探索實施“1123”社區(qū)矯正工作機制

■王宜建 秦玉華 王強 (山東省棗莊市山亭區(qū)司法局)

探索實施“1123”社區(qū)矯正工作機制

■王宜建 秦玉華 王強 (山東省棗莊市山亭區(qū)司法局)

近年來，山東省棗莊市山亭區(qū)積極創(chuàng)新思路，探索了“1123”工作機制，即成立“一局”:社區(qū)矯正管理局;設(shè)立“一官”:社區(qū)矯正官;整合“兩員”:司法行政協(xié)理員 (2008年被中央政法委、司法部向全國推廣)和法律指導員 (2009年被山東省人民政府推廣);強化“三分”:分類管理、分段教育、分地矯正，努力解決社區(qū)矯正工作在體制機制、職能、隊伍和管理上存在的突出問題，全面規(guī)范社區(qū)服刑人員從接收到期滿解除矯正全過程的各個環(huán)節(jié)和各項措施，探索出了發(fā)展社區(qū)矯正工作的新路，有效推進了社區(qū)矯正管理工作科學化、規(guī)范化。目前，全區(qū)累計接受社區(qū)矯正人員682人，解除468人，矯正期間無一人脫管漏管，無一人重新違法犯罪，社區(qū)矯正工作取得了良好的法律效果和社會效果，先后被評為全國“五五”普法先進區(qū)、山東省普法依法治理先進區(qū)、山東省平安建設(shè)模范區(qū)。

一、探索“1123”工作機制的背景和依據(jù)

山亭區(qū)作為山東省社區(qū)矯正工作的試點區(qū)，經(jīng)過這幾年的努力，在社區(qū)矯正對象的銜接、入矯、教育改造、公益勞動、集中學習、個別談話、個案矯正、幫扶解困和解除矯正等方面，探索總結(jié)了大量的經(jīng)驗。目前正在接受管理的矯正對象214人，其中被判處管制4人，緩刑171人，假釋 (含假釋加剝權(quán))39人，沒有發(fā)生一例重新違法犯罪，未發(fā)生一起越級訪、集體訪。但從日常工作來看，社區(qū)矯正管理工作還存在諸多問題和制約因素，如工作機制不健全、領(lǐng)導不到位、人才與資金匱乏、區(qū)域發(fā)展不平衡以及指揮不靈、情況不明、監(jiān)管不實等。探索“1123”工作機制既是著眼于解決上述問題的積極探索，也是進一步推動社區(qū)矯正工作發(fā)展的嘗試。其依據(jù)如下:

一是符合當前夯實基礎(chǔ)維護穩(wěn)定的社情大勢。當前維護穩(wěn)定是全社會的重任，確保穩(wěn)定是社會發(fā)展的大勢。確保重點人群不出問題更是維穩(wěn)的重中之重，直接關(guān)系和影響到社會的和諧幸福。社區(qū)矯正對象生活在社會最基層，他們的一言一行更具有風險性，必須從細加以管理和規(guī)范。

二是符合中央關(guān)于加強社會管理創(chuàng)新的精神。加強社會管理創(chuàng)新其重點解決的問題之一就是推進特殊人群幫教管理創(chuàng)新，建立健全常態(tài)化幫教管控機制，充分發(fā)揮基層組織和社會組織的積極作用，推動教育改造與安置幫教工作雙延伸。對特殊人群的幫教管理，各級都要求做到有措施、有方法、有體系，重點是要致力于建構(gòu)和完善幫助其更好地融入社會的體制、機制、制度等問題。

三是符合《刑事訴訟法》有關(guān)社區(qū)矯正工作的具體規(guī)定。第十一屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國刑事訴訟法》，從法律意義上確立了社區(qū)矯正的刑罰性質(zhì)，標志著社區(qū)矯正制度正式上升為法律層面，是社區(qū)矯正法律制度建立的重大標志。當前，社區(qū)矯正立法正在緊鑼密鼓地進行中，為下一步做好社區(qū)矯正工作提供了法律依據(jù)。

四是符合“兩院兩部”對社區(qū)矯正工作的新規(guī)要求。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合制定的《社區(qū)矯正實施辦法》明確規(guī)定:司法行政機關(guān)負責指導管理、組織實施社區(qū)矯正工作;司法行政機關(guān)應(yīng)當建立例會、通報、業(yè)務(wù)培訓、信息報送、檔案管理以及執(zhí)法考評、執(zhí)法公開、監(jiān)督檢查等制度，保障社區(qū)矯正工作規(guī)范運作;各級人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、司法行政機關(guān)應(yīng)切實加強對社區(qū)矯正工作的組織領(lǐng)導，健全工作機制，明確工作機構(gòu)，配備工作人員，落實工作經(jīng)費，保障社區(qū)矯正工作的順利開展。

五是符合司法部對社區(qū)矯正工作的最新部署。司法部下發(fā)了《關(guān)于認真貫徹落實最高法最高檢公安部司法部＜社區(qū)矯正實施辦法＞進一步做好社區(qū)矯正工作的通知》，通知要求:各級司法行政機關(guān)要提高思想認識，增強履行指導管理、組織實施社區(qū)矯正職責的自覺性和主動性，增強緊迫感和使命感，以貫徹落實《社區(qū)矯正實施辦法》為契機，加強社區(qū)矯正機構(gòu)、隊伍建設(shè)，建立完善社區(qū)矯正工作保障機制，促進社區(qū)矯正工作水平全面提高。

二、建立“1123”工作機制的主要內(nèi)涵

(一)探索機構(gòu)設(shè)置，理順社區(qū)矯正工作領(lǐng)導體制

一是成立專業(yè)委員會。為全面落實《社區(qū)矯正實施辦法》，加強對社區(qū)矯正工作的統(tǒng)一組織領(lǐng)導，區(qū)委專門研究成立了區(qū)社區(qū)矯正工作委員會，由區(qū)委副書記任主任，區(qū)委、區(qū)政府分管負責同志任副主任，相關(guān)部門主要負責人為成員，委員會下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在區(qū)司法局，區(qū)司法局局長兼任辦公室主任。各鎮(zhèn)街也相應(yīng)成立社區(qū)矯正工作委員會。社區(qū)矯正工作委員會主要負責領(lǐng)導、指導、監(jiān)督社區(qū)矯正工作，定期召開聯(lián)席會議，及時研究解決全區(qū)社區(qū)矯正工作存在的困難和問題，構(gòu)筑起社區(qū)矯正工作的領(lǐng)導保障體系。

二是設(shè)置專職機構(gòu)。為理順社區(qū)矯正管理體制，區(qū)委、區(qū)政府研究成立山東省首家社區(qū)矯正正式機構(gòu)—社區(qū)矯正管理局，屬區(qū)司法局管理的正科級單位，定編10人，明確社區(qū)矯正管理局為社區(qū)矯正工作執(zhí)法管理主體。區(qū)社區(qū)矯正管理局內(nèi)設(shè)綜合股、教育股、執(zhí)法督查股等科室，并與區(qū)檢察院銜接成立駐局檢察室，加強部門配合協(xié)作，實現(xiàn)社區(qū)矯正機構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置，規(guī)范運作。

三是搭建專門平臺。區(qū)財政投入430余萬元，建成1100多平方米的社區(qū)矯正管理中心，目前正在完善智能化、信息化的全天候社區(qū)監(jiān)控指揮中心。同時依托區(qū)職業(yè)中專建立了區(qū)社區(qū)矯正集中教育培訓中心，內(nèi)設(shè)安置、培訓、服務(wù)、生活、辦公、心理咨詢等功能區(qū)，可容納200人進行集中教育培訓;在區(qū)直企業(yè)、各鎮(zhèn)街還建立不同特色的教育培訓基地、服務(wù)就業(yè)基地26個，為服刑人員順利回歸社會發(fā)揮了積極作用。

(二)探索工作機制，配備穩(wěn)定專業(yè)的矯正管理隊伍

一是嚴格設(shè)崗定責。在全區(qū)每個社區(qū)設(shè)立一名社區(qū)矯正官，在每個村居 (社區(qū))設(shè)立了一名司法行政協(xié)理員，在每個區(qū)直企業(yè)或農(nóng)村合作經(jīng)濟組織選派一名法律指導員。區(qū)社區(qū)矯正管理局賦予社區(qū)矯正官指導、管理、執(zhí)行、調(diào)查、教育、改造、治療、考核社區(qū)矯正對象的八項職能，同時，賦予村居 (社區(qū))司法行政協(xié)理員和企業(yè)法律指導員對社區(qū)矯正對象協(xié)管職責，配合社區(qū)矯正官開展工作。

二是嚴格選拔聘用。區(qū)里認真研究制定社區(qū)矯正官選拔聘用標準，在全區(qū)公開選拔聘用社區(qū)矯正官。被選拔錄用的社區(qū)矯正官，由區(qū)人社局、區(qū)社區(qū)矯正管理局建檔立案，納入規(guī)范化管理。目前，全區(qū)共選聘社區(qū)矯正官36名，村居 (社區(qū))司法行政協(xié)理員278名，企業(yè)法律指導員156名。

三是嚴格教育培訓。對社區(qū)矯正官和村居 (社區(qū))司法行政協(xié)理員、企業(yè)法律指導員定期進行崗位培訓，特別是對社區(qū)矯正官不斷加大崗位練兵和教育培訓力度，廣泛開展講評教育競賽、應(yīng)知應(yīng)會知識培訓、選送人員到高校脫產(chǎn)培訓等，積極打造一支“政治過硬、業(yè)務(wù)精通、作風優(yōu)良、愛崗敬業(yè)”的矯正官隊伍。

四是嚴格考核獎懲。制定完善了工作考核、獎懲、辭退等一系列制度，對社區(qū)矯正官、司法行政協(xié)理員和法律指導員工作進行認真考核獎懲。結(jié)合工作實際，區(qū)里還研究制定了社區(qū)矯正官等級化管理制度，將社區(qū)矯正官分為助理矯正官、初級矯正官、中級矯正官和高級矯正官四個等級，根據(jù)工作績效、工作年限等條件，及時給予晉職晉級。

五是嚴格職能定位。為了保證社區(qū)矯正官準確履行職責，認真理順了社區(qū)矯正官與社區(qū)矯正管理局、司法所、社區(qū)居委會及司法行政協(xié)理員、企業(yè)法律指導員之間的關(guān)系，明確要求社區(qū)矯正官必需在社區(qū)矯正管理局和司法所的領(lǐng)導下開展工作，自覺接受區(qū)社區(qū)矯正管理局、司法所的領(lǐng)導、指導、管理和監(jiān)督，并對社區(qū)矯正管理局、司法所負責;矯正官負責指導社區(qū)居委會開展矯正工作，并領(lǐng)導和指導村居 (社區(qū))司法行政協(xié)理員和企業(yè)法律指導員抓好社區(qū)矯正工作。

(三)探索管理模式，健全精細科學的“三分”管理制度

一是實行分類管理。依據(jù)每個矯正對象的情況劃分危險等級，制定等級管理措施。針對社區(qū)矯正對象有無反社會和違法的同伴;有無反社會的態(tài)度、價值觀和信念;有無家庭糾紛、暴力行為;有無違法犯罪記錄、不良習慣等情況對每個社區(qū)矯正對象的危險性做出具體評估，劃分為低度危險、中度危險和高度危險三種危險等級，社區(qū)矯正官根據(jù)矯正對象的不同危險等級分別給予寬管、普管和嚴管，給予針對性的監(jiān)督、管理和幫助，實行區(qū)別矯正。

二是實行分段教育。根據(jù)具體情況把整個矯正過程分為入矯、常規(guī)、解矯三個時段進行教育。入矯教育階段重點突出“認罪服法、悔過自新”，使矯正對象明確自己的身份、了解有關(guān)矯正的法律法規(guī)，促使矯正對象確立“服刑悔過”的意識;常規(guī)教育階段重點突出“服從管理、自覺改造”，通過集中學習培訓、義務(wù)勞動、教育引導等方式，使矯正對象確立“社會責任”意識;解矯教育階段重點突出“遵紀守法、自強自立”，促使矯正對象確立“守法自立”意識，做好解矯的準備。

三是實行分地矯正。矯正對象在轄區(qū)內(nèi)居住的，由社區(qū)矯正官負責矯正，由居住地的村 (居)司法行政協(xié)理員或所在企業(yè)的法律指導員負責協(xié)助矯正。短期外出的，嚴格執(zhí)行請銷假制度。社區(qū)矯正人員長期外出的，應(yīng)當提前一個月提出書面申請，由司法所簽署意見后報經(jīng)區(qū)社區(qū)矯正管理局審批后，將有關(guān)法律文書和矯正檔案移交新居住地縣級司法行政機關(guān)。

三、實施“1123”工作機制的基本成效

“1123”社區(qū)矯正工作機制運行以來，全系統(tǒng)積極探索、穩(wěn)步推進，有效促進了老問題和制約因素的解決，實現(xiàn)了全區(qū)重點人群無重新違法犯罪，無民轉(zhuǎn)刑案件和重大治安案件;此期間解除矯正69人，42人進入企業(yè)單位上班，22人成為個體戶，3人發(fā)展養(yǎng)殖，2人在村務(wù)農(nóng)，均思想狀況平穩(wěn)，生活樂觀向上。整體來看，這一模式取得了初步效果，主要體現(xiàn)在:

一是領(lǐng)導體制實現(xiàn)科學化。區(qū)社區(qū)矯正工作委員會的成立、社區(qū)矯正管理局和社區(qū)矯正官的設(shè)立及模式運作，解決了社區(qū)矯正工作在體制、機制、職能和管理上存在的突出問題，形成了一整套科學規(guī)范的運行機制，切實提高了工作效能。這一做法得到了上級有關(guān)部門的充分肯定，相關(guān)內(nèi)容被錄入中國政務(wù)信息網(wǎng)，被省司法廳《司法行政研究》刊發(fā)，在2013年山東省委、省政府召開的深化平安山東建設(shè)經(jīng)驗交流會上交流推廣，并被中央政法委作為社會管理創(chuàng)新典型進行評解。

二是隊伍力量實現(xiàn)專業(yè)化。社區(qū)矯正官的設(shè)立，使矯正隊伍更加專業(yè)，“兩員”的協(xié)助矯正，達到了各支力量有力協(xié)同、各項職能有序整合、各種資源有效利用，形成隊伍穩(wěn)定、目標統(tǒng)一、功能集聚、優(yōu)勢互補的工作格局，避免了社會志愿者的不穩(wěn)定性和不專業(yè)性，使社區(qū)矯正效果明顯增強。

三是工作運行實現(xiàn)規(guī)范化。目前，全區(qū)社區(qū)矯正工作管理費用、辦公經(jīng)費、人員費用、裝備費用等全額納入?yún)^(qū)財政預算，定期足額撥付到位。區(qū)社區(qū)矯正管理局先后制定完善工作流程、執(zhí)法考評、檔案管理十大項130余小項工作制度，建立健全社區(qū)矯正信息網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)了定位管理和信息互動，使社區(qū)矯正工作走上了規(guī)范化、科學化的軌道。

四是教育幫扶實現(xiàn)人性化。堅持以人為本和人性關(guān)懷，把教育改造和幫扶就業(yè)同時推進。先后組織社區(qū)矯正對象參與各類學習培訓100余次，為65名矯正對象辦理了低保，幫助139人進入企業(yè)和幫扶基地工作，幫扶16人成為個體工商戶，協(xié)助3人發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，實現(xiàn)了“回歸有人接，生活有安置，工作有業(yè)就”的人性化幫扶新模式，有力促進了社會和諧穩(wěn)定。

四、推進“1123”工作機制的幾點思考

社區(qū)矯正工作是一種刑罰執(zhí)行活動，具有很強的嚴肅性，需要政法各部門乃至全社會的參與，“1123”工作模式在領(lǐng)導體制、人員隊伍、規(guī)范管理等方面進行了探索，增強了工作合力，幫助矯正對象順利實現(xiàn)了教育和改造，值得學習和借鑒。但在實際工作中還必須考慮各部門協(xié)調(diào)銜接配合的問題，還有賴于各級領(lǐng)導的重視，在軟件和硬件方面給予足夠的保障。

一是法制要保障到位。在目前《刑法》、《刑事訴訟法》等對社區(qū)矯正有相關(guān)規(guī)定外，呼吁《社區(qū)矯正法》盡快出臺，各地方可以制定出臺一些地方性法規(guī)、制度，確保社區(qū)矯正工作健康有效開展，并能夠與法院、檢察院、公安部門、監(jiān)獄等機關(guān)無縫銜接。同時借助于媒體力量對社區(qū)矯正工作給予廣泛宣傳，贏得社會各界的重視、支持和參與。

二是隊伍要充實到位。專業(yè)人才隊伍建設(shè)需進一步加強，并且要賦予明確的執(zhí)法職能和工作定位。專業(yè)從事社區(qū)矯正的人員過少，許多矯正官還要參與到日常的司法行政工作中去，精力過于分散。而且從實際來看，對于社區(qū)矯正人員的心理教育，還缺乏社區(qū)矯正心理咨詢師等一些專業(yè)人員?！皟蓡T”隊伍組成人員大多是村干部、黨員或其他在當?shù)乇容^有威望的人，主要是憑借經(jīng)驗和鄉(xiāng)情，其工作方法需進一步完善，具備法學、社會學、心理學等專業(yè)背景的人才隊伍需要進一步加強。

三是經(jīng)費要爭取到位。各級政府不僅要將社區(qū)矯正工作經(jīng)費納入同級政府的財政預算，而且要讓社區(qū)矯正工作經(jīng)費與當?shù)氐慕?jīng)濟和社會發(fā)展同步增長，與社區(qū)矯正入矯人數(shù)管理所需費用同步增長，要在人力、物力、財力上支持社區(qū)矯正工作的開展，加大保障力度。同時，各級財政要將社區(qū)矯正專項經(jīng)費實行單項列支，單獨開戶，不宜將社區(qū)矯正經(jīng)費與司法行政的其他經(jīng)費“捆綁”在一起，確保社區(qū)矯正經(jīng)費不被占用、擠用。社區(qū)矯正機構(gòu)也要積極主動地尋找項目，爭取社會各方面的資金支持。

四是政策要傾斜到位。社區(qū)矯正工作雖然劃歸司法行政機關(guān)具體負責實施，但各級黨委政府、公檢法等機關(guān)要在多方面給予傾斜幫助，特別是在政策上，要多給予傾斜照顧，嚴格落實國家、省、市規(guī)定的政策基礎(chǔ)上，制定適合本地區(qū)實際情況的社區(qū)矯正工作措施政策，形成司法行政機關(guān)具體負責，全社會共同參與的良好工作格局。

(責任編輯 張文靜)