北京地區(qū)基層法律服務(wù)市場實證考察*(上)

■陳宜 (中國政法大學副教授)

我國基層法律服務(wù)市場存在著多元化的現(xiàn)象，律師是法律服務(wù)的主力軍，但即便在律師人數(shù)有2萬之眾的北京，律師的分布也是極不均衡的，律師的服務(wù)難以實現(xiàn)全覆蓋。基層法律服務(wù)工作者隊伍數(shù)量曾經(jīng)較為龐大，隨著我國司法改革的深入發(fā)展及律師隊伍的壯大，基層法律服務(wù)所、基層法律服務(wù)工作者的法律地位及工作范圍發(fā)生了很大的改變，2002年司法部提出基層法律工作者淡出訴訟，法律服務(wù)所、基層法律服務(wù)工作者的數(shù)量逐年減少，萎縮嚴重。2012年新修訂的《民事訴訟法》第58條明確了基層法律服務(wù)工作者可作為訴訟代理人參加訴訟，使近十年來被邊緣化、被忽視，甚至被妖魔化的基層法律服務(wù)工作者有了法律確認的地位。實踐中，近幾年來，政府購買法律服務(wù)的形式在探索中，在工商行政管理部門注冊的法律咨詢公司、中心也在法律服務(wù)市場分得一杯羹，多元化的法律服務(wù)市場中，各類法律服務(wù)工作者不規(guī)范執(zhí)業(yè)，被投訴的現(xiàn)象并不鮮見。在滿足法律服務(wù)需求的同時，對各類法律服務(wù)所應(yīng)采取什么樣的政策?其業(yè)務(wù)范圍是否應(yīng)加以限制?應(yīng)有怎樣的相應(yīng)理論來支撐?理論界而對此的研究并不深入、系統(tǒng)，故在調(diào)研的基礎(chǔ)上對基層法律服務(wù)現(xiàn)狀加以分析，并提出可行的對策刻不容緩。

第一部分 導(dǎo)論

2010年－2012年期間，筆者與海淀區(qū)司法局共同進行了關(guān)于北京地區(qū)基層法律服務(wù)工作者現(xiàn)狀與對策的調(diào)研。通過發(fā)放、分析問卷，調(diào)研走訪北京地區(qū)六個區(qū)縣，與管理部門、基層法律服務(wù)所代表、公益法律服務(wù)工作者進行座談，交流意見，掌握了解一手的資料，形成了5萬字的調(diào)研報告，提交有關(guān)部門。然而調(diào)研中出現(xiàn)的問題讓筆者無法停止下來，在撰寫北京律師行業(yè)發(fā)展報告第二卷的過程中，大量接觸到律師基層法律服務(wù)的資料，更促使筆者從基層法律服務(wù)市場的層面，對基層法律服務(wù)的相關(guān)問題做進一步的考察。

本報告以北京地區(qū)為藍本，對有關(guān)基層法律服務(wù)市場進行考察?？疾熘惺占馁Y料和數(shù)據(jù)主要有:(1)當?shù)亟?jīng)濟概況;(2)當?shù)芈蓭熓聞?wù)所、律師、基層法律服務(wù)所及其工作者的數(shù)量;(3)司法部、北京市司法局、區(qū)縣司法局出臺的相關(guān)文件;(4)有關(guān)基層法律工作者的調(diào)研報告和資訊;(5)有關(guān)基層法律工作者的論著;(6)當?shù)鼗鶎臃煞?wù)所承接案件情況;(7)當?shù)鼗鶎臃煞?wù)工作者收入情況;(8)當?shù)鼗鶎臃煞?wù)所運轉(zhuǎn)有關(guān)數(shù)據(jù);(9)律師服務(wù)“六進”情況;(10)公益法律服務(wù)實施情況。

第二部分 實證考察

截至2009年底，北京市共有基層法律工作者1040人，209家基層法律服務(wù)所，其中郊區(qū)126家所，占法律服務(wù)所總數(shù)的60%，550人，占基層法律服務(wù)工作者總?cè)藬?shù)的53%;而同期北京的律師事務(wù)所1355家，執(zhí)業(yè)律師21215人。2012年，北京市律師事務(wù)所1672家，執(zhí)業(yè)律師人數(shù)22796人，而基層法律服務(wù)所199家，基層法律服務(wù)工作者903人?；鶎臃煞?wù)所較2011年減少8家，基層法律服務(wù)工作者減少163人。北京市的基層法律服務(wù)工作者年齡均在40歲以上，黨團員占比較大比例，城區(qū)的基層法律服務(wù)工作者相當部分是政法部門的離退休人員。管理部門鼓勵基層法律服務(wù)工作者參加司法考試，考試合格轉(zhuǎn)為律師，近年來基層法律服務(wù)工作者業(yè)務(wù)受到?jīng)_擊，主要服務(wù)于低端，不能辦理刑事案件。與律師隊伍不斷壯大形成鮮明對比的是基層法律服務(wù)機構(gòu)、人員的逐漸萎縮。對于基層法律服務(wù)工作者和法律服務(wù)所的管理，市司法局每年進行基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)檢查，由區(qū)縣司法局上報基層法律服務(wù)工作者、法律服務(wù)所執(zhí)業(yè)登記表、變更登記表、注銷登記表、處理投訴等。

本報告對公益法律服務(wù)的考察主要側(cè)重于政府購買法律服務(wù)形式的公益法律服務(wù)。

一、北京地區(qū)基層法律服務(wù)現(xiàn)狀考察之一 (海淀區(qū))

海淀區(qū)是北京市實力雄厚的經(jīng)濟大區(qū)，下轄22個街道辦事處、7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，593個居委會，84個村委會。到2011年底，全區(qū)戶籍人口225.5萬人，常住人口340.2萬人①政府信息:《海淀概況》，海淀區(qū)人民政府門戶網(wǎng)站，http://www．bjhd．gov．cn/zfxx/hdgk/，最后訪問時間:2013年6月16日。。

(一)海淀區(qū)基層法律服務(wù)所及基層法律服務(wù)工作者現(xiàn)狀

海淀區(qū)的法律服務(wù)所最早有56家，2005年對法律服務(wù)所進行撤并，截至2010年初，尚有18家法律服務(wù)所，180多名基層法律服務(wù)工作者。2009年海淀區(qū)司法局對轄區(qū)內(nèi)的基層法律服務(wù)工作者、法律服務(wù)所做了一次問卷調(diào)查，得出以下基本數(shù)據(jù):

1、基層法律服務(wù)工作者年齡結(jié)構(gòu)

2、基層法律服務(wù)工作者男女比例

3、基層法律服務(wù)工作者學歷層次

4、基層法律服務(wù)工作者政治面貌

5、基層法律服務(wù)工作者律師資格取得與否

6、是否準備參加司法考試

7、法律服務(wù)所有無固定辦公場所

8、法律服務(wù)所辦公場所來源

一些基層法律服務(wù)所與街道一起辦公。

9、基層法律服務(wù)工作者從業(yè)開始時間

10、基層法律服務(wù)工作者個人年收入

11、法律服務(wù)所分配方式

12、基層法律服務(wù)工作者有無兼職

13、兼職工作是否與法律服務(wù)有關(guān)

14、基層法律服務(wù)工作者2009年度從事法律服務(wù)收入占個人總收入的比例

15、所在法律服務(wù)所年收入

16、基層法律服務(wù)工作者辦案訴訟類型

所辦民事案件類型包括:

17、基層法律服務(wù)工作者辦理訴訟外業(yè)務(wù)

18、2009年是否參加過業(yè)務(wù)培訓

19、《律師法》13條②《中華人民共和國律師法》(1996年5月15日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議通過根據(jù)2001年12月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國律師法〉的決定》修正2007年10月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議修訂)第13條規(guī)定:“沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書的人員，不得以律師名義從事法律服務(wù)業(yè)務(wù);除法律另有規(guī)定外，不得從事訴訟代理或者辯護業(yè)務(wù)。”對業(yè)務(wù)有無影響

20、基層法律服務(wù)工作者有無三險

21、基層法律服務(wù)工作者投保途徑

22、對所在法律服務(wù)所工作滿意度

23、對基層法律服務(wù)未來發(fā)展的態(tài)度

以上數(shù)據(jù)基本反映了城區(qū) (東城、西城、朝陽、海淀)基層法律服務(wù)工作者、基層法律服務(wù)所的狀況:基層法律服務(wù)工作者的人數(shù)在法律服務(wù)市場中僅占很小的比例，2010年海淀區(qū)基層法律服務(wù)工作者的人數(shù)為180多名，基層法律服務(wù)工作者的業(yè)務(wù)以訴訟為主，訴訟案件中民事案件占絕大多數(shù);基層法律服務(wù)工作者的年齡絕大多數(shù)在40歲以上;海淀區(qū)基層法律服務(wù)工作者的年收入1萬以下的占到58%，39%的基層法律服務(wù)工作者有兼職，而且其中59%的兼職與法律服務(wù)工作無關(guān)，表明基層法律服務(wù)工作者在業(yè)務(wù)上根本不可能與律師形成激烈競爭關(guān)系，基層法律服務(wù)工作者的收入甚至無法養(yǎng)活自己。有三險的基層法律服務(wù)工作者絕大多數(shù)為自己投保。

(二)海淀區(qū)律師服務(wù)基層現(xiàn)狀

海淀區(qū)2012年執(zhí)業(yè)律師4000多名，律師服務(wù)在占領(lǐng)高中端市場的同時，也在向低端市場延伸。

1、探索與人民調(diào)解有機銜接的工作機制。海淀區(qū)司法局、律師協(xié)會組織律師參與地區(qū)專業(yè)性矛盾糾紛調(diào)處工作。2009年，海淀區(qū)在區(qū)勞動局立案大廳設(shè)立法律援助窗口，由專職律師值班解答農(nóng)民工法律問題咨詢。2012年北京趙天慶律師事務(wù)所設(shè)立了全國首家勞動人事爭議預(yù)防調(diào)解中心。

2、律師參與公益活動機制不斷完善。律師們積極參與“送法到農(nóng)村、到社區(qū)”活動，2009年，海淀區(qū)建立 (掛牌)社區(qū)法律服務(wù)室570個，村法律服務(wù)室81個，街道司法所和律師事務(wù)所負責組織律師為社區(qū)和街道提供法律服務(wù)③《北京海淀年鑒》編纂委員會編:《北京海淀統(tǒng)計年鑒2009》，中央文獻出版社2009年12月版，第183頁。。2012年，海淀區(qū)司法局進一步加強網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，著力打造“半小時法律援助服務(wù)圈”，廣泛開展法律援助進社區(qū)、進工地、進學校、進企業(yè)和進農(nóng)村等活動。2012年啟動“法律服務(wù)村居行”，全區(qū)677個社區(qū) (村)基本完成各社區(qū)、村與律師的“村居行”法律服務(wù)協(xié)議簽訂工作，律師服務(wù)在海淀區(qū)得以較為廣泛的覆蓋。

二、北京地區(qū)基層法律服務(wù)現(xiàn)狀考察之二 (豐臺區(qū))

豐臺區(qū)屬北京的近郊區(qū)，2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，豐臺全區(qū)常住人口為211．2萬人，其中外省市來京人員為81．3萬人，占常住人口的38．5%。全區(qū)轄16個街道 (地區(qū))辦事處，3個鄉(xiāng)政府，2個鎮(zhèn)政府，271個社區(qū)居委會，68個行政村。

(一)豐臺區(qū)基層法律服務(wù)所及基層法律服務(wù)工作者現(xiàn)狀

截至2010年7月，豐臺有20個法律服務(wù)所，97名基層法律服務(wù)工作者，基本保證一個街鄉(xiāng)一個法律服務(wù)所。最大的法律服務(wù)所12人，最少的3人。豐臺區(qū)的基層法律服務(wù)工作者、法律服務(wù)所由區(qū)司法局公律科進行日常的監(jiān)督和指導(dǎo)，每年進行年度考核，對投訴進行調(diào)解。豐臺區(qū)的法律服務(wù)所發(fā)展較為穩(wěn)定，與其管理部門的理念和工作有著緊密的聯(lián)系。司法局律師公證科負責基層法律服務(wù)工作者、法律服務(wù)所的管理，寓管理于服務(wù)中，注重整合轄區(qū)內(nèi)的法律服務(wù)力量。此外，豐臺區(qū)法律服務(wù)者協(xié)會的自律管理也是法律服務(wù)工作的一個亮點。

1、豐臺區(qū)法律服務(wù)者協(xié)會

法律服務(wù)者協(xié)會是豐臺法律服務(wù)工作的一個亮點。豐臺法律服務(wù)者協(xié)會成立于2005年6月，成立時擁有單位會員20家，個人會員100人，會長、副會長由基層法律服務(wù)工作者擔任。協(xié)會設(shè)有紀律和制度委員會、權(quán)益保障委員會、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和教育委員會、宣傳聯(lián)絡(luò)委員會、財務(wù)委員會5個專門委員會，并設(shè)有民事委員會、商事委員會、行政和勞動仲裁委員會3個專業(yè)委員會。協(xié)會重視會員的職業(yè)道德教育，把職業(yè)道德教育和匯報查處投訴案件工作作為每次代表大會的固定議程，以警示和教育全體會員自覺遵守行業(yè)規(guī)范、提高基層法律服務(wù)隊伍的職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律。由于管理規(guī)范，近年來，基本沒有發(fā)生過對基層法律服務(wù)工作者的投訴。此外，協(xié)會強化業(yè)務(wù)培訓，定期或不定期組織會員進行新法律知識培訓，邀請法律專家現(xiàn)場講解，以提高基層法律服務(wù)工作者的業(yè)務(wù)素質(zhì)。此外，還組織在不同法律領(lǐng)域有專長的會員相互交流、學習，提高業(yè)務(wù)工作能力④豐臺區(qū)法律服務(wù)者協(xié)會:《豐臺區(qū)法律服務(wù)者協(xié)會第一屆理事會工作報告》，北京市豐臺司法局網(wǎng)站，2008年7月17日，http://sfj．bjft．gov．cn/SITES/shownews．html?1216280777640?/FLFW/FLFWZXH/XHDT/，最后訪問時間:2011年8月18日。。

2、基層法律服務(wù)工作者開展業(yè)務(wù)情況

豐臺基層法律服務(wù)工作者辦理的訴訟業(yè)務(wù)相對較多，除開展正常業(yè)務(wù)外，豐臺基層法律服務(wù)工作者還在司法局和法律服務(wù)者協(xié)會的組織下，進行公益法律服務(wù)活動，如到農(nóng)村地區(qū)進行義務(wù)法律咨詢、講法制課、參與調(diào)解、代寫法律文書、提供法律援助等。由于基層法律服務(wù)工作者人員土生土長，懂得當?shù)仫L土人情，收費低，參與人民調(diào)解效果很好。在“法律服務(wù)三進”及2012年啟動的“法律服務(wù)村居行”活動中，基層法律服務(wù)工作者與律師、公證員一起積極參與，通過開展法制宣傳、法律咨詢和法律援助等活動，面向轄區(qū)所有社區(qū) (村)、面向廣大群眾開展切實有效的法律服務(wù)。在收入方面，從總體來說，基層法律服務(wù)工作者的收入比律師低。

3、對基層法律服務(wù)工作者的行政管理

豐臺區(qū)的法律服務(wù)所和基層法律服務(wù)工作者由公律科進行日常的監(jiān)督和指導(dǎo)，每季度召開一次主任會，每年進行年度考核，對投訴進行調(diào)解。司法局在規(guī)范基層法律服務(wù)工作者、法律服務(wù)所執(zhí)業(yè)活動時，掌握主動權(quán)，注重協(xié)調(diào)關(guān)系，幫助解決難題，并注意整合各種法律服務(wù)資源，形成工作合力。為了更好地滿足人民群眾的法律需求，切實將社會的滿意度作為衡量法律服務(wù)工作優(yōu)劣的指標，2010年6月4日豐臺區(qū)司法局出臺重要舉措，要求各法律服務(wù)所建立檢查回訪制度，通過檢查回訪全面了解服務(wù)對象的評價，及時發(fā)現(xiàn)問題，加以整改，豐臺區(qū)司法局同時下發(fā)了指導(dǎo)意見。

4、與律師事務(wù)所的關(guān)系

法律服務(wù)所多地處相對偏遠、落后的地區(qū)。區(qū)司法局律公科負責人認為，從管理機關(guān)的層面看，律師和基層法律工作者兩者之間不存在惡性競爭情況，一般說來，百姓對律師的信任度高。由于律師和基層法律服務(wù)工作者都由律公科管理，局里比較注重整合兩方面力量，基層法律服務(wù)工作者也參與法律援助值班、法制宣傳工作等。

(二)律師服務(wù)基層現(xiàn)狀

截至2010年5月，豐臺區(qū)有律師事務(wù)所84家，執(zhí)業(yè)律師754人，豐臺律師事務(wù)所數(shù)量不多，而且集中在城區(qū)經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)。相對基層法律服務(wù)工作者的業(yè)務(wù)，律師更注重中高端業(yè)務(wù)的開展。豐臺律師協(xié)會自2010年成立以來，結(jié)合北京城南行動計劃和豐臺區(qū)“兩帶四區(qū)”建設(shè)，引導(dǎo)律師積極服務(wù)政府中心工作，提供法律服務(wù)，參與社會矛盾化解。在服務(wù)基層方面，豐臺區(qū)建立完善了司法所與律師事務(wù)所聯(lián)系機制，將全區(qū)律師事務(wù)所進行劃片，分配到全區(qū)21個街道、鄉(xiāng) (鎮(zhèn))，由司法所協(xié)調(diào)安排對應(yīng)的律師事務(wù)所和律師到社區(qū)、村提供服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，于2011年為每一個社區(qū)、村配備一名律師提供法律服務(wù)，并建立完善工作機制。依托已建立的298個社區(qū)(村)法律服務(wù)站，組織律師通過固定值班、講座和專場咨詢、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)等方式開展人民調(diào)解、法律宣傳、法律援助、法律咨詢等方面工作，就近滿足群眾法律需求⑤豐臺區(qū)律師協(xié)會:《豐臺區(qū)司法局舉行“法律服務(wù)村居行”啟動儀式》，豐臺區(qū)律師協(xié)會網(wǎng)站http://www．ftlx．org/new_c．a(chǎn)sp?id=2297＆i=268＆bigId=5，最后訪問時間:2013年5月29日。。

三、北京地區(qū)基層法律服務(wù)現(xiàn)狀考察之三 (延慶縣)

延慶轄11鎮(zhèn)4鄉(xiāng)，常住人口28．6萬，農(nóng)村人口20萬人，農(nóng)村人口的比例較大。2009年，延慶全縣僅有8名律師⑥2012年北京市司法局、北京市律師協(xié)會公示的北京市2012年度律師事務(wù)所和律師年度執(zhí)業(yè)考核通過的數(shù)據(jù)表明，延慶縣有個人律師事務(wù)所5家，執(zhí)業(yè)律師8人。，遠不能滿足百姓的需要，農(nóng)村基層急需法律服務(wù)人員。2006年11月1日，延慶縣農(nóng)村公益法律服務(wù)體系正式啟動，在全市率先以政府購買服務(wù)的方式，為農(nóng)村、農(nóng)民減、免費提供法律服務(wù)，公益法律服務(wù)中心取代原來的法律服務(wù)所，免費為農(nóng)村提供基層法律服務(wù)，司法助理員等完全退出有償法律服務(wù)活動。

(一)延慶農(nóng)村公益法律服務(wù)體系

延慶公益法律服務(wù)體系，由縣公益法律服務(wù)指導(dǎo)管理中心、縣政府律師顧問團、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益法律服務(wù)中心和村級法律服務(wù)室構(gòu)成?？h政府律師顧問團由9名市律協(xié)推薦的知名律師擔任顧問律師。全縣公益法律服務(wù)中心15個，專職法律服務(wù)人員30人，村級建立法律服務(wù)室185個，每個服務(wù)室2人，由村官及志愿者擔任，每月補助100～200元。整個公益法律服務(wù)體系的機構(gòu)和人員不占用行政、事業(yè)編制，人員以合同形式聘用或由相關(guān)人員兼任，要求法律大專以上學歷。法律服務(wù)人員的報酬由基本工資+計件補貼組成，基本工資為全市最低工資標準，保險從中扣除，沒有公積金，工資列入縣財政支出，計件補貼根據(jù)案件的多少和性質(zhì)發(fā)放。補貼則是由法律援助基金支出。據(jù)了解，計件補貼一般在1000～3000元/月，因此業(yè)務(wù)量比較多的法律服務(wù)人員每月收入可達到四千元，少的則兩千多一點。2008年，金杜公益基金會和金杜律師事務(wù)所開始定向援助延慶項目，每年除提供項目資金20萬元外，還對項目進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。此外，北京市法援基金會還為各中心提供了辦公家具、計算機等硬件設(shè)施。各中心所的辦公用房由鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決⑦北京市法律援助基金會:“首都新農(nóng)村公益法律服務(wù)體系建設(shè)項目”，搜狐網(wǎng)站搜狐公益頻道2009慈善明星評選欄目，2009年10月31日，http://gongyi．sohu．com/20091031/n267876039．shtml，訪問時間:2013年6月2日。。

延慶對公益法律服務(wù)的管理采取司法所對中心、中心對服務(wù)室的方式。在實踐中，比較多的業(yè)務(wù)是調(diào)解、代理訴訟。由于法律服務(wù)人員貼近百姓，熟悉群眾，了解情況，得到百姓信任，出具的調(diào)解協(xié)議書，百姓很認可。公益法律服務(wù)人員在村政府、村企業(yè)的合同把關(guān)方面也做了許多工作，村干部對法律服務(wù)人員的工作也很滿意。

延慶縣司法局負責公益法律服務(wù)機構(gòu)的日常管理，包括業(yè)務(wù)培訓、例會，每個月對上報案卷進行檢查，并根據(jù)合格卷的數(shù)量發(fā)放計件補貼。對公益法律服務(wù)的案件進行回訪，平均每月回訪5～10人，每起案件結(jié)案后，由當事人進行評議。

(二)律師基層法律服務(wù)概況

2008年北京金杜律師事務(wù)所和延慶縣建立對口支援關(guān)系。先后向延慶捐助資金和部分辦公用品，又多次深入延慶的各個公益法律服務(wù)中心進行調(diào)研，和公益法律服務(wù)工作者座談，了解他們在業(yè)務(wù)上的需求。2009年4月雙方又就公益法律服務(wù)工作者的業(yè)務(wù)培訓達成協(xié)議，金杜所每兩個月派若干名專業(yè)律師到延慶對公益法律服務(wù)者進行一次培訓。

2011年3月，延慶縣首家“網(wǎng)絡(luò)公益律師進社區(qū)”法律服務(wù)活動在香水園街道石河營西社區(qū)正式啟動。香水園司法所與北京華澳律師事務(wù)所簽訂公益合作協(xié)議，結(jié)成互助對子，以北京精英律師網(wǎng)為服務(wù)平臺，在香水園街道司法所和11個社區(qū)開通了網(wǎng)上免費法律服務(wù)咨詢窗口，為居民解答涉法問題，提供法律服務(wù)⑧王瑋、都吉云:“網(wǎng)絡(luò)律師‘進駐’社區(qū)助力延慶法律服務(wù)”，延慶縣人民政府網(wǎng)站，2011年7月25日，http://www．bjyq．gov．cn/xwdt/bmdt/3cea3ab6_0e19_44ff_83a5_2975c3ed8073．html，訪問時間:2013年6月18日。。

2012年的“法律村居行”活動中，延慶縣充分統(tǒng)籌本縣、市區(qū)、網(wǎng)絡(luò)等多層面的法律專業(yè)資源，為全縣736個村、26個社區(qū)配備1名律師或公證員。