關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的思考

林泉貞，張 琪

（1.財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司，北京100820；2.中國地質(zhì)科學(xué)院礦產(chǎn)資源研究所，北京100037）

1 礦產(chǎn)資源有償使用制度的改革歷程及成效

1.1 改革歷程

礦產(chǎn)資源使用制度歷經(jīng)多年改革，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“雙轉(zhuǎn)變”，即礦產(chǎn)資源使用由無償取得轉(zhuǎn)變?yōu)闊o償與有償共存的“雙軌并行”，再由“雙軌并行”轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒褂玫摹皢诬壷啤保V產(chǎn)資源無償使用已成為歷史。

國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“六五”計(jì)劃實(shí)施前，我國一直實(shí)行礦產(chǎn)資源無償使用制度，沒能體現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益。直至1982年1月，國務(wù)院發(fā)布的《對外合作開采海洋石油投資條例》規(guī)定：“參與合作開采海洋使用資源的中國企業(yè)、外國企業(yè)，都應(yīng)當(dāng)依法納稅，繳納礦區(qū)使用費(fèi)”，開啟了礦產(chǎn)資源有償使用改革序幕。此后，國家相繼出臺了《中華人民共和國資源稅條例》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》等法律法規(guī)及其相關(guān)配套文件，初步確立了礦產(chǎn)資源有償使用制度框架。但由于經(jīng)濟(jì)體制和歷史的原因，我國已經(jīng)出讓的礦產(chǎn)資源仍未實(shí)現(xiàn)真正意義上的有償取得，由此形成了無償劃撥與有償使用“雙軌并存”的礦產(chǎn)資源有償使用制度。

2006年，為改變“雙軌并存”不公平局面，轉(zhuǎn)變資源利用方式，國務(wù)院確立了以保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源與促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展并舉，以深化煤炭資源探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得和建立煤炭資源勘查、開發(fā)合理成本負(fù)擔(dān)制度為核心，以促進(jìn)煤炭資源合理有序開發(fā)和不斷提高煤炭資源回采率為目標(biāo)的總體思路，并批準(zhǔn)在山西等8個煤炭主產(chǎn)省區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)。同時(shí)，國務(wù)院財(cái)政、國土資源等行政主管部門還制定了一系列規(guī)章制度，有序推進(jìn)非煤礦種的有償使用制度改革，要求探礦權(quán)、采礦權(quán)全面實(shí)行有償取得和有償使用，逐步實(shí)現(xiàn)了由“雙軌并存”到“單軌制”的轉(zhuǎn)變。

1.2 改革成效

礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的全面推進(jìn)以及國家相關(guān)規(guī)章制度的建立健全，對保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源勘查、保護(hù)與合理開發(fā)礦產(chǎn)資源，節(jié)約集約利用礦產(chǎn)資源、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)發(fā)揮了積極的重要作用。主要表現(xiàn)在以下四方面：一是基本確立礦業(yè)權(quán)有償取得制度，保障了國家資源資產(chǎn)收益。通過改革，全國新設(shè)礦業(yè)權(quán)已全部實(shí)行有償取得；對過去無償占有或取得的國家出資勘查形成的礦業(yè)權(quán)，各地區(qū)組織力量逐步進(jìn)行了清理，制定了礦業(yè)權(quán)價(jià)款收繳方案，礦業(yè)權(quán)基本實(shí)現(xiàn)了由無償取得向有償取得的轉(zhuǎn)變。二是建立了礦產(chǎn)資源稅費(fèi)征收管理體系，增強(qiáng)了資源稅費(fèi)收益分配的調(diào)節(jié)功能，亂開亂采礦產(chǎn)資源行為得到遏制，逐步實(shí)現(xiàn)了礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。三是形成國家基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)調(diào)查和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查工作經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制。礦產(chǎn)資源有償使用制度為專項(xiàng)收入奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)也為國家加大國家基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)調(diào)查和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查工作的經(jīng)費(fèi)投入提供了保障。四是初步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制，加大了礦山地質(zhì)環(huán)境治理力度。全國已有30個?。▍^(qū)、市）（除臺灣省外）建立了礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，并出臺了相應(yīng)的管理辦法，規(guī)定了保證金的提取標(biāo)準(zhǔn)、管理方式和使用范圍，明確了礦山企業(yè)環(huán)境治理責(zé)任，對推動礦山地質(zhì)環(huán)境治理、保護(hù)生態(tài)環(huán)境工作具有十分重要的意義。

2 礦產(chǎn)資源有償使用制度的現(xiàn)狀及問題

2.1 現(xiàn)狀

目前，礦產(chǎn)資源有償使用制度框架可概括為“一稅三費(fèi)兩價(jià)款”，即資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款。其中，資源稅體現(xiàn)“普遍征收，級差調(diào)節(jié)”原則，應(yīng)納稅額按照從價(jià)定率或者從量定額的辦法，分別以應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售額乘以納稅人具體適用的比例稅率或者以應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售數(shù)量乘以納稅人具體適用的定額稅率計(jì)算；礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)設(shè)置的目的在于保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘查、保護(hù)與合理開發(fā)利用，維護(hù)國家對礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，其按照礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例計(jì)征，金額以礦產(chǎn)品銷售收入與補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率和開采回采率系數(shù)之積計(jì)算；采礦權(quán)使用費(fèi)和探礦權(quán)使用費(fèi)，均由礦業(yè)權(quán)人根據(jù)其申請取得的礦區(qū)面積按照一定標(biāo)準(zhǔn)逐年繳納；探礦權(quán)價(jià)款和采礦權(quán)價(jià)款以國務(wù)院國土資源行政主管部門確認(rèn)的評估價(jià)格為依據(jù)，通過申請登記、招標(biāo)、掛牌或拍賣的方式實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，國務(wù)院財(cái)政、稅務(wù)、國土資源等行政主管部門陸續(xù)制定了“一稅三費(fèi)兩價(jià)款”的管理規(guī)定和制度辦法，確保礦產(chǎn)資源有償使用制度的順利施行。

2.2 存在問題

2.2.1 礦產(chǎn)資源稅費(fèi)政策體系有待完善

首先，資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收界限不清。資源稅模糊了國家憑政治權(quán)利征稅，也與國家所有權(quán)征收的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)設(shè)置重疊。其次，資源收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低而且固化。目前，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率為0.5%～4%不等，平均費(fèi)率為1.18%，遠(yuǎn)低于國外與我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)性質(zhì)相似的權(quán)利金水平。以石油、天然氣為例，我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率為1%，而美國、澳大利亞的權(quán)利金費(fèi)率分別是12.5%、10%。另一方面，我國實(shí)行固定統(tǒng)一的費(fèi)率制度，沒有反映資源優(yōu)劣價(jià)格。礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)自1998年開始實(shí)施至今一直未作調(diào)整，明顯低于世界主要礦業(yè)國家相對應(yīng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。這不僅扭曲礦產(chǎn)資源價(jià)格，還導(dǎo)致環(huán)境持續(xù)惡化，不利于資源高效、持續(xù)利用。再其次，資源稅征稅范圍較窄，不涉及非礦藏類資源；計(jì)征方式不統(tǒng)一，除原油、天然氣采取從價(jià)計(jì)征外，其他稅目仍為從量計(jì)征方式，造成企業(yè)“挑肥揀瘦”，不利于提高資源綜合利用率；資源稅費(fèi)改革僅影響企業(yè)、政府，對消費(fèi)者的價(jià)格傳導(dǎo)效應(yīng)尚未充分發(fā)揮，不利于促進(jìn)節(jié)能減排和資源節(jié)約。最后，礦業(yè)權(quán)價(jià)款評估底價(jià)不科學(xué)。受礦業(yè)權(quán)價(jià)款評估制度不完善、評估基礎(chǔ)不統(tǒng)一，礦業(yè)權(quán)評估中介機(jī)構(gòu)不發(fā)育以及國家監(jiān)管部門對其監(jiān)管不到位等因素影響，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)價(jià)款缺乏真實(shí)可靠性，嚴(yán)重影響礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)收益的實(shí)現(xiàn)。

2.2.2 礦業(yè)權(quán)價(jià)款市場化出讓制度有待完善

目前，新出讓的礦權(quán)仍然存在申請?jiān)谙取f(xié)議等行政審批的出讓方式，礦業(yè)權(quán)完全市場化程度不高，不能體現(xiàn)礦產(chǎn)資源價(jià)值最大化，難以實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置。另一方面，一些地方為招商引資、發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，出現(xiàn)了低價(jià)甚至無償將礦產(chǎn)資源配置給企業(yè)的現(xiàn)象，不僅侵害了合法礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益，而且影響探礦權(quán)采礦權(quán)有償出讓的市場秩序和礦產(chǎn)資源的高效利用。

2.2.3 礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度有待完善

目前，礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度存在的主要問題有兩個方面：一是缺乏規(guī)范統(tǒng)一征收標(biāo)準(zhǔn)和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)了解，目前全國征收標(biāo)準(zhǔn)普遍過低，這將可能導(dǎo)致企業(yè)因繳存保證金太少而放棄礦山環(huán)境治理，同時(shí)因驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的缺失，制約了礦山環(huán)境治理工程的驗(yàn)收以及保證金的返還工作。二是征收方式單一。目前各地保證金多為一次性繳納，這對于礦山規(guī)模大，服務(wù)年限長的礦山企業(yè)來說，資金壓力較大，容易產(chǎn)生抵觸情緒，也因時(shí)間跨度太大而難以反映環(huán)境治理的真實(shí)成本。

2.2.4 礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)征收制度有待完善

在礦產(chǎn)資源勘探或采礦環(huán)節(jié)，征收礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)，對遏制“圈而不探、占而不采”等過度占用資源行為發(fā)揮了重要作用。但由于礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)收費(fèi)及礦產(chǎn)資源最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)過低，沒能根據(jù)礦業(yè)權(quán)持有人實(shí)際投入情況而相應(yīng)建立礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)征收動態(tài)調(diào)整機(jī)制，不利于遏制“圈而不探、占而不采”的圈地行為。

2.2.5 礦產(chǎn)資源收益分配使用制度有待完善

根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》等有關(guān)法規(guī)規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于公共資源。除海洋石油資源外，其他資源稅屬地方公共財(cái)政收入，統(tǒng)籌用于地方公共財(cái)政支出。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦業(yè)權(quán)價(jià)款及其使用費(fèi)等收入，按照“取之于礦，用之于礦”的原則，實(shí)行了專項(xiàng)管理。但其中央與地方分成比例卻不盡科學(xué)合理，使用方向也有待調(diào)整。中央分成礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入主要用于與地質(zhì)和礦產(chǎn)有關(guān)的礦業(yè)開發(fā)方面的經(jīng)費(fèi)支出，具體包括地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評價(jià)、礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用以及礦山地質(zhì)環(huán)境治理等方面。這不利于貫徹執(zhí)行國務(wù)院《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》中關(guān)于“建立健全公共資源出讓收益全民共享機(jī)制，出讓收益主要用于公共服務(wù)支出”的規(guī)定。

3 礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的思考

根據(jù)黨的十八大報(bào)告有關(guān)“深化資源產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度”、“建立公共資源出讓收益合理共享機(jī)制”的精神，針對礦產(chǎn)資源有償使用制度目前存在的主要問題，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，筆者認(rèn)為，礦產(chǎn)資源有償使用制度改革應(yīng)協(xié)調(diào)處理好以下五方面關(guān)系。

3.1 協(xié)調(diào)處理好近期與遠(yuǎn)期的關(guān)系

按照黨的十八屆三中全會提出“加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革”、“堅(jiān)持使用資源付費(fèi)和誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費(fèi)原則，逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間”的要求，建立健全資源價(jià)格傳導(dǎo)制度、加快理順資源價(jià)格，促進(jìn)礦業(yè)開發(fā)有序、節(jié)約利用礦產(chǎn)資源，進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、加快生態(tài)文明建設(shè)的長效機(jī)制，妥善處理好當(dāng)前與長遠(yuǎn)礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的相互關(guān)系，用法律、經(jīng)濟(jì)、行政手段管控好、利用好礦產(chǎn)資源，努力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。要按照礦業(yè)活動的基本特點(diǎn)和規(guī)律，參照國際通行做法，全面調(diào)整現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)政策，將現(xiàn)有礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)與資源稅合并，設(shè)立新的資源稅或權(quán)利金，形成以新的資源稅或權(quán)利金制度為核心，礦業(yè)權(quán)價(jià)款及其使用費(fèi)制度為有益補(bǔ)充的聯(lián)動稅費(fèi)體系。

3.2 協(xié)調(diào)處理好資源稅與費(fèi)的關(guān)系

結(jié)合國際通行做法，按全面規(guī)劃、分步推進(jìn)原則，處理好礦產(chǎn)資源稅費(fèi)關(guān)系，構(gòu)建完善的稅費(fèi)體系。在維持現(xiàn)有資源稅費(fèi)體系的情況下，通過修改《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》等有關(guān)法律法規(guī)的方式，調(diào)整資源稅費(fèi)的功能、征收范圍和計(jì)征方式，并適度提高各項(xiàng)稅費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)國家對資源性資產(chǎn)的合法權(quán)益。擴(kuò)大資源稅征收范圍，逐步提高資源稅稅率，加快實(shí)行從價(jià)計(jì)征方式。資源稅費(fèi)改革所增資源成本按市場規(guī)律和順價(jià)機(jī)制有效傳導(dǎo)給消費(fèi)者，促使資源節(jié)約集約利用。同時(shí)，為與國際接軌，積極研究探索資源稅與礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)合并改為新的資源稅或權(quán)利金的可行性，為推進(jìn)資源稅費(fèi)體系全面改革奠定基礎(chǔ)。

3.3 協(xié)調(diào)處理好政府與市場的關(guān)系

政府要為礦業(yè)權(quán)出讓市場的有效運(yùn)行建立一個好的制度環(huán)境。為進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)出讓方式，對于新設(shè)立的礦業(yè)權(quán)，應(yīng)逐步取消申請?jiān)谙?、協(xié)議等行政出讓方式，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)出讓方式市場化。另一方面，礦業(yè)權(quán)出讓前，其價(jià)款要經(jīng)有資質(zhì)的中介評估機(jī)構(gòu)評估，以制止礦業(yè)權(quán)低價(jià)轉(zhuǎn)讓、遏制浪費(fèi)礦產(chǎn)資源、破壞生態(tài)環(huán)境的行為，推動粗放發(fā)展方式的進(jìn)一步扭轉(zhuǎn)。同時(shí)積極探索反映市場供求狀況的出讓方式，不再按礦種風(fēng)險(xiǎn)高低，而是依市場供求關(guān)系確定出讓方式，只要具備競爭條件，有多家申請，就應(yīng)采取招標(biāo)、拍賣、掛牌的競爭性方式出讓，以體現(xiàn)礦業(yè)權(quán)出讓市場的公平、公正、公開，形成市場有序、出讓規(guī)范、礦業(yè)開發(fā)與保護(hù)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。

3.4 協(xié)調(diào)處理好開發(fā)與環(huán)境的關(guān)系

按照“誰破壞，誰治理”原則，礦產(chǎn)資源開發(fā)應(yīng)確保不得新增礦山地質(zhì)環(huán)境問題。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度的完善和落實(shí)，是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源開發(fā)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要舉措。應(yīng)從國家層面上制定保證金最低繳存標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，確保采礦權(quán)人所繳存的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金不得低于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)所需費(fèi)用；另一方面，改變保證金征收方式，由現(xiàn)行一次征收改為分階段征收，即：根據(jù)礦山規(guī)模和服務(wù)年限，實(shí)行不同的征收方式，如礦山服務(wù)年限為5年以內(nèi)的，保證金一次性繳納；年限更長的，可以3～5年為周期，根據(jù)開采規(guī)模分階段評估、繳納，既解決企業(yè)一次性繳納資金過多問題，還能讓繳存資金更切近環(huán)境治理的實(shí)際成本，更好落實(shí)“邊開采、邊治理”要求。

3.5 協(xié)調(diào)處理好收益與分配的關(guān)系

資源稅費(fèi)收入分配使用是礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的重要內(nèi)容。鑒于礦產(chǎn)資源國有、公共的屬性，筆者認(rèn)為，應(yīng)打破目前部門、地方利益格局，全面改變礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦業(yè)權(quán)價(jià)款及其使用費(fèi)等收入?？顚Ｓ玫默F(xiàn)狀。資源稅是對資源產(chǎn)地資源耗竭與環(huán)境破壞的一種必要補(bǔ)償，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)也同樣具有這種屬性，因此，資源稅費(fèi)改革既要調(diào)動地方政府積極性和主動性，又要保護(hù)資源產(chǎn)地的既得利益，同時(shí)還要兼顧中央財(cái)政應(yīng)享收益。將資源稅費(fèi)調(diào)整為中央與地方共享收入，鑒于地方政府承擔(dān)有效開展環(huán)境保護(hù)與治理的責(zé)任，科學(xué)合理確定資源稅費(fèi)分成比例顯得尤為重要。將資源稅費(fèi)分成收入列入中央、地方公共財(cái)政收入預(yù)算，統(tǒng)籌用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性住房、文化等民生支出，大力推進(jìn)公共資源收益全民共享機(jī)制建設(shè)。中央財(cái)政支持國家基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)調(diào)查和礦產(chǎn)資源調(diào)查評價(jià)工作，適當(dāng)安排國家戰(zhàn)略性礦種的地質(zhì)勘探工作經(jīng)費(fèi)。

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