托住民生保障底線促進社會公平正義
——江蘇省張家港市社會救助工作實踐與思考

張小偉

托住民生保障底線促進社會公平正義
——江蘇省張家港市社會救助工作實踐與思考

張小偉

近年來，張家港市大力弘揚“團結(jié)拼搏、負重奮進、自加壓力、敢于爭先”的張家港精神，在推動經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，高度重視民生保障工作，有力促進了經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。市委、市政府把健全完善社會救助體系作為關系民生之困、民生之急的大事，全面落實各項社會救助政策，充分發(fā)揮了社會救助在保障困難群眾基本生活、促進社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定方面的重要作用。

一、統(tǒng)籌兼顧，把握救助在基本民生保障中的兜底作用

張家港市于2005年出臺《關于進一步完善全市城鄉(xiāng)社會救助體系建設的實施意見》，2008年出臺《關于進一步加強社會救助體系建設的意見》，建立了符合實際、覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會救助制度體系，為保障困難群眾基本生活編制了安全網(wǎng)。

（一）城鄉(xiāng)低保托住底線。1997年12月出臺《張家港市城鄉(xiāng)居民最低生活保障暫行辦法》，先后13次提高低保標準，2011年實現(xiàn)低保標準城鄉(xiāng)并軌，2013年7月1日為每月670元，位居江蘇省首位。堅持“應保盡保、應退盡退”，及時調(diào)整低保對象，實行低保對象個性化分類救助、縮短低保申報時間，堅持以水電氣補貼、節(jié)日慰問金以及價格上漲動態(tài)補貼等緩解因物價上漲給低保家庭帶來的影響，以“救助漸退”機制推動低保家庭中有勞動能力主動就業(yè)。2009年，張家港市被民政部評為全國低保規(guī)范化建設示范單位。目前全市共有低保對象3811戶、6628人，占戶籍人口0.72%。同時，建立五保等特困人員生活補助標準自然增長機制，五保對象供養(yǎng)標準按最低生活保障標準140%執(zhí)行。

（二）受災人員救助實現(xiàn)普惠。市鎮(zhèn)兩級財政出資為全市城鄉(xiāng)居民和行政區(qū)所轄居民房屋，統(tǒng)一購買自然災害公眾責任保險和重大自然災害房屋保險附加火災（爆炸）保險，此后又大幅提高保障對象、保險責任、承保范圍和賠償限額。截止目前，已為2498戶受災家庭賠付1485.25萬元。這項發(fā)端于張家港市的民生保險政策已在蘇錫常地區(qū)全面推廣，蘇州市實現(xiàn)全覆蓋。

（三）醫(yī)療救助減輕醫(yī)療負擔。2004年建立困難群眾醫(yī)療救助制度。2005年建立低保邊緣重病困難對象救助制度，將家庭收入在低保標準2倍以內(nèi)的困難家庭納入救助對象。2010年出臺《張家港市少年兒童大病醫(yī)療救助辦法》，將癌癥等13類大病及年度醫(yī)療自付費用在3萬元以上且超過家庭年總收入的困難家庭中的參保少兒全部納入了救助范圍。2012年出臺《張家港市社會基本醫(yī)療保險實時救助辦法》，居民基本醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險實現(xiàn)了醫(yī)療救助政策、門診項目管理、藥品和診療項目、醫(yī)保管理和公共服務信息平臺的“五統(tǒng)一”。2012年出臺《張家港市困難家庭大額醫(yī)療救助實施辦法》，對本市個人自負費用超過2萬元且造成生活特別困難的大病和重病患者（低保等特定對象超過5000元）實行分段按比例、累計結(jié)算，每人每年限額30萬元。2013年全市有1063名參保對象享受大額醫(yī)療費用救助，實際個人支出僅為1499.18萬元、占醫(yī)療總費用的13%。

（四）教育救助促進全面發(fā)展。對城鄉(xiāng)低保戶和低保邊緣重病困難對象的子女在義務教育階段免收課本費和作業(yè)本費，在非義務教育期間學費減免50%以上或酌情全免，并且享受政府助學金資助。將低保標準2倍以下的貧困家庭學生納入助學范圍，自2005年以來，累計發(fā)放助學金5624萬元，幫助23999名困難學生順利入學。實施陽光午餐，對在本市上學的低保、低保邊緣重病困難家庭子女、特殊學校學生，免費資助在校午餐。

（五）住房救助滿足居住需求。1994年以來通過實施幫建房工程幫助困難人群新建、改造、維修住房。2012年以來將拆遷、預拆遷安置困難家庭列入幫困計劃，對全市低保（低保邊緣）以及家庭收入在低保標準兩倍以內(nèi)的重點優(yōu)撫對象、殘疾人、大重病等困難家庭按安居類別進行分類補貼。同時通過實物配租和租金補貼方式，對符合公租住房條件的困難家庭予以救助。2013年度，全市71戶困難家庭列入“安居工程”，由市鎮(zhèn)兩級補助資金207萬元，為106戶困難家庭發(fā)放廉租住房補貼49.6萬元。

（六）殘疾人救助實行特殊扶助。2008年以來將無固定收入和固定收入低于我市城鄉(xiāng)低保標準且未納入城鄉(xiāng)低保和低保邊緣救助的重度殘疾人納入了救助范圍。2010年以來對家庭人均收入在城鄉(xiāng)低保標準2倍以內(nèi)、一戶多殘和依老養(yǎng)殘家庭中的殘疾人給予城鄉(xiāng)低保標準60%的救助金。2013年共為3660名重殘人員發(fā)放補助金2245.9萬元，為108戶、211名特殊殘疾人發(fā)放補助金94.3萬元。

（七）臨時救助解決急難需求。針對因病、殘、天災人禍等特殊原因造成生活暫時困難的本市戶籍家庭，在一定時期內(nèi)給予定期定量或一次性生活救助，一次性生活救助不超過5000元，一個家庭一年救助不超過15000元。對因疾病或者意外事故等原因使生活陷于困境的新市民，通過新市民專項救助資金進行臨時救助。2013年，共救助本市戶籍困難對象4089人次、發(fā)放救助資金418.69萬元，為49名困難新市民發(fā)放救助金14.25萬元。

（八）慈善救助實現(xiàn)有效銜接。積極探索政府與國內(nèi)外社會組織的合作，推動社會救助從生活救助向能力救助、從單一救助向多元救助、從救助管理向救助服務、從生存型救助向發(fā)展型救助轉(zhuǎn)變。鼓勵和支持社會組織、專業(yè)社工、志愿者參與，將社會救助的觸角延伸至基層村（社區(qū)），形成社會與政府聯(lián)動的救助發(fā)現(xiàn)、介入、跟蹤、評估等機制。通過社會組織介入、救助項目運作、社會監(jiān)督評估，放大福彩公益金、慈善資金的使用效益，將慈善公益事業(yè)與社會救助工作的有效銜接。

（九）社會工作提供專業(yè)服務。2012年，張家港市被民政部定為全國首批社會救助服務內(nèi)涵拓展三個試點之一。一是通過項目化管理創(chuàng)新服務方式，延升社會救助服務范圍，同時引入第三方監(jiān)管評估，規(guī)范項目質(zhì)量管理。二是通過專業(yè)化運作提高服務水平，鼓勵孵化社會救助服務專業(yè)機構(gòu)，提升專業(yè)服務人員能力水平。三是通過社會化發(fā)展提升服務質(zhì)量，初步形成志愿服務“愛心”品牌、司法矯正“心靈”品牌、兒童青少年“成長”品牌等特色服務。

二、持續(xù)改進，把握救助在經(jīng)濟社會發(fā)展中的補充作用

在健全完善各項社會救助政策和制度的同時，張家港著力建立和完善社會救助工作機制，提高社會救助的精細化水平，確保社會救助制度公平公正實施。

（一）救助制度注重聯(lián)動與統(tǒng)一。2005年各鎮(zhèn)（區(qū)）成立社會救助工作領導小組，2008年市級成立由市政府分管領導任組長，民政、財政等部門參加的社會救助工作聯(lián)席會議制度?！渡鐣戎鷷盒修k法》實施以來，進一步完善由市政府分管領導為組長、民政、衛(wèi)生、教育、人社等為成員單位的社會救助聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議制度進一步明確了各部門職責，整合了救助政策和救助資源，逐步解決社會救助碎片化問題，形成全市統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效、有序的社會救助管理體系和運行機制。

（二）收入核對注重公平與公正。2009年，張家港市被民政部確立為全國第二批居民家庭經(jīng)濟狀況核對試點單位。2013年出臺《張家港市救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對辦法》，成立了由分管領導任組長，民政、公安等部門為成員的領導小組，組建了居民家庭經(jīng)濟狀況核對中心，開發(fā)了救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對管理系統(tǒng)，建立了與房管、車管、工商、稅務、人社等部門之間信息對比機制。2013年8月至今，對10316戶、1.93萬余人的救助申請對象及家庭成員的經(jīng)濟狀況進行了核查，檢出率為4.1%。目前，全市申請社會救助的家庭都已通過信息化手段科學核查家庭經(jīng)濟狀況，有效遏制了騙保錯報現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）“一門受理”注重責任與效率。2005年以來通過聘用人員、購買服務等方式落實專職工作人員，建立基層社會保障和救助工作綜合管理服務平臺，加強鎮(zhèn)級“社會救助服務窗口”建設，在人員、場所、辦公設施、服務程序上設置到位。2014年4月23日出臺《張家港市社會救助“一門受理”工作實施方案》，在鎮(zhèn)（區(qū)）設立社會救助一門受理申請窗口、各村（居）民委員會設立一門受理服務點，規(guī)范部門間分辦、轉(zhuǎn)接流程、工作標準、轉(zhuǎn)接時限等程序，實現(xiàn)“救急難”工作的快速分辦處置。

（四）監(jiān)督機制注重公開與績效。實行救助政策公開、救助對象公開和救助資金公開，實施村（居）委會、鎮(zhèn)（區(qū)）、市民政局等各級審批前后的公示制度，向全社會公布舉報電話，自覺接受群眾監(jiān)督。對各類社會救助資金實行專戶、專賬管理，將社會救助政策執(zhí)行、管理工作列入市、鎮(zhèn)、村三級考核體系，直接與救助工作和管理人員收入掛鉤，提高社會救助工作的執(zhí)行力。同時，由財政部門牽頭對社會救助項目進行績效管理，聯(lián)合有關部門開展對救助資金撥付使用情況的專項監(jiān)察、審計，及時發(fā)現(xiàn)和糾正社會救助資金管理和使用存在問題。

三、探索思考，把握救助在社會文明提升中的推動作用

《社會救助暫行辦法》對建立社會救助跨部門工作機制提供了政策依據(jù)。從長遠角度來看，建立跨部門的信息共享機制是未來社會救助工作中一項重要而緊迫的任務。

（一）建立社會救助迅速反應機制。我國對困難群眾的救助還處于在被動救助階段，很容易因為信息的滯后或困難群眾的資源缺失，導致救助無法及時到位或需救助人群得不到及時救助的現(xiàn)象發(fā)生。要探索困難群眾主動救助模式，以城鄉(xiāng)社區(qū)為依托，建立跨部門的信息聯(lián)動機制，整合公安、衛(wèi)生、計生、社保、民政等網(wǎng)絡平臺，充分發(fā)揮社區(qū)、社會組織、社會工作者和志愿者的作用，建立主動發(fā)現(xiàn)和迅速反應機制，及時采取幫扶、疏導和監(jiān)護干預措施，切實做到早發(fā)現(xiàn)、早救助、早干預。

（二）加強社會救助信用體系建設?！渡鐣庞皿w系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》將社會救助信用建設納入社會信用體系之中，要求建立全面的誠信制度，打擊各類騙保等失信行為。雖然文件明確有能力的受助對象應當參加社會公益勞動、社會服務等，但是現(xiàn)有政策對拒絕參加公益性服務和勞動的受助對象沒有有效約束，出現(xiàn)了群眾反映強烈的“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象。要建立健全社會救助申請、審核、退出等各環(huán)節(jié)的誠信制度，加強對申請對象的條件審核，強化對社會救助動態(tài)管理，將失信和違規(guī)的個人納入信用黑名單。

（三）完善救助對象的監(jiān)督管理機制?！渡鐣戎鷷盒修k法》對救助主管單位及相關負責人違規(guī)操作、違法使用救助資金等行為有明確規(guī)定，但對救助對象騙取社會救助資金、物資或服務的行為，沒有明確的牽頭和負責單位，對被騙取的救助資金執(zhí)行力度不大。要制定救助對象的監(jiān)督管理的具體操作辦法或?qū)嵤┘殑t，明確受助對象的監(jiān)管、違法資金的追繳、嚴重違法對象的處理責任單位，從源頭上杜絕騙保行為的發(fā)生，確保社會救助公平、公正和健康運行。

（作者系江蘇省張家港市民政局局長）