新一輪國企混合所有制改革：問題及建議

◎ 胡 潔

上一輪國企改革取得了明顯成效，但是國企改革仍面臨許多深層次的矛盾和問題，國有產(chǎn)權(quán)單一、“一股獨大”等問題尤為突出，由此導(dǎo)致了企業(yè)治理機制存在先天缺陷，嚴重影響了企業(yè)市場化經(jīng)營機制的形成。大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟是解決這一問題的有效途徑和辦法，也是深化國企改革的突破口。

混合所有制經(jīng)濟在我國的出現(xiàn)和發(fā)展，源于我國國有企業(yè)改革，源于尋找公有制經(jīng)濟同市場經(jīng)濟相結(jié)合的形式和途徑，在中共中央的重要文件中早已提出了發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的思想。經(jīng)歷了不斷的理論創(chuàng)新、政策推進和實踐探索，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）再次明確提出，“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”，并強調(diào)“國有資本、集體資本和非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式”。2014年的《政府工作報告》也進一步提出“要優(yōu)化國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”。根據(jù)這些要求，國有企業(yè)與非國有企業(yè)的融合發(fā)展將成為新一輪國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)改革的重頭戲。

混合所有制改革面臨的問題和障礙

國有企業(yè)通過引入多種經(jīng)濟成分進行混合所有制改革，對于整合資源優(yōu)勢，規(guī)范公司治理，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提高國有經(jīng)濟的控制力和競爭力，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要意義，但當前面臨的一些問題和存在的一些制度障礙嚴重制約了國企混合所有制改革的深化。

1.國有經(jīng)濟的定位問題

改革開放以來，國有經(jīng)濟得到長足發(fā)展，但國有經(jīng)濟布局仍存在著數(shù)量過多、戰(zhàn)線過長，資源配置重點不突出，規(guī)模不經(jīng)濟，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象嚴重等不合理的狀況，嚴重制約了國有經(jīng)濟的競爭力和控制力。此前，就宏觀而言，國企改革的一個主要方向是對國資和國企做戰(zhàn)略性重組，破除行政壟斷；國企應(yīng)主要提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從一般競爭性行業(yè)真正退出來，但時至今日效果并不理想，其問題關(guān)鍵之一還是對國有經(jīng)濟缺乏嚴格而準確的定位。由此使得國有企業(yè)在競爭性領(lǐng)域過快膨脹，一度出現(xiàn)“國進民退”現(xiàn)象，也嚴重限制了非國有經(jīng)濟的發(fā)展空間。國有經(jīng)濟的定位問題關(guān)系著國有企業(yè)進行混合所有制改革的領(lǐng)域、范圍及程度。因此，國有經(jīng)濟的定位不解決，國企的混合所有制改革就難以取得新的突破。

2.國有資產(chǎn)流失問題

目前各界最擔心的是混合所有制改革過程中的國有資產(chǎn)流失問題。在上一輪國有企業(yè)改革過程中出現(xiàn)了蠶食和侵吞國有資產(chǎn)的情況，引起市場較大關(guān)注并一度引發(fā)了學界的大討論。一些人將國有企業(yè)民營化改革視為“一頓瓜分國有資產(chǎn)的盛宴”，并強烈要求“停止以民營化為導(dǎo)向的產(chǎn)權(quán)改革”，一度使得國企改革停滯。為防止國有資產(chǎn)流失，維護社會公平，國務(wù)院曾專門發(fā)文規(guī)范國有企業(yè)改制，相繼叫停管理層收購（MBO）和員工持股。對于本輪國企混合所有制改革，十八屆三中全會提出“允許更多國有經(jīng)濟和其他所有制經(jīng)濟發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟”；“允許混合所有制經(jīng)濟實行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體”，對此很多國企負責人和民企的老總都怕承擔“賤賣和瓜分國有資產(chǎn)”的罪名。如果不能從法律法規(guī)上規(guī)范操作流程，出臺具體方案以防止國有資產(chǎn)的流失，打消企業(yè)負責人的顧慮，本輪混合所有制改革就難以推進。

3.產(chǎn)權(quán)保護問題

產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，發(fā)展混合所有制，必須確保產(chǎn)權(quán)明晰、保護嚴格。十八屆三中全會要求“完善產(chǎn)權(quán)保護制度”，不僅明確“公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)不可侵犯”，還強調(diào)“非公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯”。當前由于多種原因，不同所有制的產(chǎn)權(quán)保護強度還存在不一致的情況。國有資本的產(chǎn)權(quán)以國家信用為后盾得到充分的保障；而非公經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)保護仍然面臨不確定性；企業(yè)家財產(chǎn)權(quán)被公權(quán)侵害的現(xiàn)象時有發(fā)生。如果對產(chǎn)權(quán)沒有嚴格的制度保障和法律保障，要真正激發(fā)民營企業(yè)家在一個不確定性的市場中投資創(chuàng)業(yè)是難以辦到的。在產(chǎn)權(quán)保護力度不統(tǒng)一的情況下，混合所有制改革很可能變成國有資本的“獨角戲”，即便壟斷行業(yè)放開，民營資本也未必敢進去。

4.外部經(jīng)營環(huán)境的制約

民營經(jīng)濟獲得了快速發(fā)展，展現(xiàn)出強勁生機與活力，并為推動國民經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻，但是在具體實踐過程中，民營經(jīng)濟仍面臨一些有形無形的障礙和困難，其外部經(jīng)營環(huán)境仍存在諸多不利因素。一是當前還存在市場主體權(quán)益不平等、機會不平等、規(guī)則不平等現(xiàn)象，民營資本投資領(lǐng)域受限。雖然國家先后出臺一系列產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，逐步放開國有壟斷產(chǎn)業(yè)，但非公有制企業(yè)在發(fā)展空間、產(chǎn)業(yè)準入、資源獲取方面仍存在種種有形或無形的限制。二是我國對于中小投資者保護制度還很不完善。在上一輪國企混合所有制改革中，非公有資本參股國有企業(yè)時往往缺乏話語權(quán)，其合法權(quán)益得不到有效保護，市場機制無法充分發(fā)揮作用，導(dǎo)致本輪混合所有制改革中民營投資者顧慮重重，紛紛表示“如果不控股，將不會進入”。由此可見，如果不消除各種阻礙市場競爭的因素，建立公平競爭的市場秩序，國企混合所有制改革將難以實質(zhì)性推進。

推進混合所有制改革的政策建議

混合所有制改革的重點在于讓民營資本、社會資本進入國有經(jīng)濟和國有企業(yè)，以改變企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，為企業(yè)打造一個符合市場經(jīng)濟的治理體系，促使企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制?；舅悸肥且詢?yōu)化資源配置為重點、以競爭性國企改革為突破口、以項目合作為重要載體，通過多種途徑加快推進國有企業(yè)的公司制、股份制改革。

首先，對國有經(jīng)濟進行準確定位，實施分類改革。

推進混合所有制改革首先應(yīng)根據(jù)不同國有企業(yè)的功能定位、地位作用，進行分類改革。目前根據(jù)企業(yè)不同類型分為三大類：一是公益類或公共服務(wù)類；二是保障類或戰(zhàn)略類；三是商業(yè)類或競爭類。這次《決定》指出：“國有資本投資運營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進步、保障國家安全”；同時強調(diào)“國有資本加大對公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面作出更大貢獻”。按照“有進有退，有所為有所不為”的原則，對于關(guān)系國家安全或國家經(jīng)濟命脈的領(lǐng)域，如重要的軍工企業(yè)、戰(zhàn)略物資儲備企業(yè)，以及某些由生產(chǎn)技術(shù)特點決定的自然壟斷環(huán)節(jié)和重要的基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)、提供公共產(chǎn)品和勞務(wù)的公共企業(yè)等，可實行國有獨資公司或絕對控股形式；對于體現(xiàn)國家戰(zhàn)略導(dǎo)向的可以相對控股；對競爭類企業(yè)，可實行國有參股經(jīng)營甚至全部退出。明確劃定少數(shù)不宜開展混合所有制行業(yè)和企業(yè)的紅線清單，即使在自然壟斷行業(yè)，也要區(qū)分自然壟斷環(huán)節(jié)和非自然壟斷環(huán)節(jié)，逐步放開非自然壟斷環(huán)節(jié)；而且隨著科技進步和商業(yè)模式的創(chuàng)新，一些自然壟斷領(lǐng)域也將轉(zhuǎn)變?yōu)榉亲匀粔艛囝I(lǐng)域，從而可以引入競爭。

其次，轉(zhuǎn)換國資監(jiān)管方式、完善國有資產(chǎn)管理體制。

《決定》提出，“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。”這意味著國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制改革進入了全新階段。國資委要與積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟相適應(yīng)，轉(zhuǎn)變國資監(jiān)管方式，實現(xiàn)從“管企業(yè)”到“管資本”的轉(zhuǎn)變。積極探索“以管資本為主加強國資監(jiān)管”的新模式和新方法，重點管理好資本的投向、規(guī)范資本運作、提高資本回報，逐步致力于國有資本的優(yōu)化配置。以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為紐帶，依法通過公司章程和公司治理機制行使出資人職責，不干預(yù)企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)，充分發(fā)揮市場的作用，將國有企業(yè)真正推向市場。

第三，完善投資管理體制，放寬非公資本準入條件。

目前，有些行業(yè)和領(lǐng)域中非公有資本進入門檻高，當務(wù)之急是要進一步從行業(yè)和領(lǐng)域準入到環(huán)節(jié)準入細化放寬政策，放寬市場準入。允許非公有資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域，鼓勵非公有制企業(yè)參與國企改革。在大多數(shù)行業(yè)，應(yīng)該允許民營資本控股；在某些不適合民營資本控股的行業(yè)，在保證國有資本為第一大股東的前提下，也應(yīng)該放開對社會資本持股比例的限制?！稕Q定》提出“國有資本投資項目允許非國有資本參股”，同時李克強總理在《政府工作報告》中提出：要制定非國有資本參與中央企業(yè)投資項目的辦法，在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)、公共事業(yè)等領(lǐng)域，向非國有資本推出一批投資項目；實施鐵路投融資體制改革，在更多領(lǐng)域放開競爭性業(yè)務(wù)，為民間資本提供大顯身手的舞臺。為此要做好頂層設(shè)計，制定非國有資本參與中央企業(yè)投資項目的實施細則和辦法，推出一批實實在在的項目，吸引非公資本的進入，形成示范帶動效應(yīng)。

第四，引入多元化投資主體，進一步深化產(chǎn)權(quán)改革。

產(chǎn)權(quán)制度改革特別是產(chǎn)權(quán)（股權(quán)）結(jié)構(gòu)優(yōu)化是國企混合所有制改革的關(guān)鍵。充分利用市場機制，通過產(chǎn)（股）權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴股、資產(chǎn)重組、規(guī)范上市等方式，引進各類投資者，實現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)（股權(quán)）結(jié)構(gòu)的多元化、分散化和合理化。一是積極引入戰(zhàn)略投資者參與大型國有企業(yè)改革。大型民企、國內(nèi)外其他優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)資本具有豐富實業(yè)經(jīng)驗、市場化的經(jīng)營機制和企業(yè)家精神，作為重要戰(zhàn)略投資者，通過存量購買和增量稀釋的方式受讓國有股權(quán)，實現(xiàn)股權(quán)多元化。二是大力培育和發(fā)展機構(gòu)投資者，重點發(fā)展包括社保基金、養(yǎng)老基金、保險基金和股權(quán)投資基金等，作為財務(wù)投資者參與國企混合所有制改革，充實企業(yè)資本金，改善企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)。三是探索混合所有制企業(yè)經(jīng)營者和員工持股的有效途徑和辦法，推進國企混合所有制改革。經(jīng)營者持股有利于建立長期激勵，減少道德風險；員工持股有利于調(diào)動職工積極性，增強企業(yè)活力。十八屆三中全會提出，“允許混合所有制經(jīng)濟實行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體。”為此要從維護國家利益、維護社會分配公平正義出發(fā)，明確劃定哪些實行混合所有制的行業(yè)和企業(yè)不宜搞員工持股的禁區(qū)清單。有條件的企業(yè)可先行先試。

第五，采取多種形式進行企業(yè)股份制和公司制改革。

一是通過引入其他所有制經(jīng)濟成分，對國有企業(yè)進行股份制改革。用國有企業(yè)的存量資本向其他社會法人、自然人，吸收非國有資本、國外資本，鼓勵通過注入資本的方式建立有多個國有法人和非國有法人、國外投資者組成的股份公司。要真正落實民營資本和國有資本“同股同權(quán)”，讓市場機制在混合所有制改革中發(fā)揮核心作用。二是通過資本市場實現(xiàn)國企的公司制改造。大力推進企業(yè)上市，利用國內(nèi)外資本市場，推動企業(yè)整體上市或核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市，使上市公司成為混合所有制企業(yè)的重要組織形態(tài)。大力發(fā)展資本市場，增強股權(quán)的流動性，通過資本市場實行產(chǎn)權(quán)的流動和重組。允許國有股、法人股上市流通，通過國有股轉(zhuǎn)讓、股權(quán)置換等方式減持國有股份。三是培育和發(fā)展產(chǎn)權(quán)市場，推動國有企業(yè)公司化改造。通過兼并、收購、拍賣、轉(zhuǎn)讓、接管等多形式、多渠道、多層次的產(chǎn)權(quán)交易，促進國有產(chǎn)權(quán)流動。國家通過交易平臺為其中的交易者提供一定的政策支持和稅收優(yōu)惠，扶持混合所有制企業(yè)的發(fā)展。

第六，規(guī)范運作、加強監(jiān)管，切實防止國有資產(chǎn)流失。

從明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強化資產(chǎn)評估、規(guī)范產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和加強資產(chǎn)監(jiān)管等重要環(huán)節(jié)來建章立制，防止國有資產(chǎn)流失，保護資本各方的權(quán)益。一是建立市場化的國有股權(quán)定價機制。充分發(fā)揮市場的價格發(fā)現(xiàn)機制，真正形成由公開競爭決定國企資產(chǎn)價格的機制。二是完善國企股權(quán)資產(chǎn)評估流程，審計與評估應(yīng)獨立開來，相互驗證和監(jiān)督，保證評估結(jié)果的客觀、中立。三是規(guī)范國企股權(quán)轉(zhuǎn)讓程序，強化公開透明和規(guī)范運作。完善信息披露機制，確保信息披露應(yīng)保證及時性、持續(xù)性和完整性并接受社會監(jiān)督，實現(xiàn)陽光化、透明化操作。四是強化懲戒機制，要加強職能部門監(jiān)管和社會監(jiān)督，引入終身責任追究機制，對于涉嫌違法行為加大法律懲戒力度，不能讓混合所有制成為不當利益輸送的渠道和滋生腐敗的土壤。

第七，營造公平競爭的市場環(huán)境。

一是建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心，完善產(chǎn)權(quán)制度必須以各種產(chǎn)權(quán)受到公平保護為核心，加強產(chǎn)權(quán)保護。要努力完善產(chǎn)權(quán)流動的市場機制和產(chǎn)權(quán)保護的法律體系，對不能保護各類市場主體合法權(quán)益的規(guī)定，要及時修改或者廢止，打破體制障礙，清除所有制歧視，加強對各類市場主體的保護，同等保護法人和自然人的資產(chǎn)、收益以及其他合法權(quán)益。二是完善各類市場規(guī)則，建立公平、開放、統(tǒng)一、有序的市場體系。清理和修訂限制非公有制經(jīng)濟發(fā)展的法律法規(guī)和政策，消除體制性障礙，堅持權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等，使不同性質(zhì)的企業(yè)能夠平等地參與市場競爭，獲得公平的發(fā)展機會。打破地方保護，保障跨地區(qū)投資形成的混合所有制企業(yè)與當?shù)仄髽I(yè)享有一樣待遇。三是簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能，減少審批事項，營造便利的政務(wù)服務(wù)環(huán)境。（參考文獻略）