法治中國建設(shè)芻議

韓 楓

（合肥市委黨校，安徽 合肥 230031）

一

建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進。其中，依法治國是基礎(chǔ)，依法執(zhí)政是保證，依法行政是關(guān)鍵。依法治國，實現(xiàn)社會主義民主政治的制度化、規(guī)范化、程序化，這是“三統(tǒng)一”（即黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國三者相統(tǒng)一，下同）的根本，是法治中國的實質(zhì)；依法執(zhí)政，是對黨領(lǐng)導(dǎo)角色和執(zhí)政角色、黨的政治活動和法治活動的明確定位，是“三統(tǒng)一”的路徑，是法治中國的保證；依法行政，是對政府權(quán)力的來源、行使、監(jiān)督和救濟的原則性規(guī)定，是“三統(tǒng)一”的關(guān)鍵，是法治中國的核心。

建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國，即堅持依法治國的主體是廣大人民群眾，突出依法治國的客體是“兩事務(wù)、兩事業(yè)”（即國家事務(wù)、社會事務(wù)，經(jīng)濟事業(yè)、文化事業(yè)），闡明依法治國的基本依據(jù)是憲法法律，依法治國的實質(zhì)是逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化。

建設(shè)法治中國，必須堅持依法執(zhí)政，即執(zhí)政黨要緊緊抓住制度建設(shè)這個具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的重要環(huán)節(jié)，堅持依法治國，領(lǐng)導(dǎo)立法、帶頭守法、保證執(zhí)法，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程。各級黨組織必須堅持在憲法和法律范圍內(nèi)活動。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，不斷推進國家經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)領(lǐng)域的法治化、規(guī)范化，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。

建設(shè)法治中國，必須堅持依法行政，即行政機關(guān)必須服從憲法和法律，行政機關(guān)僅在法律有授權(quán)的情況下才能合法地作出行政行為，行政機關(guān)不能自己給自己設(shè)定權(quán)力，行政機關(guān)的權(quán)力只能來自人民（通過法律）的授權(quán)。行政機關(guān)是實施法律法規(guī)的重要主體，執(zhí)法者必須忠實于法律，要帶頭嚴格執(zhí)法，維護公共利益、人民權(quán)益和社會秩序。

二

建設(shè)法治中國，必須堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。其中，法治中國是總目標，法治國家、法治政府、法治社會是子目標。法治國家、法治政府、法治社會的共同點是“法治”：法治與人治對立，法治既是眾人之治，也是依據(jù)眾人意志之治。法治的精髓在于官吏依法辦事，對政府而言，法無授權(quán)即禁止，政府的全部活動應(yīng)受預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則的制約；對大眾而言，法無禁止即自由。法治表現(xiàn)為一種法律秩序，一種至上的權(quán)威，一種獨立運行的機制（司法），體現(xiàn)人民主權(quán)、保障人權(quán)、適用平等、利益多元的價值觀。法治國家、法治政府、法治社會的不同點是指向的差別：法治國家的重點在于權(quán)力控制，法治政府的重點在于依法行政，法治社會的重點在于人權(quán)保障。同時，從法律的角度看，國家包括權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)，政府僅指行政機關(guān)，社會則指社會共同體，即政黨和各類社會組織（經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等）。

法治國家、法治政府、法治社會三者的關(guān)系是：一方面，法治國家是法治中國的基石，法治政府是法治中國的核心，法治社會是法治中國的標志。另一方面，法治國家、法治政府、法治社會三者互為條件，互相作用。

建設(shè)法治中國，法治國家首當其沖。法治國家不僅解決了國家公權(quán)力（立法、行政、司法及中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政權(quán)）的產(chǎn)生、分配、監(jiān)督和制約問題，也為社會公權(quán)力的生長、發(fā)展提供了必要條件。

建設(shè)法治中國，法治政府至為重要。法治政府是國家治理法治化的集中表現(xiàn)，政府在國家和社會中的地位與作用決定了其治理模式影響著法治國家和法治社會的建成，因此，必須加快實現(xiàn)政府職能、權(quán)力結(jié)構(gòu)、行為方式、效能評估的法治化程度。

建設(shè)法治中國，法治社會尤為根本。社會是國家的母體，法治社會是一個價值觀念、行為習(xí)慣、關(guān)系處理理性化的社會，也是一個自由、平等、寬容、自治的社會。法治社會不僅為法治國家提供動力機制和制度環(huán)境，也為法治政府建設(shè)樹立目標和方向。

三

建設(shè)法治中國，必須深化重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革。要做到“一個維護，兩個深化”：即維護憲法法律權(quán)威，深化司法體制改革，深化行政執(zhí)法體制改革。

維護憲法法律權(quán)威，這是法治中國的起點。憲法法律權(quán)威是一種法理型權(quán)威，和人類意志的專橫、任性、武斷不相容，而來源于一個更高的原則，這個原則能夠保護人類的根本利益，同時，這一原則通過基本權(quán)利、正當程序以及國家機構(gòu)等保證實施。為了維護憲法法律權(quán)威，首先，要擺正法治與改革的關(guān)系。改革不是對法治的突破，而是對法治的推進，并且改革的深化必須要有法治的保障。其次，應(yīng)允許并要求批評法律。法律權(quán)威不是權(quán)威主義，批評法律不是否定法律，而是達致“良法”的正確途徑。再次，必須糾正某些錯誤的觀念。第一，要打破“資本至上”的迷信，實現(xiàn)要素的平等交換，營造自主、公平、自由的市場體系，建設(shè)法治化的營商環(huán)境。第二，要破除“權(quán)力崇拜”、“官本位”的思想，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，構(gòu)建法治化的權(quán)力運行體系和權(quán)力運行流程。第三，要改變社會關(guān)系的“私人化”格局，建立起一種群己分明的團體格局，扭轉(zhuǎn)人與人關(guān)系的差序化，實現(xiàn)社會關(guān)系的“公共化”。第四，要糾正“秩序優(yōu)先”的觀念，樹立“秩序和自由并重而且平衡”的價值觀，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，創(chuàng)新社會治理。

深化行政執(zhí)法體制改革，這是法治中國的難點。首先，必須弄清幾對關(guān)系：一是行政執(zhí)法體制與行政體制的關(guān)系。應(yīng)當說，行政執(zhí)法體制是行政體制的組成部分，是行政體制的下位概念。行政體制改革是行政執(zhí)法體制改革的前提，行政執(zhí)法體制改革是行政體制改革的突破口。從行政法學(xué)的角度看，如果沒有職能法定、職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、便民高效為主要內(nèi)容的行政體制改革，則行政執(zhí)法體制改革也很難推進；同時，沒有行政執(zhí)法體制改革的突破，行政體制改革便缺少抓手。二是行政執(zhí)法與行政立法、行政司法的關(guān)系。由于行政職權(quán)性質(zhì)的不同，行政管理的復(fù)雜化和專業(yè)化，行政主體往往集行政立法權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、行政司法權(quán)于一身，因此必須對此予以規(guī)范。在業(yè)已形成的中國特色社會主義法律體系中，有240多部法律、700多部行政法規(guī)、8600多部地方性法規(guī)以及20000多部部門和地方政府規(guī)章，其中行政法規(guī)和規(guī)章占70%多；并且，法律中的80%、地方性法規(guī)中的90%、幾乎所有的行政法規(guī)和規(guī)章都由行政機關(guān)執(zhí)行。此外，從司法對行政監(jiān)督的有限性尤其是我國人民法院目前僅對具體行政行為的合法性進行審查的規(guī)定來看，從行政糾紛解決制度體系中行政裁決、行政仲裁、行政復(fù)議等準司法的制度來看，行政司法占有相當?shù)臋?quán)重。可見，行政執(zhí)法是連接行政立法和行政司法的通道，是行政行為得以規(guī)范的重中之重。三是行政執(zhí)法與行政法治、依法行政的關(guān)系。行政執(zhí)法，字面上是執(zhí)行法律、法規(guī)和政策，實質(zhì)上是做決策、做決定，政策的決定和政策的執(zhí)行不可能截然分開。所謂決策，是執(zhí)行法律和作出具體決定的中間地帶，換言之，也就是探索新情況、新問題，提出可供選擇的方案。因此，與其說是行政執(zhí)法權(quán)，不如說是行政自由裁量權(quán)，這不是對法治的否定，而是對法治的補充：由于法律具有時滯性、抽象性、一般性和調(diào)整領(lǐng)域的局限性等特征，決定了法律不能機械地執(zhí)行。對于各級行政機關(guān)而言，行使自由裁量權(quán)必須符合公開、公正、公眾參與的原則。同時，行政執(zhí)法是個統(tǒng)一性概念，不能將行政和執(zhí)法割裂開來，行政執(zhí)法當然要與行政法治（即權(quán)力合法、行為合法、違法追究、侵權(quán)賠償）和依法行政（法律優(yōu)先、法律保留、職權(quán)法定）保持一致。其次，必須確立改革路徑：第一，要以法治、民主、效率為原則，汲取自治、分權(quán)、合作精神，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，減少行政層級，加強基層和重點領(lǐng)域的執(zhí)法力量；要擺正行政執(zhí)法主體和行政相對人的地位和相互關(guān)系，一方面，行政執(zhí)法主體與行政相對人是法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，另一方面，行政相對人不僅僅是管理對象，也是行政執(zhí)法的參與者、監(jiān)督者和合作者，行政執(zhí)法的最終目的，是通過行政主體依法行政，落實行政相對人的法定權(quán)利和義務(wù)。第二，要進一步建立與完善行政聽證制度、說明理由制度及行政回避制度，逐步實現(xiàn)行政程序的公正、公開，規(guī)范行政自由裁量權(quán)的行使。第三，要注重權(quán)力行為方式與非權(quán)力行為方式的配合使用，究竟采取何種執(zhí)法方式更具有價值導(dǎo)向型、合理性和實效性，當然需要具體分析，不過，無論采取哪種方式，必須做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，遏制和杜絕選擇性執(zhí)法、運動式執(zhí)法、隨意執(zhí)法以及暴力執(zhí)法。

深化司法體制改革，這是法治中國的重點。司法體制改革何以重要？因為這不僅關(guān)乎憲法和法律權(quán)威的樹立，也關(guān)乎行政執(zhí)法體制改革的深入推進，更關(guān)乎司法制度的權(quán)威公正高效以及法治的真正落實。為此，司法體制改革要圍繞以下幾個方面展開：一要確立憲法法律至上的司法理念，樹立司法的權(quán)威，推動司法的國家化，保證國家法律統(tǒng)一正確實施。司法通過適用法律作出裁決，除服從法律外，司法不應(yīng)受到任何權(quán)力的干擾和壓制，司法機關(guān)不能成為地方黨政機關(guān)的下級機構(gòu)，而是國家法律的代言人；司法更不能成為權(quán)力的附庸，而是依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)的法律人。因此，改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度勢在必行。同時，黨委對法院的領(lǐng)導(dǎo)不意味著對個案的干預(yù)，人大對法院的監(jiān)督也不意味著對個案的審理。二要遵循司法自身規(guī)律，探求司法過程性質(zhì)，推動司法的“去行政化”，健全司法權(quán)力運行機制。司法權(quán)的本質(zhì)是裁判權(quán)，其運行中有一個分級獨立的問題，顯然不同于行政權(quán)運行中的官僚層級性與服從性。由于法院的整體構(gòu)成和運作機制與行政機關(guān)的整體構(gòu)成和運作機制有著相同的屬性，這種狀況已經(jīng)成為司法體制改革的一個嚴重障礙。為此，要優(yōu)化司法職權(quán)配置，改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，明確各級法院職能配置，規(guī)范上下級法院審級監(jiān)督關(guān)系。三要提高司法透明度和公信力，切實保障人權(quán)，全面落實法治，維護公平正義。為此，必須完善人權(quán)司法保障制度，進一步規(guī)范司法程序，通過嚴格的程序規(guī)則實現(xiàn)實質(zhì)公正；廢止勞動教養(yǎng)制度，完善懲治與矯正法律；將涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度；加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，維護人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。