善意履職的責(zé)任豁免
——以政府信息公開(kāi)立法為例

湯磊

（中國(guó)政法大學(xué)，北京100088）

善意履職的責(zé)任豁免
——以政府信息公開(kāi)立法為例

湯磊

（中國(guó)政法大學(xué)，北京100088）

行政問(wèn)責(zé)制度不應(yīng)僅起到事后懲戒作用，更應(yīng)當(dāng)為行政官員提供行為指引。行政問(wèn)責(zé)的制度化和法治化固然是基礎(chǔ)，但如何提高問(wèn)責(zé)結(jié)果可預(yù)測(cè)性亦值得思考。中國(guó)應(yīng)當(dāng)建立以善意履職為條件的責(zé)任豁免制度，為官員在履職之時(shí)提供形式的（如合法）和實(shí)質(zhì)的（如合理）標(biāo)準(zhǔn)和指引。在政府信息公開(kāi)法律調(diào)整領(lǐng)域訂立責(zé)任豁免條款，不僅可以在法律規(guī)定不明確的情況下為官員提供行為指引和保護(hù)，亦可以有效推進(jìn)政府信息公開(kāi)工作的開(kāi)展。

行政問(wèn)責(zé)；善意履職；責(zé)任豁免；信息公開(kāi)

一、問(wèn)題與應(yīng)對(duì)

(一)問(wèn)題的產(chǎn)生

自2003年以來(lái)，責(zé)任追究的理念已經(jīng)得到了中央和地方黨政機(jī)關(guān)的高度重視，《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》和《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》相繼出臺(tái)，長(zhǎng)沙、云南、北京、河北等地方政府也紛紛出臺(tái)行政問(wèn)責(zé)辦法。中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)報(bào)告更是提出政府管理要“嚴(yán)格績(jī)效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致”，再一次明確肯定了建立責(zé)任政府和落實(shí)行政問(wèn)責(zé)的發(fā)展目標(biāo)和方向。但是，行政問(wèn)責(zé)制度在我國(guó)目前僅僅處在責(zé)任事故發(fā)生之后才發(fā)揮功效的“馬后炮”階段，其功能無(wú)異于懸在官員頭頂?shù)摹斑_(dá)摩克利斯之劍”。筆者認(rèn)為，行政問(wèn)責(zé)制度，除了起到懲處違法、落實(shí)責(zé)任的警示作用以外，還應(yīng)當(dāng)起到對(duì)官員的“保護(hù)和指引的功能”。所謂保護(hù)功能，并非是放寬責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，使應(yīng)當(dāng)被追責(zé)的官員逃避責(zé)任，而是切實(shí)將責(zé)任明確，保護(hù)官員不暴露在過(guò)大的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)之中，從而可以大膽、果斷地履行其職責(zé)；所謂指引功能，主要體現(xiàn)在行政決策領(lǐng)域或法律規(guī)定不明確的領(lǐng)域，即在缺乏具體行為指導(dǎo)時(shí)，行政問(wèn)責(zé)制度通過(guò)告訴官員怎么做可以避免被追究責(zé)任提供行

為指導(dǎo)。同時(shí)，構(gòu)建具有保護(hù)和指引功能的行政問(wèn)責(zé)制度，也是今后進(jìn)一步落實(shí)我國(guó)政府體制改革，簡(jiǎn)政放權(quán)的重要制度基礎(chǔ)條件之一。因?yàn)椤昂?jiǎn)政放權(quán)”進(jìn)程中的一大困難，是官員缺乏必要的安全感，為了避免責(zé)任的產(chǎn)生，行政機(jī)關(guān)就會(huì)創(chuàng)造各種條件為己擴(kuò)權(quán)，以及加強(qiáng)管制，以降低責(zé)任事故產(chǎn)生的可能性。

什么樣的行政問(wèn)責(zé)制度才能發(fā)揮保護(hù)和指引的功能呢？筆者認(rèn)為，首先，法治化和制度化的行政問(wèn)責(zé)制度是保證這一功能目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)；其次，問(wèn)責(zé)制度的運(yùn)行結(jié)果應(yīng)當(dāng)具有相當(dāng)程度的可預(yù)測(cè)性，在結(jié)果出來(lái)之前如果官員敢于斷言“因?yàn)槲易龅搅耸裁?，所以不?huì)問(wèn)責(zé)于我”，而且結(jié)果不出其意料，那么這項(xiàng)制度就是成功的，發(fā)揮了保護(hù)和指引功能，我們可以稱(chēng)之為“良性的問(wèn)責(zé)制度”。本文所要研究的問(wèn)題就是，在相關(guān)實(shí)體法律規(guī)定不明確的領(lǐng)域和行為結(jié)果難以確定的行政決策情形出現(xiàn)時(shí)，如何能夠提高行政問(wèn)責(zé)制度運(yùn)行結(jié)果可預(yù)測(cè)性的問(wèn)題。

(二)相關(guān)制度研究情況綜述

行政問(wèn)責(zé)制度自2004年起便成為了我國(guó)學(xué)者研究的熱門(mén)領(lǐng)域，而且研究熱度一直持續(xù)到現(xiàn)在，在中國(guó)知網(wǎng)上進(jìn)行搜索，2013年就有相關(guān)論文2746篇，2012年更是多達(dá)3251篇，僅專(zhuān)門(mén)研究行政問(wèn)責(zé)制度的博士論文就有676篇，可見(jiàn)我國(guó)學(xué)界對(duì)這一領(lǐng)域關(guān)注度之高。學(xué)者的著作和論文所討論的主題主要集中于：（1）對(duì)行政問(wèn)責(zé)的制度化和法制化構(gòu)建進(jìn)行研究，也就是主要解決上文中提到的良性行政問(wèn)責(zé)的第一層內(nèi)容；①這類(lèi)論文的數(shù)量很多，如：張創(chuàng)新、趙蕾：《從“新制”到“良制”：我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的制度化》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第1期；田俠：《行政問(wèn)責(zé)機(jī)制研究》，中共中央黨校2009年博士學(xué)位論文等。有關(guān)行政問(wèn)責(zé)制度化的著作主要有：周亞越：《行政問(wèn)責(zé)制研究》，中國(guó)檢察出版社2006年版；胡肖華：《走向責(zé)任政府——行政責(zé)任問(wèn)題研究》，法律出版社2006年版；陳黨：《問(wèn)責(zé)法律制度研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年版；李軍鵬：《責(zé)任政府與政府問(wèn)責(zé)制》，人民出版社2009年版；曹鎏：《行政官員問(wèn)責(zé)的法治化研究》，中國(guó)法制出版社2011年版等。（2）外國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度的研究和我國(guó)借鑒；②這類(lèi)主題的著作和論文也占有一定比例，如曹鎏：《美國(guó)專(zhuān)門(mén)問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)研究》，《行政法學(xué)研究》2013年第3期；周亞越：《行政問(wèn)責(zé)制比較研究》，中國(guó)檢察出版社2008年版等。（3）行政問(wèn)責(zé)的理論基礎(chǔ)研究，如行政問(wèn)責(zé)的倫理基礎(chǔ)、③如姜裕富：《行政問(wèn)責(zé)制的倫理基礎(chǔ)——公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)研究》，浙江大學(xué)出版社2013年版。問(wèn)責(zé)主體研究、行政問(wèn)責(zé)范疇、類(lèi)型等。④相關(guān)內(nèi)容可參見(jiàn)任曉林、范莉：《我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制十年（2003-2012）發(fā)展?fàn)顩r研究——從制度構(gòu)建到措施實(shí)施的運(yùn)行軌跡分析》，《延安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，第35卷第6期。

在解決提高行政問(wèn)責(zé)制度運(yùn)行結(jié)果可預(yù)測(cè)性的層面，雖然學(xué)者亦多有提及，但均注重在實(shí)體上“明確責(zé)任”，即依靠對(duì)行政職權(quán)、行政責(zé)任明確的實(shí)體規(guī)定，來(lái)提高結(jié)果可預(yù)測(cè)性的目的。例如周亞越副教授指出：職責(zé)不清和權(quán)限不清是中國(guó)實(shí)施行政問(wèn)責(zé)的障礙，應(yīng)當(dāng)明確職責(zé)劃分和嚴(yán)格責(zé)權(quán)對(duì)等；⑤周亞越：《行政問(wèn)責(zé)制研究》，中國(guó)檢察出版社2006年版，第260頁(yè)、第332頁(yè)。曹鎏博士亦提出“理想狀態(tài)下的問(wèn)責(zé)機(jī)制是建立在明晰化的權(quán)責(zé)劃分機(jī)制基礎(chǔ)之上的”。⑥曹鎏：《行政官員問(wèn)責(zé)的法治化研究》，中國(guó)法制出版社2011年版，第184頁(yè)。然而，鮮有學(xué)者提及在實(shí)體規(guī)定上明確權(quán)責(zé)之外，如何提高結(jié)果可預(yù)測(cè)性的制度構(gòu)想，而這是中國(guó)目前在諸多領(lǐng)域尚沒(méi)有明確權(quán)責(zé)時(shí)十分重要的制度保障。⑦事實(shí)上，即使是權(quán)責(zé)相對(duì)明確的領(lǐng)域，此類(lèi)制度也非無(wú)用，因?yàn)樯鐣?huì)事務(wù)復(fù)雜且多變，實(shí)體立法難以覆蓋行政事務(wù)的方方面面。因此，本文提出應(yīng)當(dāng)在我國(guó)建立以善意履職為要求和條件的“責(zé)任豁免制度”，以尋求在實(shí)體明確責(zé)任之外，提高行政問(wèn)責(zé)結(jié)果可預(yù)測(cè)性的制度保障。

(三)新思路：建立以善意履職為條件的責(zé)任豁免制度

雖然有關(guān)行政責(zé)任豁免制度的理論研究在我國(guó)十分鮮見(jiàn)，但這不意味著責(zé)任豁免制度在我國(guó)行政管理實(shí)踐中完全無(wú)跡可尋。上海市2013年4月公布的《關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定（草案）》率先提

出了“豁免條款”。該條款規(guī)定：“為依法保障創(chuàng)新，寬容失敗，對(duì)依照決定規(guī)定程序決策、實(shí)施改革創(chuàng)新，而未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，且未謀取私利的，在政府政績(jī)考核中對(duì)有關(guān)部門(mén)和個(gè)人不做負(fù)面評(píng)價(jià)，不予追究行政責(zé)任及其他法律責(zé)任?！彪m然此條款在鼓勵(lì)創(chuàng)新、保障改革方面具有極其重要的意義，但仍存不足之處。首先，條文僅設(shè)置兩項(xiàng)形式豁免條件，即按照程序和未謀私利，而缺乏實(shí)質(zhì)要求的規(guī)定，雖然形式標(biāo)準(zhǔn)可操作性強(qiáng)，但是由于缺乏實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)。該條款指導(dǎo)性意義過(guò)于單薄，難免使條款的實(shí)施過(guò)于僵化，可能有過(guò)度保護(hù)之嫌；其次，該條文不僅豁免了政績(jī)追究、行政責(zé)任，還豁免了其他法律責(zé)任，單從字面理解，其他法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)是包含刑事責(zé)任的，拋開(kāi)上海市人大是否有權(quán)規(guī)定對(duì)刑事法律責(zé)任的豁免不談，刑事犯罪的追究程序十分嚴(yán)格，標(biāo)準(zhǔn)很高，對(duì)官員在刑事程序中的保護(hù)完全不需要、也不適合于此類(lèi)豁免，因?yàn)橐粋€(gè)人是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任，應(yīng)當(dāng)由法院經(jīng)過(guò)刑事訴訟程序進(jìn)行實(shí)質(zhì)審判才能確定，而不是一個(gè)條款或幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就能豁免的。因此，上海市的責(zé)任豁免條款，雖然具有很強(qiáng)的創(chuàng)新性和實(shí)踐意義，但是確有對(duì)官員過(guò)度保護(hù)之嫌，可能會(huì)導(dǎo)致行政官員在行政決策或執(zhí)行決策時(shí)，過(guò)于僵化，缺乏責(zé)任心。

該草案已于2013年6月19日由上海市人大常委會(huì)審議通過(guò)。生效文本對(duì)上述問(wèn)題有所改善，但仍顯不足。首先，條文增加了“勤勉盡職”的實(shí)質(zhì)條件標(biāo)準(zhǔn)，但是勤勉盡職這一概念的內(nèi)涵不僅難以界定，同時(shí)也無(wú)法充分體現(xiàn)國(guó)家對(duì)行政官員履職的實(shí)質(zhì)要求；其次，強(qiáng)調(diào)“依法免除相關(guān)責(zé)任”，這可能使整個(gè)條文流于形式，難以達(dá)到預(yù)期保護(hù)行政官員、促進(jìn)改革的目標(biāo)，因?yàn)槟壳皼](méi)有法律對(duì)行政官員的責(zé)任豁免進(jìn)行規(guī)定，并且“相關(guān)責(zé)任”的表述本身存在極大的不確定性，更無(wú)法提高行政問(wèn)責(zé)結(jié)果的可預(yù)測(cè)性。⑧生效文本的表述如下：“本市保障改革創(chuàng)新，寬容失敗。改革創(chuàng)新未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，但有關(guān)單位和個(gè)人依照國(guó)家和本市有關(guān)規(guī)定決策、實(shí)施，且勤勉盡責(zé)、未牟取私利的，不作負(fù)面評(píng)價(jià)，依法免除相關(guān)責(zé)任?！?/p>

筆者建議以善意履職（兼具形式和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，并在內(nèi)涵上與公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)一脈相承）為條件，建立我國(guó)的責(zé)任豁免制度。但是由于行政管理涉及的領(lǐng)域較多且內(nèi)容復(fù)雜，在不同的領(lǐng)域，由于立法目的和價(jià)值取向的不同，可能會(huì)導(dǎo)致豁免條款在豁免主體、豁免對(duì)象和豁免范圍上均有所不同。因此，本文首先在第二部分對(duì)責(zé)任豁免制度建立的必要性和可行性進(jìn)行一般性論述；第三部分著重就善意履職概念的引入和標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定進(jìn)行論述；最后，本文以政府信息公開(kāi)工作為例，借鑒外國(guó)立法例的經(jīng)驗(yàn)，著重分析在這一領(lǐng)域的責(zé)任豁免條款的制度需要和豁免條款的具體構(gòu)建等問(wèn)題。⑨本文作者于2013年底參與由中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院王敬波教授主持的有關(guān)《政府信息公開(kāi)條例》修改的科研課題，負(fù)責(zé)法律責(zé)任部分的起草和論證。在課題研究和討論過(guò)程中，受到王敬波教授和課題組成員啟發(fā)，遂成此文。

二、責(zé)任豁免制度建立的必要性與可行性

(一)責(zé)任豁免制度在我國(guó)建立的必要性

“理論在一個(gè)國(guó)家的實(shí)現(xiàn)程度，取決于理論滿(mǎn)足這個(gè)國(guó)家的需要程度”，⑩[德]馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯選集》（第1卷），人民出版社1995年版，第78頁(yè)。外國(guó)的制度再好、再完善，在移植到中國(guó)以前都要考慮中國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要問(wèn)題。我國(guó)目前行政問(wèn)責(zé)制度雖然有規(guī)范性文件支撐，但尚處于初級(jí)階段，充當(dāng)著懸在官員頭頂?shù)摹斑_(dá)摩克利斯之劍”。以“結(jié)果論英雄”的思維仍然主導(dǎo)問(wèn)責(zé)程序的運(yùn)行，這便產(chǎn)生了兩個(gè)不良現(xiàn)象。第一，追責(zé)存在主觀性，輿論倒逼問(wèn)責(zé)現(xiàn)象普遍。隨著互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展，網(wǎng)民的“圍觀”強(qiáng)勢(shì)造就了很多官員被問(wèn)責(zé)，?參見(jiàn)胡泳：《微博：看客如何實(shí)現(xiàn)落地》，《時(shí)代周刊》第106期。但這種倒逼，絕非法治之福。問(wèn)

責(zé)逐漸成為政府“平民憤”的手段，也造就了很多“高調(diào)問(wèn)責(zé)，低調(diào)復(fù)出”的事件。?可參見(jiàn)練洪洋：《免職成游戲，公眾如何hold得住》，《廣州日?qǐng)?bào)》2012年1月19日；胡印斌：《推進(jìn)官員問(wèn)責(zé)制任重而道遠(yuǎn)》，《法制日?qǐng)?bào)》2011年12月5日；陳霄：原文標(biāo)題《被問(wèn)責(zé)官員復(fù)出全然沒(méi)規(guī)矩導(dǎo)致問(wèn)責(zé)制度出現(xiàn)信任危機(jī)》，《法制日?qǐng)?bào)》2011年12月14日，該文后被以《學(xué)者稱(chēng)問(wèn)題官員幾乎100%復(fù)出》為題被各大網(wǎng)站轉(zhuǎn)載，題目雖不客觀，但很說(shuō)明現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。第二，存在“多做事多擔(dān)責(zé)，少做事少擔(dān)責(zé)”鼓勵(lì)行政怠惰和不作為的制度風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在法律規(guī)定不明確和行政決策的領(lǐng)域，如此也不利于我國(guó)對(duì)優(yōu)秀官員的任用選拔；?很多地方出臺(tái)了問(wèn)責(zé)“庸官”的制度，例如浙江省《影響機(jī)關(guān)工作效能行為責(zé)任追究辦法（試行）》，雖然庸官可以問(wèn)責(zé)，但仍然缺少對(duì)盡忠盡職的良官予以保護(hù)的制度。參見(jiàn)周亞越：《行政問(wèn)責(zé)制比較研究》，中國(guó)檢察出版社2006年版，第224頁(yè)。因此非常有必要在我國(guó)通過(guò)建立“責(zé)任豁免制度”，將行政問(wèn)責(zé)制度引向具有保護(hù)性和指導(dǎo)性的良性的運(yùn)行軌道之上。

首先，責(zé)任豁免制度可以有效摒棄“以結(jié)果論責(zé)任”的責(zé)任模式。隨著社會(huì)多元化發(fā)展，政府所承擔(dān)的行政任務(wù)和社會(huì)任務(wù)紛繁復(fù)雜、情況多變，行政官員在履行職責(zé)時(shí)經(jīng)常需要行使自由裁量權(quán)，而裁量權(quán)的正確行使，不一定必然導(dǎo)致一個(gè)良好的行政結(jié)果的產(chǎn)生，因?yàn)閱渭儚牟昧孔龀鰰r(shí)的情況很難準(zhǔn)確無(wú)誤地判斷出裁量做出以后的結(jié)果，這與市場(chǎng)主體的董事作的商業(yè)裁量決定是一個(gè)道理。因此，有必要在制度的設(shè)立上就避免使用“影響重大”或“造成嚴(yán)重后果”這樣以結(jié)果論責(zé)任的制度模式，而是從行為做出時(shí)的情況出發(fā)，以行為做出時(shí)的情況為基礎(chǔ)，追究責(zé)任。責(zé)任豁免制度的建立，可以在責(zé)任事故發(fā)生后，有效地實(shí)現(xiàn)以行為做出時(shí)的情況作為判斷基準(zhǔn)，對(duì)行政官員是否需要承擔(dān)責(zé)任進(jìn)行初步判斷，以保護(hù)已經(jīng)盡職盡責(zé)的行政官員不僅僅因?yàn)槭鹿实陌l(fā)生本身而承擔(dān)責(zé)任。當(dāng)然，隨著行政問(wèn)責(zé)制度理論和實(shí)踐的不斷發(fā)展，以結(jié)果論責(zé)任的無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任或公平責(zé)任也并非沒(méi)有存在的價(jià)值，但必須以法律嚴(yán)格予以限定以防止濫用。?已經(jīng)有學(xué)者提出在行政問(wèn)責(zé)領(lǐng)域引入過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任、無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任和公平責(zé)任原則，在這些原則下，無(wú)論官員過(guò)錯(cuò)與否或善意與否均需要承擔(dān)一定責(zé)任，因此責(zé)任豁免制度在這些領(lǐng)域確不適用，但這些領(lǐng)域畢竟是少數(shù)，并不能因此就否定責(zé)任豁免制度的價(jià)值和建立需要。參見(jiàn)曹鎏：《行政官員問(wèn)責(zé)的法治化研究》，中國(guó)法制出版社2011年版，第99-112頁(yè)。

其次，責(zé)任豁免制度是高效、有為政府的制度保障。責(zé)任豁免制度可以在很大程度上避免因恐懼責(zé)任而導(dǎo)致的行政不作為。一套嚴(yán)格的責(zé)任制度如果不能為行政官員提供清晰的行為模式或充分的保護(hù)的話(huà)，必然會(huì)導(dǎo)致行政官員因恐懼責(zé)任而怠于履職。做的事情越多，可能導(dǎo)致負(fù)面后果的情況也越多，需要承擔(dān)的責(zé)任就越大；不做事情，雖然績(jī)效平平，但至少可以不承擔(dān)責(zé)任。這種現(xiàn)象嚴(yán)重背離了高效、有為的政府建設(shè)理念，不僅不利于政府服務(wù)人民的各項(xiàng)事務(wù)的開(kāi)展，也不利于政府對(duì)行政官員、干部的培養(yǎng)和選拔，很多能力優(yōu)秀的官員可能因?yàn)樨?zé)任事故而受到行政處分，從而離開(kāi)了最適合的工作崗位。責(zé)任豁免制度的建立可以有效地為官員提供責(zé)任“安全港”，在做出裁量決定時(shí)，只要其忠實(shí)于法律和良心，便可以不擔(dān)心潛在責(zé)任的產(chǎn)生。

(二)責(zé)任豁免制度的構(gòu)建可行性

上海市《關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定（草案）》一經(jīng)公布，其中的責(zé)任豁免條款就引起了廣泛爭(zhēng)議，除了認(rèn)為寬容環(huán)境促進(jìn)改革的贊許之聲，也有人認(rèn)為“責(zé)任豁免”會(huì)弱化責(zé)任感，可能會(huì)成為官員肆意妄為的擋箭牌。?張小潔：《改革創(chuàng)新“責(zé)任豁免”，須完善監(jiān)督評(píng)估機(jī)制》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2013年4月19日。正如上文提到的，上海市的責(zé)任豁免條款確實(shí)因其規(guī)定本身的不完善，存在過(guò)度保護(hù)和弱化責(zé)任感的可能性。但是，責(zé)任豁免制度，如果建立在行政問(wèn)責(zé)制度法治化和充分論證的基礎(chǔ)上，在我國(guó)是完全具有可行性的，不必?fù)?dān)心這些問(wèn)題，相反，良性責(zé)任豁免制度會(huì)提高官員責(zé)任感，促使其依法、合理地行政。

首先，豁免制度符合中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)提出的“突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致”的要求，

體現(xiàn)了責(zé)任落實(shí)和責(zé)任明確的一面。我國(guó)目前確實(shí)存在著追責(zé)不嚴(yán)的問(wèn)題，但這并不意味著行政問(wèn)責(zé)制度應(yīng)當(dāng)走向“過(guò)度追責(zé)”的另一個(gè)極端，過(guò)度追責(zé)和追責(zé)不公平都是不可取的?；砻庵贫鹊慕⑴c“嚴(yán)格責(zé)任落實(shí)”的論調(diào)是一致的，只不過(guò)豁免制度所體現(xiàn)的是“該承擔(dān)責(zé)任的必須承擔(dān)，不該承擔(dān)責(zé)任的不能承擔(dān)”的后半句，其實(shí)也是嚴(yán)格責(zé)任落實(shí)的重要內(nèi)容。

其次，豁免制度的建立實(shí)際上是對(duì)行政問(wèn)責(zé)“實(shí)體構(gòu)成要件”的制度性落實(shí)。雖然目前行政問(wèn)責(zé)領(lǐng)域沒(méi)有統(tǒng)一立法，歸責(zé)原則也不像民事侵權(quán)領(lǐng)域那樣明確，但是從目前各地的規(guī)定和辦法來(lái)看，主要有三種對(duì)問(wèn)責(zé)情形的表述：（1）以《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》為代表的，主觀過(guò)錯(cuò)歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，以“決策嚴(yán)重失誤”、“工作失職”等表述為標(biāo)志；?參見(jiàn)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》第5條。同樣運(yùn)用主觀過(guò)錯(cuò)歸責(zé)的還有如《長(zhǎng)沙市政府行政問(wèn)責(zé)制暫行辦法》第4條。（2）以《北京市行政問(wèn)責(zé)辦法》為代表的，違法歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，以“未按規(guī)定處理”、“未履行法定職責(zé)的”等表述為標(biāo)志；?參見(jiàn)《北京市行政問(wèn)責(zé)辦法》第8條。與此一類(lèi)的還有如《云南省環(huán)境保護(hù)行政問(wèn)責(zé)辦法》第六條、《西安市行政問(wèn)責(zé)辦法》第8條等。（3）以《哈爾濱市行政問(wèn)責(zé)規(guī)定》為代表的，既有主觀過(guò)錯(cuò)歸責(zé)又有違法歸責(zé)的。?參見(jiàn)《哈爾濱市行政問(wèn)責(zé)規(guī)定》第7條，其中既有“決策失誤”的表述，也有“未按規(guī)定程序”的表述，屬于混合體。與此相似的，還有如《重慶市政府部門(mén)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》第5條。其實(shí)無(wú)論是主觀過(guò)錯(cuò)歸責(zé)還是違法歸責(zé)，均具有很大不確定性和局限性，例如主觀過(guò)錯(cuò)歸責(zé)中對(duì)“失誤”、“失職”或“懈怠”等表述缺乏實(shí)踐可操作性，標(biāo)準(zhǔn)隨意性較強(qiáng)；而“違法歸責(zé)”標(biāo)準(zhǔn)雖然可操作性較強(qiáng)，但是難以在立法中窮盡，而且無(wú)法解決“法律規(guī)定不明領(lǐng)域”的案件。因此，豁免制度的建立和對(duì)善意履職概念的開(kāi)發(fā)在我國(guó)是十分必要且可行的，是對(duì)實(shí)體構(gòu)成要件（尤其是過(guò)錯(cuò)、違法歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定）的補(bǔ)充和完善。

最后，因?yàn)樨?zé)任豁免制度是依靠對(duì)善意履職的認(rèn)定來(lái)決定豁免是否適用的，而對(duì)善意履職的認(rèn)定涉及對(duì)一般理性人標(biāo)準(zhǔn)的判斷，?對(duì)善意履職的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在下文會(huì)有詳細(xì)論述。這確實(shí)給行政問(wèn)責(zé)的決定機(jī)關(guān)或裁決機(jī)關(guān)較大的裁量權(quán)，但是對(duì)裁量權(quán)行使機(jī)構(gòu)公信力的懷疑，并不能因噎廢食地導(dǎo)致對(duì)豁免制度本身喪失信心。因此我們需要通過(guò)建立法治化和制度化的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，為責(zé)任豁免制度的良性運(yùn)作打好基礎(chǔ)。這也是在文章開(kāi)頭筆者便提到若要使行政問(wèn)責(zé)發(fā)揮作用，法治化和制度化的機(jī)制是前提和基礎(chǔ)的原因。

(三)責(zé)任豁免制度的適用情形

責(zé)任豁免制度因涉及對(duì)善意履職標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，并非適用于所有行政管理行為。筆者認(rèn)為該制度主要在兩個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮其制度功效：第一是行政決策領(lǐng)域；第二是法律規(guī)定不明確或具有裁量空間的行政決定領(lǐng)域。在其他領(lǐng)域如拘束裁量領(lǐng)域或法律法規(guī)規(guī)定明確的領(lǐng)域，完全不需要責(zé)任豁免制度來(lái)保護(hù)官員。

上海市出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定》中的責(zé)任豁免條款即適用于行政決策領(lǐng)域，雖然筆者認(rèn)為條文存在很大問(wèn)題，但其具有很強(qiáng)的宣示意義，因?yàn)樾姓Q策本身具有很強(qiáng)的前瞻性和不確定性，只要行政決策在做出時(shí)符合規(guī)定程序（形式要件），具有一定合理性（實(shí)質(zhì)要件），便應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為善意履職，從而免于責(zé)任承擔(dān)。

法律規(guī)定不明確的或具有裁量空間的行政決定，同樣由于其結(jié)果的不確定性，可以適用責(zé)任豁免制度。本文所要討論的政府信息公開(kāi)立法中的責(zé)任豁免條款即屬此類(lèi)，在此種情況下，責(zé)任豁免制度可以在實(shí)質(zhì)上對(duì)行政官員提供指引和保護(hù)。

三、善意履職標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定

(一)美國(guó)司法實(shí)踐對(duì)善意標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定

美國(guó)為了更直接地保護(hù)公民權(quán)利，除了規(guī)定公民可以起訴政府或行政機(jī)關(guān)外，還可以直接以行政人員為被告提起侵權(quán)賠償之訴。為了避免行政人員因害怕潛在的訴訟風(fēng)險(xiǎn)而怠于履職，美國(guó)法上規(guī)定了“特免制度”，即“有限制的特免（qualified immunity）”?除有限制的特免外，美國(guó)還有僅適用于部分職位的“絕對(duì)特免（absolute immunity）”制度。參見(jiàn)王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社2005年版，第786-787頁(yè)。，只要行政官員的行為是善意的，則無(wú)需承擔(dān)民事賠償責(zé)任。雖然這一制度無(wú)論從豁免責(zé)任范圍（民事賠償責(zé)任）還是豁免程序（法院的司法程序）上均與本文所要討論的我國(guó)責(zé)任豁免制度不同，但這并不妨礙我們學(xué)習(xí)借鑒其對(duì)“善意”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，而且美國(guó)在這方面有著豐富的司法判例和較為成熟的實(shí)踐規(guī)則，因此文章在此特別予以介紹。

美國(guó)聯(lián)邦最高法院有關(guān)善意認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的判例非常豐富，其發(fā)展脈絡(luò)也十分清晰。1982年HARLOW v.FITZGERALD案是美國(guó)聯(lián)邦最高法院首次在判斷善意之時(shí)運(yùn)用客觀標(biāo)準(zhǔn)。判決認(rèn)為政府官員在執(zhí)行有裁量權(quán)的公務(wù)之時(shí)，只要其行為不違反已經(jīng)明確建立的法律或不侵犯一般理性人所知悉的憲法權(quán)利，即為善意。同時(shí)，在已經(jīng)十分明確的法律領(lǐng)域，除非政府官員可以證明使自己不知該如何行為的特殊情況存在時(shí)，才可適用特免制度。?HARLOW v.FITZGERALD，457 U.S.800,818-20(1982).但筆者到目前為止沒(méi)有找到任何一個(gè)案件詮釋了哪些情況可以算作“特殊情況”。其后，在1987年的ANDERSON v.CREIGHTON案件中，法官運(yùn)用“理性官員（Reasonable Officer）”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步完善了Harlow案的規(guī)則，即在行為時(shí)的法律架構(gòu)下，理性的政府雇員是否相信自己的行為是合理的（但這一標(biāo)準(zhǔn)在之后的判決中極少被提及）。?ANDERSON v.CREIGHTON,483 U.S.635，at 640(1987).1991年HUNTER v.BRYANT案件的法官在判決書(shū)中明確表示判斷某一行為是否合理，只能以行為發(fā)生之時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)判斷，同時(shí)，錯(cuò)誤的決定不等于“不合理”，只要決定在行為時(shí)合理，便是善意。?HUNTER v.BRYANT,502 U.S.224,at 227(1991).

在2001年SAUCIER v.KATZ案中，法官設(shè)置了“兩步走”的審判標(biāo)準(zhǔn)：（1）先判斷原告所呈現(xiàn)的事實(shí)中是否存在對(duì)權(quán)利的侵害；（2）如果存在，則該權(quán)利在行為時(shí)是否已經(jīng)被明確建立。如果這兩項(xiàng)之中的任何一項(xiàng)的答案是否，則認(rèn)定為善意。法官的邏輯是在權(quán)利尚沒(méi)有被明確建立時(shí)，法官對(duì)行政官員的裁量應(yīng)當(dāng)采取“尊讓?xiě)B(tài)度（deference）”，?而不問(wèn)行為或決定是否合理。?然而，這“兩步走”的標(biāo)準(zhǔn)被2009年的PEARSON v.CALLAHAN案的判決推翻了。推翻理由并非因?yàn)樵撘?guī)則內(nèi)容不合理，而是因?yàn)槠溥^(guò)于僵化，可能會(huì)導(dǎo)致很多完全沒(méi)有審理價(jià)值的案件無(wú)故拖延，從而影響政府工作。?Deference在行政法中通常被翻譯作“尊重”，但何海波教授認(rèn)為“尊讓”能更好地表達(dá)法院和行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系，也可更好地與deference一詞銜接。因此筆者在此采“尊讓”。何海波：《行政行為對(duì)民事審判的拘束力》，《中國(guó)法學(xué)》2008年第2期。

有一點(diǎn)需要注意，在美國(guó)，特免制度與過(guò)錯(cuò)（侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件之一）所解決的問(wèn)題不同。在上述這些案件中法官均提出有限的特免制度并不是對(duì)賠償責(zé)任的豁免，而是對(duì)訴訟本身的豁免，因此對(duì)特免制度是否適用的問(wèn)題越早解決越好，盡量不涉及證據(jù)搜集階段（Discovery）。?SAUCIER v.KATZ,533 U.S.194，at 204(2001).另外，案件早期對(duì)

?比較早地明確這一訴訟程序要求的是MITCHELL v.FORSYTH，472 U.S.511（1985），法官判決如果原告起訴無(wú)法說(shuō)明被告政府雇員違反已經(jīng)明確建立的法律規(guī)則或侵犯了理性人都應(yīng)知曉的憲法權(quán)利，只要被告提出特免要求，那么案件就應(yīng)當(dāng)在開(kāi)始搜集證據(jù)之前結(jié)束。

特免制度是否適用的判斷是法律的判斷，由法官裁決，而對(duì)侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件的認(rèn)定則是事實(shí)的判斷，一般應(yīng)由陪審團(tuán)裁決。?HUNTER v.BRYANT,502 U.S.224,at 228（1991）.這便將特免制度中對(duì)善意的認(rèn)定與侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件的過(guò)錯(cuò)認(rèn)定區(qū)分開(kāi)來(lái)：如果符合了善意標(biāo)準(zhǔn)，訴訟則不再繼續(xù)，政府雇員的過(guò)錯(cuò)也就無(wú)關(guān)緊要了；而如果不符合善意標(biāo)準(zhǔn)，不適用特免制度，則再進(jìn)一步探討侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件是否滿(mǎn)足，官員是否達(dá)到了侵權(quán)責(zé)任所要求的過(guò)錯(cuò)程度。這也是為何在2001年SAUCIER案之后，法官在認(rèn)定善意之時(shí)，不再考量行為是否符合客觀理性人的合理性要求，僅考慮被侵害的權(quán)力是否明確建立這一形式標(biāo)準(zhǔn)的原因。?特免制度中的理性人標(biāo)準(zhǔn)需要考量政府雇員在行使裁量權(quán)時(shí)相關(guān)法律是否健全、明確，以及理性人是否明確知悉某種憲法權(quán)利的存在；而作為侵權(quán)責(zé)任要件“過(guò)錯(cuò)”則側(cè)重于理性人在特定條件下是否會(huì)作出與行為人相同的行為。

從以上案件中，我們可以看到美國(guó)司法實(shí)踐對(duì)善意認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展，簡(jiǎn)單地總結(jié)出以下特點(diǎn)：第一，善意的認(rèn)定一般只發(fā)生在行政官員執(zhí)行有裁量權(quán)的公務(wù)時(shí)，即裁量行為之時(shí)，而非拘束行為；第二，只有在法律尚不明確或權(quán)利尚未建立的領(lǐng)域方可適用；第三，法院不考慮行為或決定的合理性或合法性。第三點(diǎn)需要做簡(jiǎn)單的分析，之所以法院在判斷善意之時(shí)不考慮行為合理性或合法性，首先是因?yàn)榉ㄔ号c行政的分權(quán)，美國(guó)法官很少干預(yù)行政官員的裁量權(quán)，一般都采取尊讓的態(tài)度；其次正如之前提到的，因?yàn)槿绻讣^續(xù)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審理的話(huà)，侵權(quán)行為的要件將會(huì)在之后的審理中予以考量，而非善意認(rèn)定階段的任務(wù)。

美國(guó)司法實(shí)踐有關(guān)善意認(rèn)定的前兩個(gè)特點(diǎn)均可對(duì)我國(guó)的制度建設(shè)提供有益思路。但是這第三點(diǎn)卻不可以被簡(jiǎn)單地“拿來(lái)”，首先在我國(guó)，行政問(wèn)責(zé)除了刑事責(zé)任外，一般不會(huì)在法院解決，均在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行同體問(wèn)責(zé)或人大等外部機(jī)關(guān)進(jìn)行異體問(wèn)責(zé)，?參見(jiàn)周亞越：《行政問(wèn)責(zé)制研究》，中國(guó)檢察出版社2006年版，第256頁(yè)；曹鎏：《行政官員問(wèn)責(zé)的法治化研究》，中國(guó)法制出版社2011年版，第135頁(yè)。因此不存在行政權(quán)和司法權(quán)的分權(quán)問(wèn)題；其次，因?yàn)椴淮嬖谠V訟，也就不存在避免進(jìn)入訴訟實(shí)質(zhì)審查程序的問(wèn)題；再次，在我國(guó)也沒(méi)有必要嚴(yán)格區(qū)分對(duì)善意的認(rèn)定和對(duì)過(guò)錯(cuò)的認(rèn)定，因?yàn)槲覈?guó)目前在行政問(wèn)責(zé)領(lǐng)域尚沒(méi)有建立起嚴(yán)格的行為過(guò)錯(cuò)認(rèn)定的理論體系和制度體系，更多的是以“結(jié)果論英雄”的問(wèn)責(zé)啟動(dòng)模式，充滿(mǎn)隨意性，完全可以使豁免制度對(duì)善意的認(rèn)定與行政問(wèn)責(zé)過(guò)程中對(duì)過(guò)錯(cuò)的認(rèn)定對(duì)接起來(lái)，使整套體系更為完善。因此，我國(guó)在對(duì)善意履職標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定過(guò)程中，不能僅判斷法律的規(guī)定是否明確，還應(yīng)當(dāng)參照ANDERSON v.CREIGHTON案中的“理性官員”標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步對(duì)行政官員行為的合法性、合理性（是否符合了善意履職的內(nèi)涵）進(jìn)行判斷。

(二)善意履職在我國(guó)行政法學(xué)語(yǔ)境下的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵

中國(guó)政法大學(xué)解志勇教授曾在其論文中提出應(yīng)當(dāng)將善意履職原則作為行政法的一項(xiàng)重要原則，在我國(guó)語(yǔ)境下予以研究并落實(shí)。解教授認(rèn)為，善意履職原則具有深刻內(nèi)涵，是對(duì)行政行為合法性、合理性、合目的性以及正當(dāng)性等方面提出的更高要求。?參見(jiàn)解志勇：《論行政法上的善意履職原則——以群體性事件頻發(fā)為視角》，收錄于中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2010年會(huì)論文集。“善意”首先是對(duì)行為人主觀目的的評(píng)價(jià)，無(wú)論判斷的客觀標(biāo)準(zhǔn)如何，善意具有很強(qiáng)的主觀性。同時(shí)，善意是具有指向性的，尤其是當(dāng)面對(duì)相互沖突的多方利益主體時(shí)，對(duì)誰(shuí)的善意才應(yīng)當(dāng)是被認(rèn)可的呢？以政府信息公開(kāi)為例，有些時(shí)候政府利益和公民權(quán)利相互沖突，如果行政官員選擇對(duì)政府善意，則侵犯了公民的知情權(quán)；如果選擇對(duì)公民善意，則可能有損政府的利益。善意的主觀性和指向性應(yīng)當(dāng)以什么作為最終的衡量標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)善意進(jìn)行界定的

基礎(chǔ)性問(wèn)題。

公務(wù)員的忠誠(chéng)義務(wù)扎根于公務(wù)員職業(yè)和公共事務(wù)的特殊性，是一種法律責(zé)任和道德責(zé)任的統(tǒng)一，是行政問(wèn)責(zé)制度的倫理基礎(chǔ)。?行政問(wèn)責(zé)制度與公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)的邏輯關(guān)聯(lián)，參見(jiàn)姜裕富：《行政問(wèn)責(zé)制度的倫理基礎(chǔ)——公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)研究》，浙江大學(xué)出版社2013年版，第36頁(yè)。對(duì)善意履職的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)忠誠(chéng)義務(wù)的法律要求和倫理要求，應(yīng)當(dāng)與忠誠(chéng)義務(wù)的內(nèi)涵相一致。有學(xué)者從《公務(wù)員法》第12條中解讀出公務(wù)員應(yīng)當(dāng)忠誠(chéng)于憲法與法律。?金偉峰、姜裕富：《公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)若干問(wèn)題研究——對(duì)〈公務(wù)員法〉第12條的解讀》，《行政法學(xué)研究》2008年第1期。也有學(xué)者認(rèn)為“忠誠(chéng)義務(wù)”指向代表國(guó)家的具體公職機(jī)關(guān)，內(nèi)容包括認(rèn)同、服從和勤勉，其中，雖然表面上服從體現(xiàn)為服從上級(jí)命令，但其本質(zhì)仍然是服從法律。?華燕：《論公職人員的法定忠誠(chéng)義務(wù)》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第1期。公務(wù)員的忠誠(chéng)義務(wù)并非我國(guó)所特有，德國(guó)1957年公布的《聯(lián)邦公務(wù)員基準(zhǔn)法》要求公務(wù)員忠于憲法和憲法精神，并應(yīng)當(dāng)致力于維護(hù)基本法的基本秩序。?姜裕富：《德國(guó)公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)理論及其對(duì)我國(guó)的啟示》，《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》2006年第2期。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“公務(wù)員法”要求公務(wù)員應(yīng)時(shí)刻忠實(shí)于法律與良心。?參見(jiàn)翁岳生：《行政法》中國(guó)法制出版社2009年版，第394頁(yè)。

從前述對(duì)制度和理論的簡(jiǎn)單羅列不難看出其共性之所在，即公務(wù)員應(yīng)當(dāng)忠誠(chéng)于法律，至于對(duì)良心的忠誠(chéng)，雖然是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“公務(wù)員法”所特有，但也反映了對(duì)公務(wù)員道德層面的要求。洛克在論及公務(wù)人員上下級(jí)關(guān)系時(shí)，也有類(lèi)似表述：“至于效忠，只是根據(jù)法律的服從，如果他自己犯法，他就沒(méi)有要求別人服從的權(quán)利，而且他之所以能夠要求別人服從，不外因?yàn)樗潜毁x予法律權(quán)力的公仆?！?[英]洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書(shū)館1996年版，第93頁(yè)。

善意履職的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵在邏輯上應(yīng)當(dāng)與行政官員的忠誠(chéng)義務(wù)相一致，體現(xiàn)其對(duì)法律的忠誠(chéng)。這里的法律不單單指法律條文，更指法律的精神和原則，例如合理性原則、合目的性原則等，這也與解志勇教授所提出的行政法上善意履職原則的要求相一致。因此，判斷善意履職的實(shí)質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，就是要看行政官員在行為時(shí)，是否忠于法律，符合法律精神和原則的要求。這樣的實(shí)質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)兼具了對(duì)行政官員的形式要求（符合法律規(guī)定）和實(shí)質(zhì)要求（符合法律原則、合目的，可簡(jiǎn)稱(chēng)為合理）。

(三)“善意履職”作為豁免條件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

善意履職的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵雖然已經(jīng)體現(xiàn)了行政問(wèn)責(zé)制度的指導(dǎo)性思想，但是在實(shí)踐中仍然需要較為客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)，使制度運(yùn)行更具可操作性和確定性。筆者認(rèn)為，美國(guó)法院在ANDERSON v. CREIGHTON案中所采用的“理性官員標(biāo)準(zhǔn)”的思路較為可取，即在當(dāng)時(shí)明確建立的法律框架下和當(dāng)時(shí)所處的情況下，假設(shè)一個(gè)理性的官員在執(zhí)法，其是否會(huì)認(rèn)為自己的行為和裁量合法、合理。其實(shí)這一標(biāo)準(zhǔn)并非完全源于外國(guó)法，我國(guó)的侵權(quán)責(zé)任法和刑法中對(duì)過(guò)失的認(rèn)定其實(shí)均有類(lèi)似的標(biāo)準(zhǔn)，比如我國(guó)民法在認(rèn)定過(guò)失時(shí)，會(huì)首先假設(shè)一個(gè)誠(chéng)實(shí)、守信、善意的“善良管理人”，受過(guò)一般的教育、具有一般的道德和知識(shí)水平。在判斷過(guò)失是否存在時(shí)，只需判斷行為人是否盡到了一般人所能并應(yīng)該盡到的注意義務(wù)。?江平主編：《民法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版，第554-555頁(yè)。我國(guó)刑法學(xué)認(rèn)為過(guò)失是“違反了注意義務(wù)”，而對(duì)注意義務(wù)的認(rèn)定國(guó)內(nèi)外均有爭(zhēng)議，張明楷教授主張應(yīng)當(dāng)假設(shè)一個(gè)像行為人一樣的一般人，如一般的農(nóng)民或一般的醫(yī)生，是否能夠預(yù)見(jiàn)結(jié)果的發(fā)生，再根據(jù)行為人自身的知能水平對(duì)這一義務(wù)進(jìn)行調(diào)整。?參見(jiàn)張明楷：《刑法學(xué)》（第四版），法律出版社2011年版，第265-266頁(yè)。張明楷教授的觀點(diǎn)更接近于主觀說(shuō)，另外還有主張只以一般人的注意能力為標(biāo)準(zhǔn)，而不考慮行為人的注意能力的客觀說(shuō)。

因此，在判斷行為人是否善意之時(shí)，可以假設(shè)一個(gè)與行為人相同職位的一般理性官員，在當(dāng)時(shí)的法律框架和現(xiàn)場(chǎng)情況下，是否認(rèn)為其行為是合法、合理的。至于這一理性官員的標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)當(dāng)與行為人本人的認(rèn)知能力相配，筆者認(rèn)為不需要這樣，只要假設(shè)一個(gè)知識(shí)水平和認(rèn)知能力符合該職位要求，并且能勝任該職位工作的一般官員即可。因?yàn)樨?zé)任承擔(dān)的邏輯起點(diǎn)在于行政官員違反了國(guó)家和其職位所要求的注意義務(wù)，而這一定是一般性的，因?yàn)榧词乖俾斆?、再具有智慧的官員，國(guó)家也不能要求其將全部的精力和智慧奉獻(xiàn)給崗位，頂多是提倡這種奉獻(xiàn)和盡職的精神。

四、我國(guó)政府信息公開(kāi)之立法借鑒

責(zé)任豁免制度若想在我國(guó)成熟建立，僅僅有一般性規(guī)定是不夠的，因?yàn)椴煌男姓芾眍I(lǐng)域有著不同的事務(wù)特點(diǎn)，不能一刀切地適用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而是應(yīng)當(dāng)在一般性規(guī)定之下，在具體領(lǐng)域作相應(yīng)的具體規(guī)定，并通過(guò)特別法優(yōu)于一般法的法律適用規(guī)則予以適用。

從全球95個(gè)擁有統(tǒng)一的政府信息公開(kāi)立法的國(guó)家和地區(qū)來(lái)看，在其法案中存在“善意履職”之豁免條款的有英國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭、印度、泰國(guó)、羅馬尼亞、南非等30個(gè)國(guó)家和地區(qū)。?數(shù)據(jù)來(lái)源于歐洲非政府組織Access Info Europe和加拿大非政府組織Center for Law and Democracy聯(lián)合進(jìn)行的全球“獲取信息權(quán)”保障制度建設(shè)評(píng)分成果(2013年版)。http://www.rti-rating.org/。此外，有些國(guó)家雖然在政府信息公開(kāi)立法中沒(méi)有涉及責(zé)任豁免的規(guī)定，但在與公務(wù)員相關(guān)的一般規(guī)定中，統(tǒng)一設(shè)置了責(zé)任豁免制度，如美國(guó)的公務(wù)員“特免制度”。由于每個(gè)國(guó)家的立法目的、價(jià)值取向以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化背景等諸多差異，就豁免主體范圍、豁免行為對(duì)象、豁免責(zé)任范圍以及豁免條件設(shè)置等方面也有著不同的規(guī)定。

當(dāng)然，并非國(guó)外有的制度就都可以拿到我國(guó)來(lái)用，是否移植國(guó)外的制度要根據(jù)中國(guó)社會(huì)的發(fā)展需要，因?yàn)榧词故橇主煊竦囊路┰谂肿由砩弦膊粫?huì)好看。?蘇力：《送法下鄉(xiāng)——中國(guó)基層司法制度研究》（修訂版），北京大學(xué)出版社2011年版，第9頁(yè)。在政府信息公開(kāi)領(lǐng)域確立責(zé)任豁免十分必要，因?yàn)槲覈?guó)目前信息公開(kāi)的相關(guān)規(guī)定尚比較粗糙，有很多界定不明確的概念，例如有關(guān)公開(kāi)之例外的條款《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《條例》）僅第14條進(jìn)行了原則性規(guī)定，即行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。這一條款在實(shí)踐中問(wèn)題重重，最高人民法院行政審判庭的李廣宇法官就曾在其著作中表示現(xiàn)行信息公開(kāi)條例中有關(guān)公開(kāi)之例外的規(guī)定“過(guò)于原則、模糊，主觀色彩太重，缺乏操作性”，因此這便使得應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息常常由于工作人員不愿擔(dān)責(zé)而拒絕公開(kāi)。?李廣宇：《政府信息公開(kāi)條例百選》，人民法院出版社2013年版，第210頁(yè)。該書(shū)收錄了很多本應(yīng)當(dāng)公開(kāi)信息而沒(méi)有公開(kāi)的案件。信息公開(kāi)之例外的實(shí)踐困境，亦可參見(jiàn)王敬波：《陽(yáng)光下的陰影：美國(guó)信息公開(kāi)例外條款的司法實(shí)踐》，《比較法研究》2013年第5期。類(lèi)似的模糊規(guī)定在信息公開(kāi)領(lǐng)域比較常見(jiàn)，再比如《條例》第8條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”。該條款雖然僅為原則性規(guī)定，但直接為責(zé)任的產(chǎn)生奠定了基調(diào)，這無(wú)疑是懸在政府信息公開(kāi)工作人員頭上的一柄利劍，使很多本該公開(kāi)的信息，無(wú)法得到公開(kāi)。

雖然不愿承擔(dān)責(zé)任并非導(dǎo)致實(shí)踐中信息公開(kāi)不力的唯一原因，但至少也是重要原因之一。因此，在大力推進(jìn)信息公開(kāi)的今天，為了不因?yàn)榉山缍ú幻鞫璧K行政官員信息公開(kāi)工作的開(kāi)展，更好地促進(jìn)建成透明、高效政府的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)筑符合信息公開(kāi)工作特點(diǎn)的責(zé)任豁免條款。

(一)條文組成部分的比較分析

責(zé)任豁免條款一般由豁免主體、豁免行為對(duì)象、豁免責(zé)任范圍和豁免條件四部分組成，本部分主要以加拿大、英國(guó)、新西蘭和印度幾國(guó)的立法為例，從以上四個(gè)方面對(duì)責(zé)任豁免條款進(jìn)行介紹。

豁免主體范圍方面，主要存在三種標(biāo)準(zhǔn)：（1）較窄標(biāo)準(zhǔn)，僅規(guī)定了豁免其針對(duì)政府信息公開(kāi)工作成立的獨(dú)立監(jiān)督或救濟(jì)機(jī)構(gòu)及其工作人員的制度，如加拿大《信息獲取法案》第66條規(guī)定“信息委員及為其工作的人員為履行本法所規(guī)定職權(quán)，所做出的任何出于善意的行為或報(bào)告，均不得被提起民事或刑事訴訟”；（2）較寬標(biāo)準(zhǔn)，豁免主體涉及所有公共機(jī)構(gòu)，而不僅僅是獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如英國(guó)《信息自由法案》第79條規(guī)定“當(dāng)公共機(jī)構(gòu)向申請(qǐng)人公開(kāi)一定信息，且該信息是由第三人向該公共機(jī)構(gòu)所提供時(shí)，除非證明這一公開(kāi)行為存在惡意，則該信息中存在的任何誹謗的內(nèi)容均有豁免的特權(quán)”；（3）最寬標(biāo)準(zhǔn)，豁免主體涉及信息公開(kāi)工作的任何人，如印度《信息獲取權(quán)利法案》第21條規(guī)定“任何人均不可以任何行為被訴，只要該行為是善意的或本法及其相關(guān)規(guī)定所要求的”。

豁免行為對(duì)象方面，主要存在兩種不同標(biāo)準(zhǔn)：一種是像印度的立法一樣，其豁免對(duì)象包括“任何行為”，無(wú)論是公開(kāi)行為還是不公開(kāi)的行為，只要符合條件，則無(wú)需承擔(dān)責(zé)任；另一種則將行為對(duì)象僅限制在“公開(kāi)行為”，只要符合一定條件的公開(kāi)行為，均無(wú)需承擔(dān)責(zé)任。后者立法的價(jià)值取向十分明顯，意在鼓勵(lì)信息的公開(kāi)，在工作人員拿不準(zhǔn)某些信息是否可以公開(kāi)時(shí)，均可以大膽公開(kāi)，新西蘭《政府信息法案》第48條和英國(guó)《信息自由法案》第79條均是這樣規(guī)定的。

豁免責(zé)任范圍方面，有些國(guó)家對(duì)一切責(zé)任均可豁免，例如印度的規(guī)定；也有一些國(guó)家僅民事和刑事責(zé)任予以豁免，例如加拿大的規(guī)定；也有僅針對(duì)民事甚至特定民事責(zé)任（如誹謗）進(jìn)行豁免的，如英國(guó)的規(guī)定，僅就民事誹謗責(zé)任予以豁免，再如美國(guó)行政官員的特免制度，也只是對(duì)行政官員的侵權(quán)民事賠償責(zé)任進(jìn)行豁免。

豁免的條件設(shè)定方面，各國(guó)比較相似，普遍使用“善意（In Good Faith）”這一標(biāo)準(zhǔn)，如印度、加拿大、新西蘭等國(guó)；也有個(gè)別國(guó)家以“除非證明公開(kāi)行為非惡意”為標(biāo)準(zhǔn)，如英國(guó)的立法。由于各國(guó)在實(shí)踐中，在確認(rèn)公務(wù)員“善意”與否的過(guò)程中，普遍由追責(zé)機(jī)關(guān)或訴訟中的原告證明公務(wù)員不是善意的（即推定善意），因此以上兩種表述反映的基本上是一個(gè)意思。

(二)豁免條款組成部分的選擇

從上文各國(guó)政府信息公開(kāi)立法例的分析看，各國(guó)普遍在責(zé)任豁免主體、行為對(duì)象和豁免責(zé)任范圍幾個(gè)方面存在一定差異，有必要對(duì)差異背后的原因進(jìn)行梳理，并選擇符合我國(guó)情況的予以借鑒。

第一，責(zé)任豁免主體的不同直接反映了責(zé)任豁免制度的建立目的不同。僅僅針對(duì)獨(dú)立監(jiān)督或救濟(jì)機(jī)構(gòu)及其工作人員進(jìn)行豁免的制度并非是為了保護(hù)行政官員合理裁量、不受責(zé)任之累，而是為了防止獨(dú)立的監(jiān)督或救濟(jì)機(jī)構(gòu)陷入無(wú)盡的訴訟怪圈，無(wú)法做出權(quán)威終局的決定，導(dǎo)致獨(dú)立機(jī)構(gòu)的設(shè)置喪失意義；而針對(duì)所有信息公開(kāi)義務(wù)主體及其工作人員的責(zé)任豁免，才是對(duì)行政官員的合理裁量進(jìn)行保護(hù)，促進(jìn)行政官員大膽行政、善意行政。就我國(guó)而言，《條例》并沒(méi)有為信息公開(kāi)設(shè)置獨(dú)立的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，同時(shí)筆者所主張?jiān)O(shè)立的責(zé)任豁免制度旨在為行政官員提供善意履職的行為動(dòng)力和提高行政問(wèn)責(zé)制度指導(dǎo)性和保護(hù)性，因此我國(guó)責(zé)任豁免主體應(yīng)當(dāng)采取寬泛標(biāo)準(zhǔn)，即所有公開(kāi)義務(wù)主體的工作人員。

第二，行為對(duì)象的差異反映了立法價(jià)值的傾向性。單純以工作人員的一切履職行為作為豁免對(duì)象，而不區(qū)分公開(kāi)與不公開(kāi)這兩種行為的規(guī)則，僅僅是對(duì)行政官員善意履職作出了概括的規(guī)定，而缺乏行為指向性的引導(dǎo)。而若將豁免對(duì)象限制在公開(kāi)行為，則蘊(yùn)含著很強(qiáng)的行為引導(dǎo)意義，即在可公開(kāi)亦可不公開(kāi)之時(shí)，鼓勵(lì)行政官員將信息予以公開(kāi)。筆者認(rèn)為，我國(guó)政府信息公開(kāi)工作目前正處在強(qiáng)力推進(jìn)期，對(duì)政府信息予以公開(kāi)尚沒(méi)有成為一種工作常態(tài)，需要立法對(duì)“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的公開(kāi)原則予以明確的指引。因此，有必要強(qiáng)調(diào)對(duì)善意的“公開(kāi)行為”予以豁免，以達(dá)到鼓勵(lì)行政官員進(jìn)行信息公開(kāi)的目的。

第三，責(zé)任豁免范圍的差異一方面體現(xiàn)了各國(guó)對(duì)善意履職的行政官員保護(hù)力度的不同，另一方面也涉及各國(guó)公務(wù)員制度本身的差異。例如美國(guó)的特免制度僅僅針對(duì)行政官員的職務(wù)侵權(quán)民事責(zé)任，在很大程度上是為了防止行政官員過(guò)度糾纏于無(wú)意義的訴訟過(guò)程（不僅是促進(jìn)行政官員大膽裁量），進(jìn)入復(fù)雜的訴訟程序本身對(duì)行政官員就是很大的負(fù)擔(dān)，因此這一制度只針對(duì)進(jìn)入法院的民事訴訟，是一種“免于訴訟”的豁免制度；而行政責(zé)任的追究往往無(wú)需通過(guò)法院，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的懲處機(jī)制，因此不在特免制度中予以豁免；至于刑事責(zé)任，有比民事訴訟更為嚴(yán)格的刑事訴訟程序?qū)π姓賳T的合法權(quán)益予以保護(hù)，并且刑事犯罪的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于民事責(zé)任的認(rèn)定，“善意履職”標(biāo)準(zhǔn)完全沒(méi)有必要用來(lái)在刑事程序中保護(hù)當(dāng)事人。目前我國(guó)沒(méi)有建立私人直接起訴行政官員要求民事賠償?shù)闹贫?，因此不存在民事?zé)任豁免的問(wèn)題，即使是國(guó)家賠償法中規(guī)定的“追償”制度，其性質(zhì)也并非是民事責(zé)任。另外，刑事責(zé)任的追究由于其標(biāo)準(zhǔn)之高和程序之嚴(yán)格，也無(wú)需善意履職標(biāo)準(zhǔn)予以豁免。因此，筆者認(rèn)為，為了達(dá)到保障、促進(jìn)行政官員善意行政的目的并結(jié)合我國(guó)的績(jī)效考評(píng)制度，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政責(zé)任予以豁免并明確在績(jī)效考評(píng)中對(duì)有關(guān)個(gè)人不做負(fù)面評(píng)價(jià)。

(三)我國(guó)立法借鑒

綜合上文中對(duì)國(guó)外立法例和我國(guó)實(shí)際情況的分析，筆者建議在我國(guó)的“政府信息公開(kāi)立法（或條例）”的法律責(zé)任一章中增加“善意公開(kāi)的行政責(zé)任豁免”條款：公開(kāi)義務(wù)主體的工作人員出于善意公開(kāi)信息的，不得追究其行政責(zé)任，在績(jī)效考評(píng)中不得做負(fù)面評(píng)價(jià)。

五、總結(jié)

我國(guó)的行政官員問(wèn)責(zé)制度和相關(guān)法律責(zé)任制度中均缺乏行政官員責(zé)任豁免制度。作為“安全港”的責(zé)任豁免制度，不僅可以為行政官員提供積極、大膽行政的行為動(dòng)力，亦可提高行政問(wèn)責(zé)運(yùn)行結(jié)果的可預(yù)測(cè)性，使行政問(wèn)責(zé)制度真正起到保護(hù)性和指導(dǎo)性的制度功能。以善意履職作條件的責(zé)任豁免制度的理念雖然來(lái)源于國(guó)外，但同樣符合我國(guó)目前行政問(wèn)責(zé)制度建立的需要；其不僅可以改變目前我國(guó)以結(jié)果論責(zé)任的行政問(wèn)責(zé)現(xiàn)狀，也可以避免行政官員因不愿多承擔(dān)責(zé)任而不作為的現(xiàn)象。這一制度的落實(shí)可以很好地與我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的實(shí)體構(gòu)成要件相契合，同時(shí)因?yàn)樯埔饴穆毜臉?biāo)準(zhǔn)認(rèn)定只要有制度的合理保障，也不必過(guò)分擔(dān)心過(guò)度保護(hù)或免責(zé)條款被濫用的危險(xiǎn)。通過(guò)借鑒侵權(quán)法、刑法對(duì)過(guò)失的認(rèn)定方法以及美國(guó)的相關(guān)判例，以一個(gè)與行為人相同職位的一般理性官員作為假設(shè)，來(lái)判斷其在行為之時(shí)是否滿(mǎn)足了注意義務(wù)，是否滿(mǎn)足了善意履職的要求。這一標(biāo)準(zhǔn)不僅包含了合法性這一形式要求，也包含了合理性、合目的性等實(shí)質(zhì)要求。同時(shí)，為適應(yīng)不同領(lǐng)域行政的需要，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際工作特點(diǎn)，對(duì)豁免主體、豁免行為對(duì)象、豁免責(zé)任范圍等條文組成進(jìn)行分析，并構(gòu)建符合立法目的和實(shí)際需要的責(zé)任豁免條款。

（責(zé)任編輯：姚魏）

D F31

A

1005-9512（2014）07-0066-11

湯磊，中國(guó)政法大學(xué)博士研究生。