社會(huì)環(huán)境秩序風(fēng)險(xiǎn)治理創(chuàng)新

●北京市城市管理志愿者協(xié)會(huì)課題組

社會(huì)環(huán)境秩序風(fēng)險(xiǎn)治理創(chuàng)新

●北京市城市管理志愿者協(xié)會(huì)課題組

轉(zhuǎn)型期的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)特征，社會(huì)秩序的治理特征，社會(huì)秩序的主體特征，這三類因素既是主要的成因，又是重要的推動(dòng)力，它們共同作用，推進(jìn)社會(huì)環(huán)境秩序治理向著規(guī)范、聯(lián)動(dòng)、共治的趨勢(shì)發(fā)展，也要求風(fēng)險(xiǎn)治理創(chuàng)新。

一、轉(zhuǎn)型期的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)特征要求規(guī)范的社會(huì)環(huán)境秩序風(fēng)險(xiǎn)治理

轉(zhuǎn)型期的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，社會(huì)環(huán)境秩序的范疇不斷擴(kuò)大，并滲透到其它領(lǐng)域，呈現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)因素多樣且易變動(dòng)，風(fēng)險(xiǎn)要素間的影響機(jī)理復(fù)雜等特征。這就要求社會(huì)環(huán)境秩序治理不斷創(chuàng)新，以促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)治理的規(guī)范化。

（一）建立有效的社會(huì)秩序信息平臺(tái)

轉(zhuǎn)型期的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)要素不斷增多，風(fēng)險(xiǎn)范圍不斷擴(kuò)大。這要求治理工作樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)治理理念，及時(shí)準(zhǔn)確地把握社會(huì)秩序信息，為社會(huì)環(huán)境秩序中復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)研判和有效防治提供信息平臺(tái)支撐。

一是做足信息工作，在情況清和底數(shù)明的基礎(chǔ)上治理社會(huì)秩序。健全完善、及時(shí)更新、共享各類基礎(chǔ)臺(tái)賬；圍繞重點(diǎn)整治的環(huán)境秩序問(wèn)題，深入摸排，建立執(zhí)法責(zé)任制臺(tái)賬，實(shí)行動(dòng)態(tài)掛銷賬管理。

二是利用科學(xué)技術(shù)建設(shè)信息平臺(tái)。立足智能城市管理建設(shè)，以信息平臺(tái)建設(shè)為支撐、城管數(shù)據(jù)中心建設(shè)為基礎(chǔ)，推進(jìn)城市管理執(zhí)法工作信息化與智能化。北京的“智慧城管”以感知、分析、服務(wù)、指揮、監(jiān)察“五位一體”的城管物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)來(lái)推進(jìn)執(zhí)法的信息化。

（二）加快標(biāo)準(zhǔn)化風(fēng)險(xiǎn)治理

社會(huì)問(wèn)題層出不窮，新型風(fēng)險(xiǎn)不斷出現(xiàn)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)因素錯(cuò)綜復(fù)雜的同時(shí)更具有變動(dòng)性。風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，要求不斷完善與健全風(fēng)險(xiǎn)治理，提高標(biāo)準(zhǔn)化水平，以有效應(yīng)對(duì)多變的風(fēng)險(xiǎn)。

一是針對(duì)易變動(dòng)的秩序風(fēng)險(xiǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制，掌握秩序狀況并快速回應(yīng)。針對(duì)社會(huì)環(huán)境秩序中存在的違法拆建、黑車非法運(yùn)營(yíng)、街面秩序亂等風(fēng)險(xiǎn)，完善相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與應(yīng)對(duì)機(jī)制。比如，建立城市管理日常巡查制度，形成以分隊(duì)為基礎(chǔ)、以巡查為核心、以督查為中樞、以監(jiān)察為保障的“四位一體”運(yùn)行機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)與應(yīng)對(duì)社會(huì)環(huán)境秩序中存在的風(fēng)險(xiǎn)。

二是針對(duì)易變動(dòng)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，全面提升執(zhí)法行為的標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化，避免執(zhí)法矛盾。執(zhí)法中可能出現(xiàn)暴力執(zhí)法、違法違紀(jì)、執(zhí)法失當(dāng)、行政不作為等風(fēng)險(xiǎn)，因此，執(zhí)法時(shí)應(yīng)做到熟悉執(zhí)法流程、規(guī)范執(zhí)法用語(yǔ)、會(huì)做執(zhí)法文書(shū)；執(zhí)法前要有準(zhǔn)備、有方案、有備勤；在執(zhí)法中，要做好執(zhí)法取證工作，并嚴(yán)格遵守紀(jì)律要求。

（三）推行分類分級(jí)管理

風(fēng)險(xiǎn)不僅繁多復(fù)雜，而且相互關(guān)聯(lián)，相互影響，容易引發(fā)連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致次生風(fēng)險(xiǎn)。這要求治理過(guò)程中要分類分級(jí)管理，分層次、分層級(jí)地實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的精細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)治理。

一是科學(xué)分布治理力量。合理分類分級(jí)管理的開(kāi)展，需綜合考慮城市規(guī)劃、交通狀況、人流密集度等因素。以特大型城市為例，可考慮劃分四類地區(qū)，實(shí)行不同的管理標(biāo)準(zhǔn)和措施：一類地區(qū)嚴(yán)禁、二類地區(qū)嚴(yán)控、三類地區(qū)嚴(yán)管、四類地區(qū)規(guī)范，切實(shí)提高社會(huì)環(huán)境秩序的精細(xì)治理水平。

二是根據(jù)治理對(duì)象的具體情況，精細(xì)化地部署治理方案。針對(duì)具體情況，有重點(diǎn)的部署方案，研究出臺(tái)對(duì)高發(fā)時(shí)段、高發(fā)地區(qū)、高發(fā)類型三類重點(diǎn)問(wèn)題，圍繞窗口形象地區(qū)、老舊小區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部等關(guān)鍵地區(qū)，綜合城管熱線、網(wǎng)格化平臺(tái)、110報(bào)警中心、媒體網(wǎng)絡(luò)等渠道，識(shí)別重特大風(fēng)險(xiǎn)，集中優(yōu)勢(shì)力量整治群眾反映強(qiáng)烈、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注、媒體聚焦、影響惡劣的突出問(wèn)題，有針對(duì)性進(jìn)行城市環(huán)境秩序的風(fēng)險(xiǎn)治理。

二、社會(huì)秩序的治理特征要求聯(lián)動(dòng)的社會(huì)環(huán)境秩序風(fēng)險(xiǎn)治理

轉(zhuǎn)型期的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，社會(huì)秩序治理存在著事項(xiàng)龐雜、邊界模糊、責(zé)任遞增等特征。同時(shí)，分類分級(jí)的社會(huì)環(huán)境秩序風(fēng)險(xiǎn)治理也會(huì)帶來(lái)“責(zé)任本位”、“部門壁壘”等弊端，這要求聯(lián)動(dòng)的社會(huì)環(huán)境秩序風(fēng)險(xiǎn)治理，從綜合執(zhí)法、綜合協(xié)調(diào)、綜合監(jiān)督入手，強(qiáng)化綜合性立體聯(lián)動(dòng)。

（一）加大綜合執(zhí)法力度

社會(huì)治理在執(zhí)法時(shí)具有管制屬性，即通過(guò)對(duì)違法當(dāng)事人的直接管制，給合法公民提供社會(huì)秩序的間接服務(wù)。但執(zhí)法的管制屬性，在轉(zhuǎn)型期的社會(huì)環(huán)境秩序治理中，需加大綜合執(zhí)法力度。

一是強(qiáng)化執(zhí)法部門在秩序治理方面的執(zhí)法職責(zé)，推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法的制度化。城管部門對(duì)有關(guān)行業(yè)部門認(rèn)定的涉及社會(huì)環(huán)境秩序相對(duì)集中行政處罰權(quán)事項(xiàng)，應(yīng)積極執(zhí)法；城管部門除完成法定職責(zé)范圍內(nèi)的執(zhí)法任務(wù)外，應(yīng)積極配合有關(guān)執(zhí)法部門，參與環(huán)境秩序整治的聯(lián)合執(zhí)法，并逐步制度化。

二是推進(jìn)執(zhí)法重心下移，強(qiáng)化屬地綜合執(zhí)法。綜合執(zhí)法應(yīng)以屬地管理為主，強(qiáng)化屬地管理責(zé)任。屬地應(yīng)堅(jiān)持管理與服務(wù)、日常管理與專項(xiàng)整治相結(jié)合。

（二）強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)成效

分類分級(jí)的精細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)治理隨之帶來(lái)“責(zé)任本位”和“部門壁壘”問(wèn)題。這要求推進(jìn)部門聯(lián)動(dòng)與信息共享，形成社會(huì)環(huán)境秩序治理的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。

一是做好綜合協(xié)調(diào)的頂層設(shè)計(jì)。充分利用城管執(zhí)法協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組平臺(tái)，完善議事制度，健全聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制，研究推進(jìn)綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法相互支撐、執(zhí)法手段與管理措施對(duì)接、行刑銜接，推進(jìn)資源整合和信息共享，提高執(zhí)法威懾力。

二是強(qiáng)化機(jī)制安排，合理建設(shè)綜合協(xié)調(diào)的機(jī)制。積極協(xié)調(diào)推動(dòng)規(guī)劃、審批、管理等城市建設(shè)與管理部門對(duì)策研究，建立齊抓共管機(jī)制，形成管理與執(zhí)法相互支撐、相互促進(jìn)的多部門管理格局。

三是完善聯(lián)絡(luò)溝通，落實(shí)綜合協(xié)調(diào)中各部門的具體職責(zé)。加強(qiáng)與環(huán)境建設(shè)辦、綜治辦等部門的溝通聯(lián)絡(luò)，明晰城管執(zhí)法部門的職責(zé)，借助相關(guān)協(xié)調(diào)平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)，牽動(dòng)屬地政府、各職能部門嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任，共同提升環(huán)境秩序綜合整治的成效。

（三）擴(kuò)寬綜合監(jiān)督渠道

要規(guī)避“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”的弊端，就要逐步推進(jìn)治理的長(zhǎng)效化，最重要的是拓寬綜合監(jiān)督的渠道并發(fā)揮其應(yīng)有的功效。

一是加強(qiáng)治理監(jiān)督，完善考核機(jī)制。完善督察巡查制度，通過(guò)口頭告知、監(jiān)督通知單、監(jiān)督通報(bào)等形式，督促屬地整改。同時(shí)，建立完善全市環(huán)境秩序行政執(zhí)法考核評(píng)價(jià)體系，完善考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)屬地政府和相關(guān)部門環(huán)境秩序行政執(zhí)法情況進(jìn)行綜合考核評(píng)價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)。

二是創(chuàng)新協(xié)同監(jiān)督，爭(zhēng)取綜合效益。城管執(zhí)法部門利用一線執(zhí)法易于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)，大量發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)預(yù)警預(yù)防；同時(shí)，強(qiáng)化督察督辦，利用責(zé)任追究、通報(bào)曝光等機(jī)制，向?qū)俚卣吐毮懿块T及時(shí)反映問(wèn)題、通報(bào)情況，督促屬地和相關(guān)部門提前整改，形成治理合力。

三是鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督，推動(dòng)內(nèi)部改進(jìn)。暢通官方微博、市民城管通等形式多樣的監(jiān)督渠道，完善監(jiān)督聯(lián)絡(luò)點(diǎn)、城管熱線、網(wǎng)上舉報(bào)、政風(fēng)行風(fēng)評(píng)議等監(jiān)督體系建設(shè)；鼓勵(lì)市民、利益相關(guān)人舉報(bào)，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)知名人士等參與監(jiān)督檢查；同時(shí)，支持媒體對(duì)環(huán)境秩序的突出問(wèn)題進(jìn)行曝光，形成輿論壓力，促進(jìn)社會(huì)監(jiān)督。

三、社會(huì)秩序的主體特征要求共治的社會(huì)環(huán)境秩序風(fēng)險(xiǎn)治理

轉(zhuǎn)型期社會(huì)環(huán)境秩序的維護(hù)與保持是社會(huì)多元主體的共同責(zé)任。由于不同的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理主體的能力存在差異，這要求社會(huì)環(huán)境秩序?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共治：黨政相關(guān)部門需堅(jiān)持“民本位”導(dǎo)向，重視民眾需求；積極引入多元主體的參與，發(fā)揮其各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)共同治理。

（一）政府部門堅(jiān)持“民本位”導(dǎo)向，強(qiáng)化以人為本的社會(huì)環(huán)境治理

“民本位”的理念，要求重視民眾需求及其關(guān)注點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)提高民眾支持度、理解度和滿意度的最大化，民眾反對(duì)度、排斥度與厭惡度的最小化。

一是將人民群眾的需求作為改進(jìn)社會(huì)環(huán)境秩序的方向，重視民意，以建設(shè)市民服務(wù)項(xiàng)目為抓手，營(yíng)造有序和諧的社會(huì)環(huán)境。例如，北京城管開(kāi)展凈化美化工程、治臟治亂工程、排憂解困工程、便民利民工程的愛(ài)民“四大工程”，重點(diǎn)解決市民群眾身邊的臟亂差問(wèn)題；開(kāi)展街面環(huán)境秩序凈化行動(dòng)、城市生態(tài)環(huán)境提升行動(dòng)、城市管理難題攻堅(jiān)行動(dòng)的惠民“三大行動(dòng)”，捍衛(wèi)群眾對(duì)于社會(huì)秩序的利益訴求。

二是以人民群眾的感受作為檢驗(yàn)治理成效的標(biāo)準(zhǔn)。在社會(huì)環(huán)境秩序治理的過(guò)程中，采取科學(xué)執(zhí)法方式，優(yōu)化執(zhí)法形象，提升群眾的滿意度。采取文明執(zhí)法的工作方式和“非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”的工作模式，塑造城管隊(duì)伍“管理城市為人民”的執(zhí)法新形象，改善干群關(guān)系，提升執(zhí)法水平。

（二）社會(huì)組織發(fā)揮專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，形成社會(huì)環(huán)境治理的正能量環(huán)境

社會(huì)組織具有專業(yè)性優(yōu)勢(shì)和社會(huì)動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，通過(guò)社會(huì)組織的協(xié)同參與，積極調(diào)動(dòng)其積極性來(lái)有效發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)治理與秩序維護(hù)的綜合優(yōu)勢(shì)，起到與政府優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和良性互動(dòng)的效果，并且逐步實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理的良性運(yùn)營(yíng)，為社會(huì)環(huán)境治理帶來(lái)正能量。

一是調(diào)動(dòng)專業(yè)組織的積極性，參與社會(huì)秩序的維護(hù)。發(fā)揮慈善機(jī)構(gòu)、公益組織、志愿團(tuán)體等社會(huì)組織在社會(huì)倡導(dǎo)與群眾動(dòng)員中的號(hào)召力與靈活性。例如，北京城市管理志愿者協(xié)會(huì)開(kāi)展“城市管理志愿行”，深化城管開(kāi)放日、“城管四進(jìn)”等志愿主題活動(dòng)，積極推進(jìn)社會(huì)環(huán)境秩序的治理。

二是發(fā)揮社會(huì)組織的專業(yè)技術(shù)，協(xié)同開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)治理工作。利用行業(yè)協(xié)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)等力量，發(fā)揮其在能力、技術(shù)、設(shè)備等方面的優(yōu)勢(shì)，讓社會(huì)組織直接參與環(huán)保等特定領(lǐng)域的環(huán)境秩序治理工作中，提升社會(huì)環(huán)境秩序風(fēng)險(xiǎn)治理的科學(xué)性。

三是發(fā)揚(yáng)社會(huì)組織的專業(yè)權(quán)威，提升社會(huì)環(huán)境治理的水平。發(fā)揮社會(huì)組織的第三方中立身份和社會(huì)認(rèn)可度，強(qiáng)化社會(huì)組織對(duì)社會(huì)環(huán)境秩序維護(hù)中黨政部門工作的監(jiān)督與測(cè)評(píng)。

（三）人民群眾發(fā)揮“主人翁”精神，形成人民城市人民管的治理局面

人民群眾作為社會(huì)環(huán)境秩序的治理主體，在秩序治理中發(fā)揮不可替代的作用。若能調(diào)動(dòng)民眾積極性，實(shí)現(xiàn)“人民城市人民管”，則能充分發(fā)揮群眾的人數(shù)與規(guī)模優(yōu)勢(shì)，有效彌補(bǔ)黨政部門和社會(huì)組織人力不足問(wèn)題，減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)壓力，為社會(huì)環(huán)境秩序的治理提供強(qiáng)大的助推力。

一是樹(shù)立社會(huì)環(huán)境秩序維護(hù)的“主人翁”意識(shí)，提升素質(zhì)，強(qiáng)化自律，不參與破壞社會(huì)環(huán)境秩序的活動(dòng)，同時(shí)加入社會(huì)環(huán)境秩序的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與監(jiān)督工作中，成為社會(huì)環(huán)境秩序維護(hù)的“信息員”與“監(jiān)督員”，培育“我為人人、人人為我”的社會(huì)文化，為社會(huì)環(huán)境秩序的治理提供強(qiáng)大的推助力。

二是黨政相關(guān)部門采取措施，拓展公眾參與空間與渠道，提高群眾參與積極性。建立公開(kāi)征求公眾意見(jiàn)制度，涉及群眾利益的重大決策在正式實(shí)施前，通過(guò)城管政務(wù)維基、官網(wǎng)等形式，廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)；建立全天候城市管理熱線，如北京城管開(kāi)通的“96310”熱線，積極引導(dǎo)市民群眾有序參與社會(huì)環(huán)境秩序的治理；同時(shí)，強(qiáng)化正面宣傳與引導(dǎo)，采用激勵(lì)與獎(jiǎng)懲措施，鼓勵(lì)民眾為城市環(huán)境秩序的維護(hù)做出力所能及的貢獻(xiàn)。

綜上，在轉(zhuǎn)型期的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，把握規(guī)律、持續(xù)創(chuàng)新是維護(hù)社會(huì)環(huán)境秩序、提升城市管理服務(wù)水平的不竭動(dòng)力。構(gòu)建規(guī)范、聯(lián)動(dòng)、共治的社會(huì)環(huán)境秩序風(fēng)險(xiǎn)治理體系，才能有效維護(hù)良好的社會(huì)環(huán)境秩序，不斷提高城市管理服務(wù)水平，提升人民群眾的滿意度。