇到的資金不足等問(wèn)題。

3 結(jié)語(yǔ)

自海南省推行土地整治工作以來(lái)，隨著政策形勢(shì)的不斷變化和土地整治內(nèi)涵的不斷豐富，擁有了一系列的土地整治思路。將海南建設(shè)成為生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的綠色之島是國(guó)際旅游島建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)之一，將項(xiàng)目實(shí)施與農(nóng)業(yè)生態(tài)相結(jié)合，發(fā)揮農(nóng)業(yè)生態(tài)綜合效益也成為海南土地整治工作的一大主題。相較于其他?。ㄊ?、自治區(qū)），海南擁有自己獨(dú)特的發(fā)展定位，這些定位將會(huì)帶領(lǐng)海南的土地整治走向獨(dú)具特色的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，相信隨著時(shí)間的推移，海南省土地整治將會(huì)取得更大的成效。

[1]桂一文.我省2013年建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田57.22萬(wàn)畝[N].海南省國(guó)土資源簡(jiǎn)報(bào),2013-12-15（03）.

[2]馮長(zhǎng)永,李章海.統(tǒng)籌集聚力量——、以江蘇省濱海縣土地綜合整治工作為例[J].中國(guó)土地,2012(9):53-54.

[3]孫義來(lái).關(guān)于農(nóng)村土地整治的問(wèn)題及對(duì)策研究[J]．農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技,2013(12):49-50.

[4]吳正紅,張世全.土地整治:問(wèn)題及對(duì)策[J].中國(guó)土地,2012 (7):42-43.

[5]國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見(jiàn)(國(guó)發(fā)[2009]44號(hào))[Z].北京:國(guó)務(wù)院,2009.

[6]國(guó)土資源部土地整理中心.土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算編制與實(shí)務(wù)[M].北京:中國(guó)人事出版社,2005:6-7.

[7]楊俊.土地整治項(xiàng)目實(shí)施后效益評(píng)價(jià)研究—以湖北省長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣土地整治項(xiàng)目為例[D].武漢:中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢),2012.

On Implementing the Projects of Land Consolidation and Improvement in Hainan Province

LIU Minpei, LI Ying,YAN Hongping, WANG Pai
(Hainan University, Haikou 570228, China)

This paper first introduces the problems that Hainan faces in implementing the projects of land consolidation and improvement. These problems include the following. First, there is no unified standard and corresponding policy for crop compensation allowance; and there are some difficulties in managing and protecting the project in the late. Second, the poor design scheme has to be changed several times. Project site selection is not reasonable, without the public engagement and support. Third, not only short of professionals who engage in the projects of land consolidation and improvement, but also no enough equipment configuration. Fourth, source of funds is relatively single, and the market mechanism is weak. In doing so, this paper proposes that we must formulate reasonable standard and improve relevant policy regarding crop compensation allowance; enhance our efforts to manage and protect the project in the late; and implement the responsibility. Meanwhile, we must carry out a reasonable planning and design, review the design and investigate the responsibility in strict accordance with regulation. We must encourage the public’s participation, as well as the support of the farmers for projects of land consolidation and improvement. In addition, we must devote our efforts to attract and train professionals, integrate funds and broaden financing channels guided by the market.

land consolidation and improvement; project Implementation; problem; measure; Hainan

F062.1；F301.1

C

1672-6995（2014）12-0028-03

2014-09-25；

2014-10-15

海南省自然科學(xué)基金（714261）；海南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題(HNSK14-05)；海南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題(HNSK(Z)12-14)

劉民培（1980-），女，河南省葉縣人，海南大學(xué)副教授，管理學(xué)碩士，主要從事土地經(jīng)濟(jì)、土地資源開(kāi)發(fā)與利用方面研究。