社會保險法實施的理論闡釋與配套法規(guī)保障*

楊思斌

(中國勞動關(guān)系學(xué)院 公共管理系，北京 100048)

《中華人民共和國社會保險法》(以下簡稱《社會保險法》)于2010年10月28日通過，自2011年7月1日起施行。法律的生命在于實施。雖然有了《社會保險法》，但如果其不能得到有效的實施，甚至根本得不到實施，那么這樣的法律制定得再好也只能是一紙空文，非但不能發(fā)揮法律的規(guī)范、指引和保障的積極作用，反而會損害法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，惡化法治環(huán)境。只有全面、準(zhǔn)確地實施《社會保險法》，才能使社會保險的各項法律規(guī)范從紙面走入生活，公民的社會保險權(quán)從規(guī)范形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實形態(tài)，《社會保險法》的立法宗旨和價值才能得到真正的實現(xiàn)。

一、社會保險法實施的理論闡釋

社會保險法實施是指通過立法程序制定的成文法—— 《社會保險法》分別由不同主體實際施行，從而使社會保險法律從抽象的行為模式變成社會主體的具體行為，從應(yīng)然狀態(tài)轉(zhuǎn)換為實然狀態(tài)的過程和活動。

(一)社會保險法實施的基本方式

社會保險法實施的基本方式可分為社會保險法的遵守、社會保險法的執(zhí)行和社會保險糾紛解決，它們在社會保險法的實施中各有其特點和作用。

1.社會保險法的遵守

社會保險法的遵守表現(xiàn)為當(dāng)事人按照法律的要求行事，即企事業(yè)單位等社會組織、公民個人和有關(guān)機(jī)關(guān)依照《社會保險法》的規(guī)定，行使權(quán)利 (權(quán)力)和履行義務(wù) (職責(zé))的活動。社會保險法的遵守主體即一切組織和個人，遵守的范圍即社會保險法律規(guī)范，遵守的內(nèi)容即依法履行義務(wù)和行使權(quán)利。《社會保險法》的有效實施需要充分發(fā)揮守法主體在法律實施中的地位和作用，因為公民和企業(yè)等用人單位是社會保險法律關(guān)系主要的義務(wù)主體，如果他們能夠自覺履行義務(wù)，則社會保險義務(wù)的履行并不需要國家機(jī)關(guān)的干預(yù)，社會保險法不僅可以有效實施，而且其實施成本會降低，實施效果會得到優(yōu)化。

2.社會保險行政執(zhí)法

行政執(zhí)法是法的實施的重要形式，這一點在以強(qiáng)制性和國家干預(yù)性為特點的社會保險法中表現(xiàn)尤為突出。“社會保險以社會利益為本位，為社會大眾謀求利益與安全，盡管繳納社會保險費會減少某一部分人的所得，但基于社會整體利益，仍需要采取強(qiáng)制性手段，以維持社會保險制度的正常運作?！鄙鐣ｋU法的實施不可能完全寄希望于用人單位和勞動者 (公民)的自覺遵守上，在強(qiáng)調(diào)這些主體自覺守法的同時，也需要重視社會保險行政執(zhí)法包括社會保險管理、監(jiān)察等活動。此外，隨著給付行政、服務(wù)行政的興起，為行政相對人提供服務(wù)已經(jīng)成為行政執(zhí)法的基本內(nèi)容之一，因此，社會保險經(jīng)辦服務(wù)乃社會保險行政執(zhí)法的重要組成部分。

3.社會保險的糾紛解決

社會保險糾紛解決是指社會保險糾紛解決機(jī)構(gòu)依照法定職權(quán)和程序，運用法律處理案件的專門活動。社會保險是國家依據(jù)法律強(qiáng)制實施的一項制度，當(dāng)事人沒有任意選擇、處分的權(quán)利，私法中的意思自治原則在社會保險法領(lǐng)域幾乎沒有用武之地，因此，在社會保險糾紛解決方面，私力救濟(jì)和社會救濟(jì)等糾紛解決方式在社會保險法實施中地位式微。我國的社會保險糾紛可以分為勞動糾紛和行政糾紛兩大類型，前者適用勞動糾紛的解決機(jī)制即“仲裁前置，部分案件一裁終局，部分案件一裁兩審”的模式，后者適用行政糾紛的解決機(jī)制即“行政復(fù)議或者行政訴訟”的模式。社會保險糾紛解決其實也是當(dāng)事人社會保險權(quán)利的救濟(jì)問題，從一定意義上看，它帶有法的“私人實施”的特點，即當(dāng)事人出于自身的權(quán)利和利益的考慮而啟動法律的實施程序。

(二)社會保險法實施的特點

社會保險法既不是私法，也不是公法，是典型的社會法，其中既有國家權(quán)力干預(yù)的關(guān)系，又有公民享受國家給付的權(quán)利關(guān)系，其實施有自身的特點:

1.社會保險法實施中的主體具有多元性。社會保險關(guān)系中涉及多方主體，社會保險法的遵守需要各方主體依法履行義務(wù)。勞動者 (或公民)及用人單位依法履行繳費義務(wù);政府是社會保險的重要責(zé)任主體，需要履行財政責(zé)任和監(jiān)督管理職責(zé);社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是社會保險的服務(wù)主體，需要依法履行提供各種社會保險給付服務(wù)等?！渡鐣ｋU法》還規(guī)定了各種監(jiān)督主體，依法履行監(jiān)督職責(zé)。

2.社會保險法實施中的法律關(guān)系具有復(fù)雜性。社會保險法所調(diào)整的社會保險關(guān)系，內(nèi)容龐雜，涉及環(huán)節(jié)眾多，既有用人單位與其勞動者之間的社會保險權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也有以政府作為社會保險關(guān)系一方而產(chǎn)生的關(guān)系，還有以社會保險服務(wù)機(jī)構(gòu)為一方而產(chǎn)生的關(guān)系;社會保險法實施中既有公法性質(zhì)的法律關(guān)系，也有私法性質(zhì)的法律關(guān)系;其法律規(guī)范，既有強(qiáng)制性、義務(wù)性的規(guī)范，也有自愿性、選擇性的規(guī)范，呈現(xiàn)出多樣、交叉和綜合等復(fù)雜性特征。在社會保險法的實施過程中，由于利益的多元化和復(fù)雜化，個人利益與單位利益、地方利益和全國利益存在一定程序的沖突，這使得法律所要求的社會公共利益很難生成，增加了社會保險法實施的難度。

3.社會保險法的實施具有重大社會影響性特征。社會保險是涉及經(jīng)濟(jì)、社會、文化諸多方面的社會系統(tǒng)工程。社會保險不僅同公民的切身利益密切相連，而且對國家經(jīng)濟(jì)、政治和其他社會關(guān)系產(chǎn)生重大影響。因此，社會保險法的實施不僅是單純的法律問題，也是經(jīng)濟(jì)、社會甚至文化的綜合性的問題，在社會上可能產(chǎn)生重大影響。因此，社會保險法的實施必須立足于我國的基本國情、文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特征，穩(wěn)步推進(jìn)，力爭取得其實施的法律效果與社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。

4.社會保險法的實施過程也是社會保險制度的完善過程。由于特定的立法背景，其內(nèi)容具有原則性，這個特點決定了社會保險法的全面實施必須以制定出具體的、可操作性的規(guī)則為條件。社會保險法的實施過程同時是社會保險法律制度不斷健全、法治環(huán)境不斷改善的過程。社會保險法實施情況的反饋，有利于及時、準(zhǔn)確地修改或廢止不合適宜的社會保險法律規(guī)范，補(bǔ)充配套法律法規(guī)，提高社會保險法的立法質(zhì)量。

二、社會保險法實施的意義與價值

保障《社會保險法》的全面、有效實施，對于公民社會保險權(quán)利實現(xiàn)和社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1.社會保險法的實施有利于公民社會保險權(quán)利從規(guī)范形態(tài)向現(xiàn)實形態(tài)的轉(zhuǎn)化。長期以來，我國社會保險領(lǐng)域缺少基本法律，社會保險制度缺乏強(qiáng)制性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，公民的社會保險權(quán)利只能是一種訴求而無法得到法律的保障與救濟(jì)?！渡鐣ｋU法》的出臺實現(xiàn)了我國社會保險權(quán)的法律化。然而，社會保險權(quán)利要真正為人們所享有，必須完成從規(guī)范形態(tài)向現(xiàn)實形態(tài)的轉(zhuǎn)變，這只有借助于社會保險法的實施。通過社會保險法的實施，《社會保險法》文本的規(guī)定通過法律對社會關(guān)系的調(diào)整得以貫徹，政府依法行政，相關(guān)主體的義務(wù)得以履行，勞動者和公民的權(quán)利得以享有，違法行為得到制裁，法律的權(quán)威得以樹立，《社會保險法》維護(hù)公民社會保險權(quán)的立法宗旨得以實現(xiàn)。

2.社會保險法的實施有利于實現(xiàn)社會保險法蘊(yùn)含的價值。《社會保險法》蘊(yùn)含公平正義價值。社會保險實際上是借助于國家力量對不同的社會成員實行互濟(jì)互助，可以使不同身份、不同經(jīng)濟(jì)條件的社會成員共同承擔(dān)社會風(fēng)險，彼此相助，在全體社會成員之間實現(xiàn)和維護(hù)一種公平的狀態(tài)。《社會保險法》蘊(yùn)含人權(quán)價值。社會保險制度是通過社會共識和社會契約建立起來的由國家保障公民生存權(quán)、健康權(quán)與發(fā)展權(quán)的制度，其目的是維護(hù)公民個人基本權(quán)利?！渡鐣ｋU法》蘊(yùn)含社會安全的價值。社會保險立法的使命即建立一系列穩(wěn)定的制度解決勞動者面臨的各種社會風(fēng)險，以實現(xiàn)社會成員“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、工傷有補(bǔ)償、失業(yè)有救助、生育有保障”的目標(biāo)，給人以穩(wěn)定的安全預(yù)期。《社會保險法》還蘊(yùn)含著社會連帶、以人為本、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定等諸多價值。只有通過法律的實施，該法的上述價值才能夠?qū)崿F(xiàn)。

3.社會保險法的實施有利于完善國民收入分配制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變?！渡鐣ｋU法》具有調(diào)節(jié)國民收入分配，緩解社會分配不公的重要功能。 《社會保險法》中關(guān)于用人單位繳費義務(wù)的強(qiáng)制性規(guī)定，有助于糾正勞資雙方由于地位的不對等而產(chǎn)生的初次分配的不公平?！渡鐣ｋU法》關(guān)于政府社會保險責(zé)任的規(guī)定，其實是借助于國民收入的再分配彌補(bǔ)公民在國民收入初次分配中的不足，保障公民分享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果?！渡鐣ｋU法》以國家信用的形式免除了勞動者和其他公民的后顧之憂，其有效實施必將提升國民對未來的穩(wěn)定的安全預(yù)期，促進(jìn)消費，拉動內(nèi)需，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變?！渡鐣ｋU法》統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保險制度，規(guī)定了社會保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)，提高了社會保險基金的統(tǒng)籌層次。這些法律制度的實施將有利于勞動力的流動，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

三、社會保險法實施的配套法規(guī)保障

《社會保險法》的實施對于保障公民的基本生活，改善民生起到了至關(guān)重要的作用。但是，社會保險法的實施效果并不理想，某些問題 (如養(yǎng)老保險雙軌制、社會保險費征收體制等)一直是社會關(guān)注的焦點，始終未能達(dá)到較好的解決;某些問題 (如基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌)仍需要全力推進(jìn)。由于法律的抽象性、滯后性以及社會保險實踐的需要，在社會保險實踐中僅僅依據(jù)法律是不夠的，還需要制定社會保險法的配套法規(guī)，對社會保險法律進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化或補(bǔ)充。

(一)制定社會保險配套法規(guī)，補(bǔ)齊社會保險法律體系的“短板”

任何法律體系都是動態(tài)的、開放的、發(fā)展的，社會保險法律體系在一定的階段也只能是相對的而不是絕對的。社會保險法實施需要在《社會保險法》的框架下，不斷完善社會保險法律制度，逐步做到社會保險法制的“從無到有，從有到全、從全到優(yōu)”，補(bǔ)充完善社會保險法律法規(guī)，最終形成健全、高質(zhì)量的社會保險法律體系。

目前，社會保險法實施的配套法規(guī)比較緊迫的是需要盡快制定養(yǎng)老保險條例和醫(yī)療保險條例。

在養(yǎng)老保險方面，《社會保險法》關(guān)于基本養(yǎng)老保險的規(guī)定只有13條，法律供給嚴(yán)重不足，對企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的關(guān)系、退休年齡、養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)、費率、養(yǎng)老保險個人賬戶的性質(zhì)等養(yǎng)老保險基本問題缺少規(guī)定或語焉不詳。2014年2月，國務(wù)院常務(wù)會議決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險。養(yǎng)老保險制度的完善應(yīng)該以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險合并實施為契機(jī)，盡快出臺《養(yǎng)老保險條例》，為公民養(yǎng)老權(quán)益保障提供更明確的法律預(yù)期?！娥B(yǎng)老保險條例》應(yīng)該明確養(yǎng)老保險繳費基數(shù)的具體計算方法，考慮適當(dāng)降低社會保險費率，合理劃分中央與地方對基本養(yǎng)老金的籌資和支付責(zé)任;養(yǎng)老保險條例應(yīng)該妥善處理做實個人賬戶問題，對養(yǎng)老保險歷史債務(wù)提出明確的解決方案。

《養(yǎng)老保險條例》的一個重點問題是制定實施基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌方案。《社會保險法》從法律上提高了我國社會保險基金的統(tǒng)籌層次，明確了基本養(yǎng)老保險基金實行全國統(tǒng)籌的目標(biāo)。但是，由于各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，而且很多省份內(nèi)部差異懸殊，目前基本養(yǎng)老金還處于省級統(tǒng)籌，而且我國的省級統(tǒng)籌還不是真正意義上的省級統(tǒng)籌，有些地方只實行了全省范圍內(nèi)調(diào)劑基金的使用?；攫B(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是法定的目標(biāo)，一旦實現(xiàn)了全國統(tǒng)籌，勞動者的自由發(fā)展就具有了更大的空間，其在全國范圍內(nèi)不論如何流動都能夠使自身養(yǎng)老保險權(quán)益得到充分保障，社會保險法實施的成效將會顯著提高?；攫B(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次的提高涉及到各地利益的再分配和利益均衡問題，必須由國務(wù)院出臺明確的規(guī)定，統(tǒng)一部署和實施。

在醫(yī)療保險方面，《社會保險法》只對醫(yī)療保險的制度框架作了規(guī)定，除此以外，調(diào)整醫(yī)療保險的法律主要是國務(wù)院及其職能部門制定的行政法規(guī)、規(guī)章以及地方制定的地方性法規(guī)或規(guī)章等。總體而言，我國醫(yī)療保險方面立法層次比較低，缺乏權(quán)威性和強(qiáng)制性，醫(yī)療保險制度的改革往往會出現(xiàn)“無法可依”的不正?，F(xiàn)象。為了更好地實施社會保險法，為醫(yī)療保險的改革提供法律依據(jù)，應(yīng)該加強(qiáng)醫(yī)療保險的法制化、制度化和規(guī)范化。比較可行的做法是由國務(wù)院出臺《醫(yī)療保險條例》，對醫(yī)療保險制度、原則、參保人、醫(yī)療保險費用籌集，醫(yī)療費用支付、醫(yī)療保險服務(wù)機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任等醫(yī)療保險法制的基本問題進(jìn)行規(guī)范。

此外，《失業(yè)保險條例》、《社會保險費征繳暫行條例》的修訂，社會保險經(jīng)辦管理服務(wù)和社會保險基金投資運營監(jiān)督等法律法規(guī)及配套的部門規(guī)章，也是社會保險法實施后需要盡快完成的任務(wù)。

(二)建立社會保險立法后評估制度，提高社會保險法配套法規(guī)的質(zhì)量

社會保險法的立法質(zhì)量如何，歸根到底還要看其實施情況，看其是否經(jīng)受得住實踐的考驗，達(dá)到預(yù)期的目的。這就需要立法后評估制度。立法后評估雖不是立法，但卻是為立法服務(wù)的。社會保險立法后評估的目的是為修改、修正乃至重新制定或廢除某些規(guī)范提供切實的參考意見。社會保險法評估主體應(yīng)當(dāng)是中立的第三者，評估內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括社會保險法律法規(guī)的立法成本、存在的問題及缺陷，公民社會保險權(quán)的實現(xiàn)情況，社會保險制度的可持續(xù)性、相關(guān)義務(wù)主體的責(zé)任落實情況、立法時爭議的焦點問題及其解決方案的公正性與可行性、法律的實施效果、重要制度落實情況、實施績效等。

高質(zhì)量的法律法規(guī)是確保法律有效實施的前提?！渡鐣ｋU法》中有大量的授權(quán)性規(guī)范，涉及社會保險費的征收主體、社會保險統(tǒng)籌層次的提高、公務(wù)員參加養(yǎng)老保險辦法、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，這些方面的規(guī)范，依據(jù)《社會保險法》的授權(quán)可以由行政機(jī)關(guān)決定，但從社會保險法制的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，上述法律規(guī)范的條件成熟時宜通過立法機(jī)關(guān)上升為法律，唯有如此，才符合法治國家的“法律保留”原則。因為，社會保險制度涉及公民的基本權(quán)利與義務(wù)，社會保險管理涉及國家的組織與體制，社會保險給付應(yīng)定為“經(jīng)由民主程序討論的人民或社會的合意”，唯有通過法律進(jìn)行調(diào)整，才能夠符合憲法行政法中的法律保留原則的精神。

在沒有上升為法律的條件下，社會保險配套法規(guī)的制定需要提高科學(xué)性，應(yīng)建立社會保險配套法規(guī)的公共決策機(jī)制，通過專家咨詢論證制度以及征求民眾意見制度等，提高法規(guī)規(guī)范的精細(xì)化程序和可操作性。社會保險配套法規(guī)的完善需要關(guān)注法規(guī)規(guī)定的執(zhí)行體制、機(jī)制、措施是否明確、具體、高效、便捷，是否具有可操作性;法規(guī)是否得到普遍遵守和執(zhí)行，是否實現(xiàn)預(yù)期的效果;法規(guī)的實施成本大小，以及是否達(dá)到預(yù)期的效果等。

(三)建立社會保險配套法規(guī)政策的合法性審查制度

為保證社會保險法的有效實施，在法律適用方面應(yīng)注意法規(guī)政策的各項規(guī)定是否與上位法一致，沒有上位法的，是否符合立法精神和原則，從而保障國家社會保險法制的統(tǒng)一性，從制度上保障公民社會保險權(quán)利的平等性?！渡鐣ｋU法》的頒布實施，為各類下位法的制定和修改提供了參照上位法的標(biāo)準(zhǔn)，但是，社會保險法的實施過程中，“下位法違反上位法”時有存在，既損害了社會保險法律的權(quán)威，也違反了社會保險制度的理性，雖然能夠滿足有關(guān)方面解決困難的一時之需，卻為破壞社會保險法治開了先例。

例如，我國憲法和社會保險法都明確每一個公民享有社會保險權(quán)利，服刑人員在沒有法律明文規(guī)定限制或剝奪其社會保險權(quán)利情形下，應(yīng)享有社會保險權(quán)利。然而，實踐中的具體情況卻是部門與地方的行政規(guī)范性文件公然地剝奪服刑人員的社會保險權(quán)，規(guī)定服刑人員在服刑期間停止辦理和發(fā)放養(yǎng)老金，即使是被判處管制、有期徒刑宣告緩刑和監(jiān)外執(zhí)行的或者假釋的，雖然可以發(fā)放養(yǎng)老金，卻不得參與養(yǎng)老金調(diào)整;更有甚者，對還處于偵查階段的犯罪嫌疑人，都可以停止給付養(yǎng)老金。上述情況是社會保險下位法違反上位法的典型例證，不僅嚴(yán)重破壞的我國社會主義法制的統(tǒng)一和社會保險法的實施，還造成了服刑人員社會保險權(quán)利的完全落空。

又如，社會保險基金就其性質(zhì)來說，是特殊的社會公共基金，不屬于財政性資金范疇，其產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸屬所有參保職工，其用途只能按照限定范圍和法定標(biāo)準(zhǔn)，不能挪作他用。我國失業(yè)保險相關(guān)法規(guī)明確規(guī)定失業(yè)保險基金的管理與使用辦法，只能用于對失業(yè)者提供經(jīng)濟(jì)援助，不能夠隨意擴(kuò)大使用范圍，除非修改法律。 《社會保險法》第64條規(guī)定了社會保險基金?？顚Ｓ茫魏谓M織和個人不得侵占或者挪用。第69條規(guī)定了社會保險基金不得違規(guī)投資運營，不得用于平衡其他政府預(yù)算。然而，2008年金融危機(jī)之后，為解決日趨嚴(yán)重的就業(yè)問題，政府開始實踐探索擴(kuò)大失業(yè)保險基金支出范圍用于“援企穩(wěn)崗”。2009年7月，人力資源社會保障部和財政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于延長東部7省市擴(kuò)大失業(yè)保險基金支出范圍試點政策有關(guān)問題的通知》。后來，又將該政策一再延續(xù)至2011年底即《社會保險法》實施之后。但是，從法治的視角觀之，失業(yè)保險擴(kuò)大支出范圍特別是對困難企業(yè)發(fā)放崗位補(bǔ)貼的規(guī)定在我國現(xiàn)行法律中找不到任何依據(jù)。政府出臺的一系列擴(kuò)大失業(yè)保險支出范圍的文件，其內(nèi)容和精神有違其上位法——行政法規(guī)《失業(yè)保險條例》及《社會保險法》，實質(zhì)上也損害了參保人的權(quán)益。

《社會保險法》的實施為社會保險法律制度的合法性審查提供了依據(jù)，有關(guān)部門需要加緊開展社會保險法規(guī)清理工作，以保證社會保險法的實施免受其干擾，維護(hù)社會保險法律制度的統(tǒng)一和權(quán)威。

(四)引入激勵機(jī)制，完善社會保險配套法規(guī)制度

社會保險法的有效實施需要制度本身的激勵，即社會保險制度是受公民歡迎的，對公民產(chǎn)生吸引力的。社會保險制度設(shè)計如果能夠做到以人為本，當(dāng)事人從自身利益實現(xiàn)的角度出發(fā)愿意積極踴躍地參加社會保險制度，社會保險制度才能實現(xiàn)制度目標(biāo)，穩(wěn)定有效地長期維持。社會保險是一種繳費型的社會保障制度，必須堅持公平與效率相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)原則，因此，建立社會保險待遇水平與繳費掛鉤的激勵約束機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵勞動者積極就業(yè)，早繳費、長期繳費，是保證社會保險法實施亟需解決的問題之一。

公平正義是法律激勵功能有效發(fā)揮的前提條件，如果法律本身是不公平的，更多人的理性選擇是規(guī)避法律而不是執(zhí)行法律。社會保險法激勵功能的發(fā)揮，必須從源頭上統(tǒng)籌社會保險制度的公平正義，即通過頂層設(shè)計打破社會養(yǎng)老保險制度身份分割的不公平格局，保障大多數(shù)人的利益目標(biāo)不被部門利益或既得利益集團(tuán)的考慮所取代，以維護(hù)社會保險法制的公平性。目前最大的問題是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度和企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌問題?！渡鐣ｋU法》關(guān)于公務(wù)員和事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險并沒有明確的規(guī)定，具有很大的不確定性，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險仍有可能保持現(xiàn)狀或“另起爐灶”，導(dǎo)致社會保險制度的碎片化，有悖公平正義之法治理念。實踐中公務(wù)員實行退休制度，無需繳納養(yǎng)老保險費享受高額養(yǎng)老金，而企業(yè)職工繳費負(fù)擔(dān)沉重但養(yǎng)老金水平卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公務(wù)員，造成巨大的社會不公平。由于事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革向企業(yè)看齊，職工擔(dān)心待遇水平降低而使此項改革仍停留在試點階段。養(yǎng)老保險制度的碎片化不利于社會保險制度的持續(xù)發(fā)展，有違法律的公平原則，在實踐中容易降低法的實效，影響法律的實施。因此，在社會保險法的框架下，及時明確機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的方向，減少不同社會群體養(yǎng)老保險待遇的差別，平衡不同群體的社會保險利益，是增加社會保險法實施效果需要重點解決的問題。

從實施主體的性質(zhì)和實施程序來說，社會保險法的實施有兩個基本的機(jī)制，即公共實施和私人實施。社會保險法的公共實施即社會保險行政主管部門或其他公權(quán)部門代表國家公共利益，通過行使其執(zhí)法權(quán)或其他公權(quán)力來對社會保險違法行為進(jìn)行制裁，對公民的社會保險權(quán)利進(jìn)行保護(hù)的活動。社會保險法的私人實施即個人通過檢舉、告發(fā)、起訴等方式維護(hù)自身社會保險利益的行為，其實質(zhì)是對公民社會保險權(quán)利的救濟(jì)。私人實施能夠節(jié)省行政成本，克服行政機(jī)構(gòu)的失職和懈怠，對于社會保險法的全面實施具有不可替代的作用。社會保險法律關(guān)系具有公私法兼容的屬性，欠交、漏繳社會保險費不僅違反了公法規(guī)范，也違反了私法規(guī)范，不僅損害了社會保險制度利益，也損害了公民的社會保險權(quán)利?！渡鐣ｋU法》僅規(guī)定了用人單位未足額及時繳納社會保險費的行政責(zé)任，沒有規(guī)定用人單位對勞動者的民事賠償責(zé)任。為了鼓勵社會保險法的私人實施，應(yīng)該明確用人單位欠交、漏繳社會保險費的民事?lián)p害賠償責(zé)任。

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