新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中新生代農(nóng)民工遷移問題研究

趙 莉

(中國青年政治學(xué)院 社會工作學(xué)院，北京100089)

一、引言

新型城鎮(zhèn)化是黨的十八大和十八屆三中全會提出的重要發(fā)展戰(zhàn)略。2012 年，中共中央在十八大會議上，提出要加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。而后，中央經(jīng)濟(jì)工作會議又提出積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。十八屆三中全會提出，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。發(fā)展新型城鎮(zhèn)化成為黨的十八大之后最重要的發(fā)展問題之一。據(jù)統(tǒng)計，2011 年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)51．27%，城鎮(zhèn)人口達(dá)6．9 億。由于統(tǒng)計口徑的原因，在城鎮(zhèn)連續(xù)居住超過6 個月便被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，因此近七億城鎮(zhèn)人口中有兩億多進(jìn)城農(nóng)民工在戶籍上還沒有市民化。片面追求城市規(guī)模擴(kuò)大的城鎮(zhèn)化導(dǎo)致了目前人口的城鎮(zhèn)化嚴(yán)重地落后于土地的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化就是改變過去土地城鎮(zhèn)化的舊城鎮(zhèn)化模式，著手解決人口城鎮(zhèn)化的問題。新型城鎮(zhèn)化對于農(nóng)民工而言，就是降低農(nóng)民工進(jìn)入城市的門檻，實現(xiàn)農(nóng)民工的遷移。新型城鎮(zhèn)化相關(guān)政策的出臺無疑為有條件在城鎮(zhèn)安家落戶的新生代農(nóng)民工的遷移提供了新的發(fā)展契機(jī)。

我們應(yīng)該看到，農(nóng)民工是一個異常復(fù)雜的多元群體，不同時期的農(nóng)民工的群體差異性很大，有著不同的時代特征。目前，以80 后、90 后為代表的新生代農(nóng)民工總?cè)藬?shù)大約有一億。與上一代農(nóng)民工相比，他們長時間生活在城市，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和土地并不熟悉，他們更渴望融入并扎根城市。目前，一部分新生代農(nóng)民工已經(jīng)具備了在城市安家落戶的經(jīng)濟(jì)條件。隨著中小城鎮(zhèn)戶籍門檻的降低，新生代農(nóng)民工進(jìn)入城市的渠道更加暢通，他們轉(zhuǎn)變成城市居民的制度化障礙正在減弱?？傊?，新生代農(nóng)民工在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的遷移呈現(xiàn)出新特征和新趨勢。因此，本研究選擇新型城鎮(zhèn)化作為研究背景來分析新生代農(nóng)民工的遷移問題，具有一定的前瞻性和針對性。本研究的意義在于，可以為政府部門合理制定政策、分類引導(dǎo)新生代農(nóng)民工群體有序遷移、提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量提供依據(jù)和參考。

當(dāng)前，新生代農(nóng)民工市民化過程中的遷移問題是學(xué)術(shù)界關(guān)注的一個熱點領(lǐng)域，積累了部分研究成果，但其中的缺憾也是顯而易見的。一方面，較多的研究從社會、家庭和個人層面分析整個農(nóng)民工群體的遷移意愿及影響因素，但是鮮有研究關(guān)注新生代農(nóng)民工群體在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的遷移趨勢和遷移困境等問題。另一方面，一些研究“想當(dāng)然”地認(rèn)為，農(nóng)民工從事著苦累臟、收入微薄的工作，是受到排斥的“邊緣群體”，甚至認(rèn)為他們是城市里的下等人，是給城市帶來混亂、犯罪等負(fù)面影響的外來者。他們認(rèn)為，農(nóng)民工只是盲目地流動，無法實現(xiàn)有序地遷移。在實踐上，這樣的研究反而會強(qiáng)化城市人與農(nóng)民工之間的差異，擴(kuò)大兩者之間的隔閡。因此，在新型城鎮(zhèn)化背景下，本文采用文獻(xiàn)研究的方法對新生代農(nóng)民工的遷移趨勢、遷移形式和遷移困境進(jìn)行分析。具體而言，即分析現(xiàn)階段他們的遷移趨勢呈現(xiàn)出哪些新特點?他們選擇怎樣的遷移形式?在遷移中又遇到了怎樣的遷移困境?以及遷移困境背后存在的原因是什么?這些問題是本文關(guān)注的重點。

二、遷移趨勢：從流動到遷移

改革開放以來，我國對人口流動的限制在不斷地放寬，出現(xiàn)了農(nóng)村人口大規(guī)模地向城市流動的現(xiàn)象。在近三十年的時間里，農(nóng)民流入城市的形式也在發(fā)生著變遷。

周大鳴在珠江三角洲地區(qū)“外來工”的研究中提出了“鐘擺理論”，以此來解釋農(nóng)村勞動力外出為什么會“流而不遷”。周大鳴所說的“流而不遷”是對農(nóng)民工生存狀態(tài)和流動規(guī)律的描述，即農(nóng)民工就像鐘擺一樣往返于城市和農(nóng)村之間，他們處在一種不穩(wěn)定的流動狀態(tài)?！扮姅[理論”將“流而不遷”的原因歸結(jié)于嚴(yán)格限制遷移的戶籍制度［1］。不可否認(rèn)，由于戶籍制度的存在，一些長期生活在城市的農(nóng)民工還無法取得制度認(rèn)可的市民身份。然而戶籍制度到底在多大程度上限制農(nóng)民工的遷移?這種“鐘擺式流動”是否符合處在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中新生代農(nóng)民工的特點?這些問題都值得我們進(jìn)一步探討。

20 世紀(jì)80 年代農(nóng)民開始外出打工之初，多以“鐘擺式”“候鳥式”的流動為主，外出務(wù)工與回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)兩不誤。流動是這一時期農(nóng)民工的真實寫照，工作的暫時性和短期性沒有給他們帶來永久居住地的改變，因此，我們更愿意將這一時期的農(nóng)民工稱之為流動人口。從20 世紀(jì)90 年代開始，早期的單一流動形式被多種流動方式取代，這一時期的農(nóng)民工不單是“鐘擺式”“候鳥式”的流動，他們和城市的關(guān)系變得更為密切，這一時期的農(nóng)民工已經(jīng)有了遷移城市的移民特征。目前，關(guān)于流動和遷移還沒有一個準(zhǔn)確的定義和區(qū)分，很多學(xué)者將兩者混為一談。在筆者看來，流動有別于遷移，即流動與遷移是兩個不同的概念。但是筆者并不主張把戶籍作為區(qū)別流動和遷移的標(biāo)志，而是把農(nóng)民工在城市工作和生活的穩(wěn)定性和長期性作為兩者區(qū)分的標(biāo)志。筆者認(rèn)為，從時間上看，可以把居住地暫時性的改變視為流動，而把居住地長時間性或永久性改變視為遷移。筆者認(rèn)為，沒有取得戶籍就不能稱之為遷移的說法是不符合現(xiàn)實情況的。短時間內(nèi)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生的戶籍制度不會廢除，但是戶籍制度的存在不會成為進(jìn)城農(nóng)民工遷移并定居城市的障礙。對于第一代農(nóng)民工以及處于進(jìn)城打工初期的新生代農(nóng)民工而言，流動比遷移更接近現(xiàn)實，他們在城鄉(xiāng)之間、城市之間頻繁地變更工作地點，變換不同的職業(yè)，這種行為的發(fā)生是多次的、反復(fù)的。與第一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工長期在城市里打工和生活，有的舉家遷移到城市，讓子女到城市里接受教育，有的甚至在城市買房定居。盡管他們的戶籍仍在農(nóng)村，農(nóng)民的制度性身份沒有徹底改變，但是并不能妨礙他們成為城市中的居民。因此，筆者用“遷移”取代“流動”來描述他們的生活狀態(tài)似乎更加符合這個群體的時代性特征。

三、遷移困境：難以實現(xiàn)制度性遷移

隨著我國新型城鎮(zhèn)化政策的推進(jìn)，筆者認(rèn)為，遷移不僅包括上文所提到的長時間工作地、居住地以及職業(yè)的遷移即事實性遷移，還包括農(nóng)民工從農(nóng)村戶籍到城鎮(zhèn)戶籍身份的遷移即制度性遷移。目前，大部分久居城市的新生代農(nóng)民工實現(xiàn)的是工作地和居住地改變的事實性遷移，而戶籍變更的制度性遷移在實現(xiàn)的過程中卻遇到了困境。因為新生代農(nóng)民工能否實現(xiàn)制度性遷移，不僅取決于戶籍改革政策的落實情況，還要取決于他們的個人意愿。

(一)遷移形式——事實性遷移

長時間在城市工作和生活的新生代農(nóng)民工所實現(xiàn)的事實性遷移是指實際的遷移行為，即客觀的工作地點、居住地點的改變，并不涉及戶籍身份的變更。不可否認(rèn)，外出務(wù)工經(jīng)歷對新生代農(nóng)民工的觀念具有重大影響。一方面，在外面“見了世面”、“豐富了經(jīng)歷”，隨之產(chǎn)生的“發(fā)展”意識使他們不再甘于一輩子在農(nóng)村種地務(wù)農(nóng);另一方面，他們對生活質(zhì)量和生活環(huán)境有了更高的向往和追求，會自覺或不自覺地將城市生活的方方面面作為參照標(biāo)準(zhǔn)并期望在城市扎根。更為重要的是，一部分新生代農(nóng)民工已經(jīng)具備了向城市進(jìn)行事實性遷移的條件和能力，其中最基本也是最重要的能力就是經(jīng)濟(jì)適應(yīng)能力。經(jīng)濟(jì)適應(yīng)就是獲取經(jīng)濟(jì)資源的能力，即經(jīng)濟(jì)層面上有相對穩(wěn)定的職業(yè)和收入。只有經(jīng)濟(jì)適應(yīng)得以實現(xiàn)，他們才有可能在城市穩(wěn)定就業(yè)和居住。新生代農(nóng)民工在城市打工之初，更多地表現(xiàn)為生存理性，隨著時間的推移，經(jīng)濟(jì)理性選擇將表現(xiàn)得越來越突出，生存已經(jīng)不再是他們進(jìn)城的唯一動因和目的。于是在生存理性選擇之后，以攝取最大限度的經(jīng)濟(jì)資源為目的的經(jīng)濟(jì)理性已經(jīng)成為新生代農(nóng)民工的最新選擇。筆者認(rèn)為，以掙錢為目的來到城市的新生代農(nóng)民工，最先實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適應(yīng)。經(jīng)濟(jì)適應(yīng)的實現(xiàn)為新生代農(nóng)民工的事實性遷移提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。近些年，新生代農(nóng)民工的就業(yè)環(huán)境有了很大的改善，在沒有實現(xiàn)戶籍變更的制度性遷移的前提下，他們的就業(yè)、居住、子女上學(xué)等現(xiàn)實問題并沒有因為城市戶籍身份的缺失而受到影響。因此，長時間居住地、工作地和職業(yè)發(fā)生改變的事實性遷移“順理成章”地成為新生代農(nóng)民工遷移的主要形式。

(二)遷移困境——制度性遷移

遷移困境，即遷移個體在實現(xiàn)農(nóng)村戶籍向城鎮(zhèn)戶籍轉(zhuǎn)變的過程中所受到的制度性限制。這種遷移困境主要反映在新生代農(nóng)民工戶籍變更的制度性遷移上。

2012 年，國務(wù)院公布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，明確了戶口遷移政策，將中小城鎮(zhèn)的落戶條件進(jìn)一步放寬，明確了“什么樣的人可以進(jìn)城”和“進(jìn)什么樣的城”這兩個問題。目前，北、上、廣深等大城市不太容易放寬落戶條件，同時新生代農(nóng)民工靠打工而定居大城市并不現(xiàn)實。而一些中小城鎮(zhèn)的新生代農(nóng)民工已經(jīng)具備了較強(qiáng)的城市適應(yīng)能力，他們是具有固定工作和固定住所而沒有戶籍的農(nóng)民工。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)以及引導(dǎo)農(nóng)民工在中小城鎮(zhèn)和大的集鎮(zhèn)安家落戶的政策出臺，實現(xiàn)新生代農(nóng)民工在中小城鎮(zhèn)的制度性遷移已經(jīng)成為未來的發(fā)展趨勢。為響應(yīng)新型城鎮(zhèn)化政策的號召，部分中小城鎮(zhèn)已經(jīng)開始進(jìn)行戶籍制度改革，降低針對外來人口的戶籍門檻。然而，卻出現(xiàn)另一個現(xiàn)象:部分新生代農(nóng)民工并不情愿獲得城鎮(zhèn)戶籍，反而覺得農(nóng)村戶籍“更有用”。留居中小城鎮(zhèn)的新生代農(nóng)民工在獲得城鎮(zhèn)戶籍不存在制度性準(zhǔn)入障礙的情況下，他們制度性遷移的意愿卻并不強(qiáng)烈。究其原因，新生代農(nóng)民工在制度性遷移過程中，需要對農(nóng)村戶籍和城市戶籍背后所附帶的利益進(jìn)行權(quán)衡，如果農(nóng)民工擁有了城鎮(zhèn)戶口，卻要交出農(nóng)村的“承包地”和“宅基地”，那么新生代農(nóng)民工的遷移意愿就會大大降低，因此，他們并不情愿進(jìn)行戶籍變更的制度性遷移。

在政府積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、促進(jìn)農(nóng)村人口市民化，并不斷運用鼓勵性政策加以引導(dǎo)的背景下，新生代農(nóng)民工卻“不以為然”。原本以為政府通過戶籍制度的改革可以解決的遷移困境，卻在新生代農(nóng)民工改變戶籍身份時以另外一種方式出現(xiàn)了問題。如此的尷尬境地似乎傳遞了這樣一種信息，新生代農(nóng)民工戶籍變更的制度性遷移并無體制性困境，反而是制度本身因遭受“冷落”而陷入了困境。其實這種遷移困境并不反常，應(yīng)該是在意料之中。由于近些年政府惠農(nóng)政策的實施，農(nóng)村戶籍的經(jīng)濟(jì)價值和附帶利益在逐步上升。與此同時，隨著中小城鎮(zhèn)戶籍“含金量”的下降，新生代農(nóng)民工的就業(yè)、居住和子女上學(xué)等現(xiàn)實問題并沒有因為城鎮(zhèn)戶籍身份的缺失而受到影響，城鎮(zhèn)和農(nóng)村戶籍所附帶的利益差距在逐漸縮小。如果在戶籍變更的制度性遷移中，沒有讓新生代農(nóng)民工實現(xiàn)對等性利益轉(zhuǎn)換，那么，以農(nóng)村戶籍換取城鎮(zhèn)戶籍，無異于以“實惠的”土地?fù)Q“華而不實”的身份。

四、總結(jié)與討論

(一)制度性遷移困境中新生代農(nóng)民工身份的雙重性

新生代農(nóng)民工的身份具有雙重性特征，表現(xiàn)為他們在職業(yè)身份上是城市職工，而在社會身份上仍然是農(nóng)村農(nóng)民。農(nóng)民的市民化需要經(jīng)歷職業(yè)身份的轉(zhuǎn)變——從農(nóng)民到職工，而且還需要經(jīng)歷社會身份的轉(zhuǎn)變——由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，這就是身份的雙重化改變，只有職業(yè)身份和社會身份同時發(fā)生轉(zhuǎn)變，才會成為真正意義上的市民。由于身份的雙重性，新生代農(nóng)民工并沒有摘掉農(nóng)民的帽子，使他們無法實現(xiàn)從農(nóng)民到市民身份的根本轉(zhuǎn)變。

目前，新生代農(nóng)民工大多安于現(xiàn)狀，并不想把戶口遷到城市。不可否認(rèn)，戶籍制度衍生的一系列政策，如教育政策、社會保障政策等形成了農(nóng)民工融入城市社會的制度性障礙。當(dāng)他們的市民身份得不到制度的認(rèn)可時，他們或多或少能感受到在戶籍制度下的排斥力量，但是這些排斥力量并沒有剝奪他們在城市就業(yè)掙錢的權(quán)利、買房的權(quán)利、子女接受教育的權(quán)利。只要他們在城市里有穩(wěn)定的工作和收入，他們也可以過上城市人的生活。因此，對于這些已經(jīng)穩(wěn)居在城市生活的新生代農(nóng)民工而言，是城鎮(zhèn)戶口還是農(nóng)村戶口并不重要。就算他們把戶口遷到城市，部分人還會認(rèn)為自己是農(nóng)村人、外地人，中國人對“根”的眷顧已經(jīng)形成一種不可動搖的傳統(tǒng)，農(nóng)民的身份已經(jīng)在他們的骨子里根深蒂固了。

相關(guān)研究表明，隨著國家各種惠及農(nóng)村、農(nóng)民工的政策的出臺，這種雙重性身份成了農(nóng)民工們“刻意”要保持的一種狀態(tài)。在他們看來，雙重性身份給農(nóng)民工帶來的不是利益的缺失，而是雙重的利益，追求一個制度認(rèn)可的市民身份并不“實惠”［2］。目前農(nóng)民工外出打工無論多長久，土地仍然可以保留，土地就如城市人的社會保障一樣具有財產(chǎn)功能，土地在農(nóng)民眼中，算是最后的保障線，為農(nóng)民工化解了諸多潛在的風(fēng)險，解決了他們的后顧之憂。如果農(nóng)民進(jìn)城變成市民，身后這塊土地財產(chǎn)不能保留，他們自然不愿意成為市民，而寧愿繼續(xù)做居住在城市里的農(nóng)村人。不論怎樣，在現(xiàn)有戶籍制度下，如果新生代農(nóng)民工沒有實現(xiàn)從農(nóng)村戶籍到城市戶籍的制度性遷移，那么農(nóng)民的市民身份就并沒有得到制度上的認(rèn)可，他們還處于農(nóng)民和市民之間的那個過渡階層。不論是客觀上戶籍制度改革的滯后，還是主觀上農(nóng)民工制度性遷移意愿的不足，如果新生代農(nóng)民工沒有實現(xiàn)戶籍變更的制度性遷移，那么農(nóng)民的市民身份就并沒有得到制度上的認(rèn)可。

(二)對策分析

政府在鼓勵、引導(dǎo)農(nóng)民工在中小城鎮(zhèn)落戶的過程中，渴望遷移城鎮(zhèn)的新生代農(nóng)民工卻難舍農(nóng)村戶籍，這是他們經(jīng)過現(xiàn)實過濾后的一種“理性選擇”，這種“逆向選擇”使得新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鼓勵農(nóng)民工落戶中小城鎮(zhèn)的政策陷入發(fā)展困境。針對這一制度性遷移困境，筆者有以下兩點考慮。

1．建立有效的土地安置措施，降低新生代農(nóng)民工進(jìn)城落戶成本

有學(xué)者曾提出，要解決農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化問題，就要允許農(nóng)民工在保留農(nóng)村承包地的情況下進(jìn)城落戶，減低農(nóng)民工進(jìn)城落戶的成本［3］，并加快消除新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)變成市民的制度化障礙［4］。新型城鎮(zhèn)化政策的推行，降低了農(nóng)民工轉(zhuǎn)變成市民的制度化障礙，然而以“土地?fù)Q身份”的制度性遷移讓新生代農(nóng)民工利益受損，他們并不情愿。解決新生代農(nóng)民工進(jìn)城后的土地問題是他們實現(xiàn)制度性遷移的關(guān)鍵，因此，需要采取有效的土地安置措施。例如，可以建立有償兌換土地措施，為該群體提供與土地具有同等保障功能的補(bǔ)償。因為農(nóng)民工失去的是他們視為最后保障的土地，所以，就要以對等的保障與之交換。需要注意的是，各種土地安置措施的出發(fā)點和落腳點都必須是保障遷移農(nóng)民工的利益不受損害，引導(dǎo)該群體作出抉擇的不是政策，而是他們自身的利益。

2．改變單純以戶籍城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化的著力點，努力提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量

提出“人的城鎮(zhèn)化”的初衷是要推進(jìn)社會公平、促進(jìn)社會和諧，這是推進(jìn)城鎮(zhèn)化之“本”，戶籍城鎮(zhèn)化只是實現(xiàn)這一本質(zhì)目標(biāo)的手段。但當(dāng)前在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、追求社會公平的過程中，反而盲目把提高戶籍城鎮(zhèn)化率、完成業(yè)績指標(biāo)作為目標(biāo)，實屬本末倒置。社會公平的涵義不是新生代農(nóng)民工擁有與城鎮(zhèn)人口一樣的戶籍，而是切實享有與他們一樣的權(quán)利和待遇。因此，當(dāng)務(wù)之急并非統(tǒng)一戶籍，而是要以縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的著力點，并且要從外在的利益入手縮小城鄉(xiāng)福利差距，逐步統(tǒng)一福利待遇，才能保障新生代農(nóng)民工遷移群體的切實利益，而不是給予其市民身份。

［1］周大鳴:《外來工與“二元社區(qū)”——珠江三角洲的考察》，載《中山大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》，2000 年第2 期。

［2］趙 莉:《新生代農(nóng)民工多維性社會適應(yīng)》，載《中國青年政治學(xué)院學(xué)報》，2013 年第1 期。

［3］張 翼:《農(nóng)民工“進(jìn)城落戶”意愿與中國近期城鎮(zhèn)化道路的選擇》，載《中國人口科學(xué)》，2011 年第2 期。

［4］李培林 田 豐:《中國新生代農(nóng)民工:社會態(tài)度和行為選擇》，載《社會》，2011 年第3 期。