健全政府購買服務(wù)機制提升社會救助治理能力

張晶婧

健全政府購買服務(wù)機制提升社會救助治理能力

張晶婧

社會救助事業(yè)關(guān)系困難群眾基本生活和社會公平，是一項托底線、救急難、保民生的基礎(chǔ)性制度安排，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。提升社會救助治理水平，不僅需要完善救助制度體系，更需要轉(zhuǎn)變救助管理理念和服務(wù)方式?！渡鐣戎鷷盒修k法》在整合九大社會救助制度基礎(chǔ)上，對轉(zhuǎn)變救助管理服務(wù)方式、提高救助治理能力作出規(guī)定：社會救助中的具體服務(wù)事項可以通過委托、承包、采購等方式，向社會力量購買服務(wù)。這也是當(dāng)前社會救助部門轉(zhuǎn)變政府職能、加強能力建設(shè)、提高治理能力的重要路徑。本文通過研究梳理社會救助部門購買服務(wù)的經(jīng)驗與問題，對健全社會救助領(lǐng)域購買服務(wù)機制、提高社會救助治理能力提出意見和建議。

一、社會救助領(lǐng)域在政府購買服務(wù)方面的實踐探索

按照國辦發(fā)〔2013〕96號規(guī)定：購買主體是具有行政管理職能的機關(guān)、事業(yè)單位等，承接主體是依法登記的社會組織、企業(yè)、機構(gòu)和個人，購買內(nèi)容是能夠市場化方式提供和社會力量承擔(dān)的公共服務(wù)，購買資金列入財政預(yù)算，購買管理采用績效評價機制，購買機制是項目申、購、管、評等系列規(guī)范化流程。各地救助部門積極試點推進(jìn)，廣東省民政廳聯(lián)合財政廳率先出臺《關(guān)于通過購買服務(wù)解決社會救助等民政業(yè)務(wù)服務(wù)人員的通知》（粵民發(fā)〔2014〕58號），專項規(guī)范救助購買服務(wù)；北京、天津、黑龍江、上海、江蘇、安徽、江西、山東、廣西、重慶等地民政部門聯(lián)合編辦、財政出臺文件，對救助購買服務(wù)做出不同程度規(guī)定。各地救助部門購買服務(wù)實踐取得初步成效。

（一）購買服務(wù)三方主體日趨成熟

1. 購買主體相對明確。一是由地方政府設(shè)置公益性崗位，統(tǒng)一購買、招聘、培訓(xùn)大學(xué)生等社會人員，統(tǒng)一分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），由各業(yè)務(wù)部門分別購買，確保專職工作人員數(shù)量，如江蘇、廣西等地。二是由區(qū)縣政府統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一購買、招聘、考核、調(diào)配、培訓(xùn)、管理，如上海、江西、重慶等地。三是由民政部門自行向社會招聘，負(fù)責(zé)人員招聘、調(diào)配，如黑龍江等地。

2. 拓展承接主體。一是直接聘請專職人員。部分省份嘗試在救助申請家庭核對中心、救助服務(wù)窗口、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、村）民政助理員崗位等方面直接采取政府購買方式聘請專職救助工作人員。如，天津核對中心和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、村）等基層救助管理機構(gòu)、黑龍江城市救助服務(wù)大廳和街道辦事處救助窗口、上海社會救助所、重慶救助家庭經(jīng)濟狀況核查工作站可通過政府購買服務(wù)方式解決人員；江蘇、安徽、江西、山東采取政府購買服務(wù)方式配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民政專職工作人員。二是購買社會組織、社工等專業(yè)服務(wù)。如，北京采取社會化用工方式，通過購買服務(wù)，鼓勵社會組織、社區(qū)機構(gòu)承擔(dān)社會救助事務(wù)性工作；江蘇省張家港市設(shè)置專業(yè)服務(wù)項目，引入社會工作專業(yè)服務(wù)，拓展服務(wù)內(nèi)涵和類型，從而提升救助服務(wù)的質(zhì)量和水平；廣東省東莞市民政局與社工服務(wù)中心合作，公開招聘專業(yè)社工為低收入信息調(diào)查員，充實基層力量。三是市場化運作模式。這主要針對臨時性、工作量大的工作按項目方式一次性外包。如，廣東2013年將全省3萬低保、五保對象入戶核查作為一個項目，通過公開招標(biāo)委托給省社會救助研究服務(wù)中心，由其向廣州高校募集1000名粵籍在校生利用寒假返鄉(xiāng)時間入戶核查。

3. 明晰購買范圍。救助購買服務(wù)內(nèi)容主要根據(jù)救助業(yè)務(wù)工作和服務(wù)對象的個性化、多樣化需求設(shè)置，包括入戶核查、年度復(fù)核、受理轉(zhuǎn)辦、款物發(fā)放、績效考核、心理慰藉等等。如，江蘇省常熟市委托民辦民政事務(wù)所，將入戶核查、發(fā)放款物、人員培訓(xùn)、民意調(diào)查等政府公共服務(wù)項目分類整塊打包委托；張家港市開發(fā)實施“低保對象應(yīng)退盡退”“困難家庭兒童托管”“貧困生生涯發(fā)展”等服務(wù)項目，推進(jìn)社會救助向資金物資保障、生活照料服務(wù)和心理疏導(dǎo)相結(jié)合服務(wù)方式轉(zhuǎn)變。

（二）購買服務(wù)人財管理逐步規(guī)范

1. 資金保障機制基本建立。各地民政部門積極協(xié)調(diào)財政部門將政府購買服務(wù)所需經(jīng)費作為社會救助工作經(jīng)費內(nèi)容列入財政預(yù)算，從社會救助工作經(jīng)費中列支，部分地方省級政府給予一定比例補助。如，廣東省廣寧縣購買救助服務(wù)人員工資待遇年人均5萬元（含五險一金），由縣財政承擔(dān)（省財政給予一定補助）；江蘇鼓勵社會力量通過獨資、參股、合作、租賃、并購等方式參與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運營，并為相關(guān)人員辦理社會保險；內(nèi)蒙古將購買服務(wù)費用按照低保工作經(jīng)費納入地方各級財政預(yù)算。

2. 人員招聘管理漸入正軌。目前多數(shù)地方購買服務(wù)人員工作在窗口或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、村），管理在省、市、縣，同時采取集中培訓(xùn)、動態(tài)退出、績效考核等方式加強管理。如，廣東采取統(tǒng)一招聘、統(tǒng)一管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）使用模式，廣寧縣在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立統(tǒng)一的社會救助服務(wù)窗口，所需人員由縣（市、區(qū)）民政局統(tǒng)一向社會公開招聘，人員管理在縣（市、區(qū)）民政局，人員使用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。

（三）購買服務(wù)運行機制不斷完善

1. 購買流程相對規(guī)范。目前各地主要采用政策采購、項目資助、合同委托、社會招標(biāo)等方式。如，廣東明確購買程序是編制預(yù)算、組織采購、簽訂合同、指導(dǎo)實施；廣西區(qū)政府出臺政府購買服務(wù)實施意見，通過市場供給參與社會救助等公共服務(wù)，并對購買服務(wù)做出全面規(guī)范。

2. 考評監(jiān)管相對科學(xué)。對購買服務(wù)進(jìn)行科學(xué)考評是當(dāng)前工作難點，一些地方對政府購買行為實行日常監(jiān)管考核、年度績效評價機制，對具體工作環(huán)節(jié)實行購買主體、服務(wù)對象和第三方綜合評審機制，從而提高服務(wù)質(zhì)量和效率。如，江蘇引入第三方績效考核，聘請注冊會計師參與社會救助年度績效考核，由專業(yè)人員承擔(dān)數(shù)據(jù)采集統(tǒng)計和資金賬目查驗工作。

二、當(dāng)前社會救助領(lǐng)域政府購買服務(wù)存在的問題

（一）人員隊伍不是很穩(wěn)定

購買服務(wù)的外在體現(xiàn)是雙方契約，其時限性、利益化問題是客觀存在，必然會影響人員服務(wù)的長期穩(wěn)定性。社會救助專業(yè)性較強，聘用人員仍需要經(jīng)過崗前培訓(xùn)和政策業(yè)務(wù)的熟練過程，目前多是將事務(wù)性崗位用作購買服務(wù)，人員的更換會影響政策執(zhí)行的有效持續(xù)。

（二）專業(yè)機構(gòu)不是很充足

社會組織和社會工作服務(wù)在蓬勃發(fā)展，但是能夠提供社會救助專業(yè)服務(wù)的社會組織或社會工作服務(wù)非常少，民間自發(fā)組織的機構(gòu)存在成分復(fù)雜、水平不高、專業(yè)不足等問題，制約了服務(wù)的質(zhì)量和能力。

（三）標(biāo)準(zhǔn)測算不是很科學(xué)

服務(wù)的價格標(biāo)準(zhǔn)、聘請人員的工資待遇等還缺乏科學(xué)的測算，沒有詳細(xì)的量化參照。一些地方直接參照事業(yè)單位年薪來執(zhí)行聘用人員工資標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮基層社會救助工作的工作量和工作強度，與工作人員的付出不成比例。

（四）評估體系不是很完善

社會救助評估機制還不夠成熟主要表現(xiàn)在：人員組成多以政府人員、專家學(xué)者為主，民間機構(gòu)、專業(yè)力量參與不足；評估的指標(biāo)多數(shù)比較籠統(tǒng)、宏觀、隨意，缺乏系統(tǒng)、詳細(xì)、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)；操作程序多以自查報告、聽取匯報、實地檢查為主，主觀性強，缺少第三方機構(gòu)的客觀制約；工作導(dǎo)向多以完成考核、凸顯政績?yōu)橹?，?shù)字第一，長效性不夠。

三、做好社會救助領(lǐng)域政府購買服務(wù)的意見和建議

圍繞提高社會救助治理水平，研究社會救助領(lǐng)域購買服務(wù)體制建設(shè)，加強頂層設(shè)計，理順環(huán)節(jié)關(guān)系，制定系統(tǒng)的規(guī)范性文件，需要重點規(guī)范以下幾個問題。

（一）規(guī)范購買服務(wù)的主體與內(nèi)容

首先規(guī)范“誰來買”，重點在“基層用”?？捎煽h級民政部門統(tǒng)一購買、培訓(xùn)，分配到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），按比例配齊救助部門專職工作人員，人員管理在縣級，經(jīng)費落實在縣級，具體使用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)；也可以由省級人民政府統(tǒng)一購買公益崗位，招聘培訓(xùn)人員，縣級民政部門二次采購，人員管理在省級，經(jīng)費落實在縣級，具體使用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)；還可以由縣級民政救助機構(gòu)直接購買、培訓(xùn)服務(wù)力量，經(jīng)費從救助工作經(jīng)費中列支。其次，明確“買什么”，關(guān)鍵要“可量化”。根據(jù)基層社會救助工作流程、工作內(nèi)容，按階段、類型切塊，分解成基層社會救助工作具體事項；制定《社會救助政府采購目錄》，明確項目名稱、實施內(nèi)容、時間進(jìn)度和有關(guān)要求；將具體服務(wù)項目做精做細(xì)，打造成模塊化、指標(biāo)化的主題產(chǎn)品，面向社會開放，引導(dǎo)市場走向，規(guī)范工作發(fā)展。

（二）發(fā)展購買服務(wù)的供給主體

一是建立社會救助聘請人員培訓(xùn)機制。從救助服務(wù)對象實際需求出發(fā)，設(shè)立救助培訓(xùn)科目，將培訓(xùn)內(nèi)容量化、培訓(xùn)方式制度化。具體可采用印發(fā)學(xué)習(xí)手冊、定期業(yè)務(wù)培訓(xùn)、座談交流等方式，對救助政策解答、工作操作環(huán)節(jié)等進(jìn)行培訓(xùn)。二是培育救助領(lǐng)域社會組織、社工力量。各地民政部門要主動發(fā)現(xiàn)、聯(lián)系運轉(zhuǎn)較好的專業(yè)社會組織、社工機構(gòu)，有針對性的進(jìn)行培育發(fā)展。要指導(dǎo)研究培訓(xùn)內(nèi)容，規(guī)范工作模式，擴大社會組織、社工機構(gòu)的專業(yè)服務(wù)供給力量；要建立規(guī)范透明公平的購買服務(wù)競爭機制，促進(jìn)專業(yè)組織、機構(gòu)參與救助工作的良性競爭，從而提高行業(yè)專業(yè)水平和服務(wù)能力；要加強項目實施過程的跟蹤、監(jiān)督，對項目完成后進(jìn)行評估、審計，確保購買服務(wù)的質(zhì)量成效。

（三）加強購買服務(wù)的預(yù)算管理

一是聘用人員工資可動態(tài)調(diào)整。根據(jù)聘用人員的工作內(nèi)容和工作強度，科學(xué)分類，實行崗位工資：一類窗口服務(wù)崗，包括在基層救助服務(wù)窗口進(jìn)行政策解答、信息比對、受理轉(zhuǎn)辦、建檔立卡等，可按業(yè)務(wù)量計算；二類入戶核查崗，包括進(jìn)村入戶核查初審、年度復(fù)核和入戶調(diào)查等，可按路程、交通、次數(shù)、季節(jié)等因素計算；三類政策宣傳崗，包括上門宣傳、主動發(fā)現(xiàn)、匯總上報等，可按區(qū)域、數(shù)量、時間等因素計算。二是項目外包的經(jīng)費可量化測算。根據(jù)向社會組織、社工機構(gòu)公開招標(biāo)的服務(wù)項目類型，細(xì)化測算指標(biāo)，將項目工作量、工作區(qū)域、完成時限、地理環(huán)境等因素進(jìn)行成本測算，同時充分考慮執(zhí)行任務(wù)時人員招募、專業(yè)水平、專業(yè)力量、服務(wù)質(zhì)量等影響因素。

（四）完善購買服務(wù)的評估機制

一是制定評價指標(biāo)體系，根據(jù)購買服務(wù)需求，細(xì)化內(nèi)容、分解步驟，明確招標(biāo)采購、合同簽訂、信息公開、預(yù)算編制等內(nèi)容；二是制定監(jiān)管制度，主管部門和購買主體要切實發(fā)揮作用，建立考核通報機制，加強人員培訓(xùn)等；三是培育專業(yè)力量，發(fā)揮高校專家學(xué)者、行業(yè)協(xié)會代表、會計事務(wù)所等專業(yè)人才和機構(gòu)力量，引導(dǎo)社會正確輿論，鼓勵群眾代表、受助人員等服務(wù)對象參與，擴大第三方評估、監(jiān)管范圍，確保評估監(jiān)管的客觀、公正。

（作者單位：民政部低收入家庭認(rèn)定指導(dǎo)中心）