轉(zhuǎn)型期社會風(fēng)險的治理原則

● 唐 鈞

“風(fēng)險社會”（Risk Society）的概念自德國社會學(xué)家貝克（Ulrich Beck）正式提出后，越來越受到正處于轉(zhuǎn)型期國家的關(guān)注。社會風(fēng)險在轉(zhuǎn)型過程中呈現(xiàn)出高度的不確定性和危害的廣泛性，而全球化、信任危機等諸多因素又加劇了社會風(fēng)險的負(fù)面影響。轉(zhuǎn)型期的社會風(fēng)險治理成為必須直面的重大議題。

轉(zhuǎn)型期的社會風(fēng)險治理，是指在社會轉(zhuǎn)型過程中，識別和研判可能引發(fā)社會矛盾并導(dǎo)致社會沖突的潛在社會問題，通過提前防范和科學(xué)應(yīng)對，規(guī)避和處置社會風(fēng)險。轉(zhuǎn)型期的社會風(fēng)險由于各國的國情不同，呈現(xiàn)出一些不同的特征，但也表現(xiàn)出共性規(guī)律，治理原則也存在共性要求。

一、社會風(fēng)險的不確定性與源頭預(yù)防的原則

社會風(fēng)險的不確定性，表現(xiàn)為三個方面：一是風(fēng)險源的不確定性，難以精確預(yù)估風(fēng)險源的等級和優(yōu)先順序；二是風(fēng)險兌現(xiàn)的不確定性，難以準(zhǔn)確把控何時何地、以何種方式爆發(fā)危機；三是危害的不確定性，難以量化評估危害范圍和損害程度。正是由于社會風(fēng)險的這種不確定性，要求風(fēng)險治理源頭防治。

社會風(fēng)險的源頭預(yù)防，在轉(zhuǎn)型期有三大重點：防災(zāi)處突、防范公權(quán)力變異、防治公共資源分配和使用失當(dāng)。我國已經(jīng)針對公權(quán)力風(fēng)險開展了官員廉政風(fēng)險防控，針對公共資源風(fēng)險開展了國企風(fēng)險管理規(guī)范，但目前仍處于初始階段，在預(yù)防手段等方面仍需改進。

因此，社會風(fēng)險源頭預(yù)防的原則要求：一是顯性風(fēng)險源的防治，例如預(yù)防四類突發(fā)公共事件①，阻止公共危機的爆發(fā)和減低其綜合損害；二是高敏感領(lǐng)域的防治，例如強化評估拆遷征地等方面的社會風(fēng)險；三是以社會危害最小化為目標(biāo)來倒推源頭治理，例如持續(xù)強化風(fēng)險排查和提前治理重特大隱患。

二、社會風(fēng)險的變異特征與主動防治的原則

轉(zhuǎn)型期社會風(fēng)險的變異，呈現(xiàn)出連鎖反應(yīng)，甚至“蝴蝶效應(yīng)”的特質(zhì)，使得微小事件都可能造成惡劣的社會危害。社會風(fēng)險在演變過程中往往由單一風(fēng)險引發(fā)連帶性風(fēng)險、次生性和復(fù)合性風(fēng)險。一是事件本身的發(fā)展可能引發(fā)連鎖反應(yīng)，如風(fēng)險源周邊發(fā)生突發(fā)風(fēng)險事件，事件自然擴散時，可能危及風(fēng)險源。二是風(fēng)險應(yīng)對不當(dāng)可能引發(fā)連鎖反應(yīng)，風(fēng)險事件發(fā)生后，如處置不及時或應(yīng)對不科學(xué)，容易主動引起連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致事件升級和危害擴大。因此，要求主動防治。

社會風(fēng)險的防治往往缺少主動性，表現(xiàn)為三方面：一是風(fēng)險意識薄弱，預(yù)見性差。不善于排查化解潛在風(fēng)險，甚至無視潛在風(fēng)險，對潛在風(fēng)險的敏感性不高，難以提前發(fā)現(xiàn)并處置潛在風(fēng)險。二是風(fēng)險控制能力不高，導(dǎo)致事故頻發(fā)。對顯性風(fēng)險的把握不到位，缺乏對已暴露風(fēng)險的準(zhǔn)確判斷，進而難以實現(xiàn)對風(fēng)險及其危害的事前控制，任由其發(fā)展蔓延，最終導(dǎo)致發(fā)生危機和危害擴大。三是管理制度欠缺，倉促應(yīng)對。風(fēng)險責(zé)任權(quán)屬不清、反應(yīng)遲緩、綜合協(xié)調(diào)不暢。

因此，社會風(fēng)險的主動防治原則要求：一是培養(yǎng)風(fēng)險意識和風(fēng)險文化；二是明確前饋控制的導(dǎo)向；三是建立健全風(fēng)險全程控制制度。

三、社會風(fēng)險的共生特征與整體防治的原則

轉(zhuǎn)型期的社會風(fēng)險具有共生特征：一是自然風(fēng)險與人為風(fēng)險的重疊；二是內(nèi)生型風(fēng)險與外生型風(fēng)險的復(fù)合；三是結(jié)構(gòu)性風(fēng)險與非結(jié)構(gòu)性風(fēng)險的互為因果。在社會風(fēng)險管理的起步階段，往往主動忽略或被動地顧不上實施整體防治，其后果是處置已爆發(fā)的危機時非常被動，甚至原本用來應(yīng)對危機的手段也經(jīng)常演變?yōu)楦蟮奈C源，引發(fā)更大的危機。因此，社會風(fēng)險的共生性特征要求整體防治。

社會風(fēng)險的整體防治原則要求有三點：一是實施風(fēng)險管理的風(fēng)險治理。針對風(fēng)險應(yīng)對方案，尤其是危機管理措施，要充分地開展風(fēng)險研判和風(fēng)險預(yù)防，嚴(yán)防因風(fēng)險管理而引發(fā)的社會風(fēng)險。二是內(nèi)外兼修的風(fēng)險防治。針對公權(quán)力異化等內(nèi)生型風(fēng)險和安全生產(chǎn)等外生型風(fēng)險，采取整合式的風(fēng)險治理措施，在內(nèi)外結(jié)合的過程中布控社會風(fēng)險。三是技術(shù)結(jié)合管理的風(fēng)險防治。將針對自然風(fēng)險的技術(shù)措施和針對人為風(fēng)險的管理措施緊密結(jié)合起來，開展識別、研判和防控等措施。

四、社會風(fēng)險的同類特征與規(guī)范精細(xì)的原則

社會風(fēng)險具有一定程度上的同類共性特征，可以歸類管理，進而根據(jù)其共性規(guī)律，推進規(guī)范化和精細(xì)化的風(fēng)險管理。對現(xiàn)階段的突發(fā)公共事件管理，特別是當(dāng)前頻發(fā)高危的公共事件，采取編制預(yù)案、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主、專業(yè)應(yīng)對等“一案三制”的管理方式，實現(xiàn)了基本規(guī)范化的應(yīng)急管理。但整體而言，社會風(fēng)險的規(guī)范化尚處于起步階段：一是規(guī)范化的普及率仍待拓寬；二是規(guī)范化的實際操作仍需改進；三是精細(xì)化尚需全面提升。

因此，社會風(fēng)險治理的規(guī)范精細(xì)的原則要求：一是靜態(tài)層面的規(guī)范化管理程序、方法和工具等規(guī)定。二是常態(tài)層面的長效機制，能真抓實干，貫徹落實。三是動態(tài)層面的規(guī)范化流程，盡快形成“規(guī)劃—推行—實施—改進”的良性循環(huán)，持續(xù)推進規(guī)范精細(xì)化的進程。

五、社會風(fēng)險的綜合特征與協(xié)同整治的原則

社會風(fēng)險具有綜合性，單一事件往往牽連眾多的相關(guān)利益群體和相關(guān)連鎖反應(yīng)；而專業(yè)化的風(fēng)險管理趨于分類分級的精細(xì)化。若缺乏合理的制度設(shè)計，上述情況必將導(dǎo)致社會風(fēng)險應(yīng)對的“責(zé)任本位”和“部門壁壘”，也即在孤立的局部趨于精致的風(fēng)險防治，而在整體的全局卻有“縫隙”和“漏洞”，甚至出現(xiàn)不同管理主體之間的脫節(jié)和矛盾。

因此，社會風(fēng)險的協(xié)同整合治理原則要求：一是通過統(tǒng)一部門間的風(fēng)險管理術(shù)語體系，打破內(nèi)部溝通障礙；二是通過統(tǒng)一部門之間的數(shù)據(jù)信息庫，兼容和共享風(fēng)險信息，實現(xiàn)實時的風(fēng)險溝通；三是通過落實責(zé)任連帶制度，通過責(zé)任分工認(rèn)領(lǐng)、責(zé)任倒查等多種措施，實現(xiàn)整體責(zé)任的“無縫隙”和應(yīng)對處置的“聯(lián)而能動”。

六、社會風(fēng)險的升級特征與動態(tài)治理的原則

社會風(fēng)險源的緊密交織和相互激發(fā)，使得社會風(fēng)險處于隨時更新和持續(xù)升級的狀態(tài)中，而社會風(fēng)險管理的治理架構(gòu)卻是長期固化或定期更新的。這樣就容易導(dǎo)致風(fēng)險治理的失誤：一是風(fēng)險治理制度不適應(yīng)新生的社會風(fēng)險，導(dǎo)致無法可依、有法難依；二是知識更新滯后導(dǎo)致風(fēng)險準(zhǔn)備不足，表現(xiàn)為對新的風(fēng)險形式敏感性不高，忽視可能產(chǎn)生嚴(yán)重危害后果的新風(fēng)險；三是在應(yīng)對新生風(fēng)險時束手無策、失誤頻出。因此，要求用動態(tài)更新來回應(yīng)升級中的社會風(fēng)險。

因此，社會風(fēng)險的動態(tài)治理要求：一是知識層面，盡快形成系統(tǒng)的風(fēng)險案例庫，通過收集實時的風(fēng)險信息，持續(xù)更新社會風(fēng)險特征與規(guī)律，形成社會風(fēng)險的知識管理系統(tǒng)。二是制度層面，建立健全風(fēng)險學(xué)習(xí)和風(fēng)險溝通機制，通過持續(xù)的、定期的知識學(xué)習(xí)提升風(fēng)險管理技能。三是技術(shù)層面，持續(xù)關(guān)注和定期重新評估中低危等級的小風(fēng)險，做好隨時提高小風(fēng)險的等級，并形成社會風(fēng)險管理模式的動態(tài)調(diào)整，能夠從低危風(fēng)險等級的管理模式快速切換到高危風(fēng)險等級的管理模式。

七、社會風(fēng)險的社會屬性與綜合評估的原則

社會風(fēng)險具有典型的社會屬性，即特定的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、錯綜復(fù)雜的社會影響路徑等綜合因素，導(dǎo)致風(fēng)險評估不僅僅是技術(shù)層面的統(tǒng)計，更需要管理層面的效率計算和社會層面的效益分析。而在社會風(fēng)險管理的起步階段，容易出現(xiàn)社會風(fēng)險評估的簡單化，僅僅用死亡人數(shù)作為最重要的指標(biāo)來評估風(fēng)險等級，這不僅會人為縮小甚至隱瞞風(fēng)險的惡劣程度和嚴(yán)重后果，有時甚至還會誤導(dǎo)決策和錯誤處置。因此，必須進行綜合評估，考量綜合的社會指標(biāo)來支持風(fēng)險策略的抉擇。

因此，社會風(fēng)險的綜合評估原則要求：一是逐步形成“生理—心理—社會”三段式社會綜合評估指標(biāo)體系，在個體層面評估生命財產(chǎn)狀況和心理狀況，在社會層面綜合評估社會恐慌狀況和公信力狀況。二是以公民為中心開展社會風(fēng)險評估，將政府委辦局分工為導(dǎo)向的“切割式”評估模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨竦纳芷诤蜕钴壽E為導(dǎo)向的評估模式，呈現(xiàn)社會風(fēng)險的整體狀況。三是凸顯公信力評估的重要性。社會風(fēng)險管理的檢驗標(biāo)準(zhǔn)，最終是用公信力指標(biāo)為衡量標(biāo)尺，保持甚至提升公信力的風(fēng)險管理才是社會視角的績優(yōu)選擇。

八、社會風(fēng)險的民本特征與共同治理的原則

人民群眾是轉(zhuǎn)型期社會風(fēng)險治理的最終評委。社會風(fēng)險治理具有民本特征，須以公民為中心來開展，發(fā)揮社會各界的優(yōu)勢共同治理。轉(zhuǎn)型期常見的失誤：一是違背民本的評判標(biāo)準(zhǔn)，在法律尺度之外若不兼顧社會責(zé)任等公德指標(biāo)，極易形成輿論壓力，引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險；二是不重視社會心態(tài)的整體研判，迎合了極少數(shù)人的需求而遭到了大多數(shù)人的反對；三是不擅于形成共同治理、優(yōu)勢互補的治理局面，政府越界擔(dān)責(zé)卻屢被詬病，少數(shù)群眾的“鄰避效應(yīng)”（Not In My Backyard）卻常在多數(shù)群眾的自利導(dǎo)向中演變?yōu)樯鐣_突。因此，社會風(fēng)險要踐行共治原則。

因此，社會風(fēng)險的共治原則要求：一是完善多元主體參與評估的模式，傾聽和考量不同利益相關(guān)群體的真實訴求，并邀請專業(yè)機構(gòu)、專家學(xué)者、公共媒體等第三方進入評估過程。二是完善社會風(fēng)險的溝通機制和動員機制，保障群眾的知情權(quán)，以群眾能接受的方式開展社會動員，鼓勵群眾的積極互動和有序參與。三是建立健全充分發(fā)揮社會各界優(yōu)勢的治理格局：政府具有權(quán)威優(yōu)勢，在信息發(fā)布和風(fēng)險處置等方面處于強勢和優(yōu)勢的位置；社會組織則可彌補政府具體領(lǐng)域?qū)I(yè)性不足的缺憾，更好地在小范圍內(nèi)社會動員的優(yōu)勢；群眾則可充分發(fā)揮數(shù)量優(yōu)勢和關(guān)系自身利益的主動性優(yōu)勢，做好鄰里守望，成為社會風(fēng)險最前沿的“哨兵”，當(dāng)好“第一反應(yīng)人”，快速自救互助，并形成既理解配合又協(xié)助治理的有利社會氛圍。

九、社會風(fēng)險的公共特征與穩(wěn)固秩序的原則

社會風(fēng)險關(guān)涉公共利益，因此，社會風(fēng)險治理將影響到相關(guān)的一系列社會公共事務(wù)，社會風(fēng)險治理具有公共性。轉(zhuǎn)型期突出表現(xiàn)為“社會倒逼”：極少數(shù)群眾通過社會輿論施壓來改變公共決策、甚至導(dǎo)致社會秩序的局部“失范”，深遠地影響到社會秩序的長治久安。因此，社會風(fēng)險治理要從公共特征切入。理順并穩(wěn)固了社會秩序，才能保障社會風(fēng)險治理得以追求公共利益和保障公共屬性。

因此，社會風(fēng)險的穩(wěn)固秩序原則要求：一是清理整頓社會秩序的重大隱患。可通過法律、管理、科技、道德等方式快速扭轉(zhuǎn)局面。二是維護社會秩序。社會秩序是公共安全的規(guī)則保障，理想的社會秩序，一方面是將犯罪的社會風(fēng)險降至最低，另一方面是社會恐慌的風(fēng)險降至最低。因此，社會秩序問題往往是公共安全的前兆，社會秩序的維護是深層次的公共安全預(yù)警和預(yù)防的難題。通過對社會秩序的系統(tǒng)治理，可以提前化解較大比例的、根深蒂固的公共安全風(fēng)險源，建構(gòu)起公共安全的“社會緩沖帶”。三是鼓勵群眾的秩序自覺，達成社會風(fēng)險的觀念共識：維護社會秩序本身就是規(guī)避高危風(fēng)險的行為，可在最大程度上避免災(zāi)難和減少損失；通過有效的社會動員，培育群眾的風(fēng)險文化與知行合一。

綜上，轉(zhuǎn)型期的社會風(fēng)險治理，在戰(zhàn)略層面應(yīng)遵循源頭預(yù)防和主動防治的原則；在戰(zhàn)術(shù)層面應(yīng)實施規(guī)范精細(xì)、協(xié)同整合、動態(tài)治理的原則。而這兩大層面還不足以應(yīng)對社會風(fēng)險，因此在社會層面還需踐行綜合評估、共同治理、穩(wěn)固秩序的原則。

①四類突發(fā)公共事件指自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。