城市水土保持的新機遇新對策新措施

姜德文

(水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京100053)

(責任編輯 孫占鋒)

城鎮(zhèn)化是現代化的必然要求和主要標志，也是區(qū)分發(fā)達國家和發(fā)展中國家的一個重要標準。2012年中央經濟工作會議提出要積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質量，并把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議指出，城鎮(zhèn)化是現代化的必由之路。推進城鎮(zhèn)化是解決農業(yè)、農村、農民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的有力支撐，是擴大內需和促進產業(yè)升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。中央要求走中國特色、科學發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，核心是以人為本，關鍵是提升質量，與工業(yè)化、信息化、農業(yè)現代化同步推進。孫家駒［1］指出城市化須走生態(tài)模式，楊偉民［2］指出把生態(tài)文明的理念全面融入城市化全過程，要盡可能減少對自然生態(tài)系統(tǒng)的干擾、損害、破壞。水土保持是生態(tài)文明建設的重要組成部分，在中國城鎮(zhèn)化進程中應積極探索新形勢下的水土保持戰(zhàn)略對策和措施［3］。

1 城鎮(zhèn)化進程中水土保持與生態(tài)保護的極端重要性

1．1 城市是政治經濟文化中心，是極敏感區(qū)域

城市是政治、經濟、文化中心，尤其是大、中型城市更是政治、經濟、文化、社會的敏感區(qū)。據資料［1］，在未來三四十年中，我國城鎮(zhèn)化率將提高30 多百分點，城市人口將凈增3 億多人，城市總人口將超出10 億人，而美英德法意加澳7 個發(fā)達國家的總人口也只有6 億多人，因而中國的城市化不僅是21 世紀影響中國而且是影響世界的大事。人口、非農產業(yè)和物質消耗與排放大規(guī)模聚集的城市化，將加劇資源枯竭、環(huán)境惡化和社會失穩(wěn)的進程，將不可持續(xù)。

根據有關研究，未來社會財富將向6 個方向集中［4］，其中的一個方向是城市。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，大量農村人口開始向城鎮(zhèn)轉移，中小城市也會成為財富創(chuàng)造和集中的主要區(qū)域。數據顯示，至2009年底，中小城市及其直接影響和輻射的區(qū)域，經濟總量達16．61 萬億元，占全國GDP 總量的55．23%。

1．2 城市水土流失與生態(tài)危害造成的損失極大

城市人口密集、財富集中，寸地寸金。高新產業(yè)、高新技術、大專院校和科研院所、各類專業(yè)技術人才等大都集中在城鎮(zhèn)。有關文獻分析了城鎮(zhèn)化進程產生的內澇、霧霾、環(huán)境污染、生態(tài)惡化、熱島效應等災害，造成的損失比其他地區(qū)、城市建成前都要大得多［5］。如北京2012年的“7·21”特大暴雨，使全市160．2 萬人受災，造成經濟損失116．4 億元。廣州2010年的“5·7”特大暴雨，使全市100 多個地段出現水浸情況，超過3 萬人受到影響，造成經濟損失超過5．4 億元。

2 城鎮(zhèn)化進程中水土保持工作的新機遇

2．1 中央高度重視城鎮(zhèn)化的生態(tài)保護，為開拓和發(fā)展城市水土保持提供了重要依據

在提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質量方面，中央要求高度重視生態(tài)安全，擴大森林、湖泊、濕地等綠色生態(tài)空間比重，增強水源涵養(yǎng)能力和環(huán)境容量;不斷改善環(huán)境質量，減少主要污染物排放總量，控制開發(fā)強度，增強抵御和減緩自然災害能力;在推進以人為核心的城鎮(zhèn)化方面，中央要求堅持生態(tài)文明，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，盡可能減少對自然的干擾和損害，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源;在推進城鎮(zhèn)化的主要任務方面，中央提出了促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態(tài)空間的合理結構，劃定生態(tài)紅線;在提高城市建設水平方面，中央提出要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁;在促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。中央要求努力改善城市生態(tài)環(huán)境質量，在具體工作中，要科學規(guī)劃實施，加強相關法規(guī)、標準和制度建設。

水土保持法明確規(guī)定了水土保持的目標和任務，保護和合理利用水、土資源，預防和治理水土流失，保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。中央對城鎮(zhèn)化進程中的資源、環(huán)境要求就是我們全面推進城市水土保持的重要依據。

2．2 社會和公眾愈來愈關注城市生態(tài)環(huán)境，為推進城市水土保持打下了良好的社會基礎

生態(tài)環(huán)境是人類生存、生產與生活的基本條件。日益嚴重和擴展的城市內澇、霧霾、環(huán)境污染、熱島效應等直接影響到每一個城市居民的日常生活、身體健康和財產安全，與民眾的衣食住行密切相關，城市居民對生活環(huán)境質量的要求也愈來愈高，行使他們知情權、參與權、監(jiān)督權的愿望也愈來愈迫切。社會各界、公共媒體、廣大民眾愈來愈關注城市水土保持和生態(tài)保護，期望有關部門及時發(fā)布相關信息，愿意主動對違法違規(guī)活動和行為進行投訴、舉報，投身到宣傳、檢查、監(jiān)督活動中，這些都為全面推進城市水土保持打下了良好的社會民眾基礎。相信當人們知道做好城市水土保持對防治城市內澇、減輕霧霾等有積極有效作用時，開展城市水土保持一定會得到廣大民眾的大力支持。

2．3 水土保持法律法規(guī)賦予了水行政主管部門更加全面的職責，為開展城市水土保持工作提供了法制保障

新的水土保持法及各地的水土保持新條例、新實施辦法，對各級水行政主管部門的水土保持職責做了全面規(guī)定。如水土保持宣傳教育、劃分重點防治區(qū)、生產建設項目水土保持審批和驗收、監(jiān)督檢查、監(jiān)測與公告、行政處罰等職責，從管理區(qū)域、管理對象、管理措施等多方面為全面開展城市水土保持提供了法律保障。

3 城鎮(zhèn)化進程中水土保持新舉措新抓手

3．1 加快城市水土保持立法，依靠法制建設生態(tài)城市，促進生態(tài)文明

城鎮(zhèn)化進程中的水土保持與生態(tài)保護，首先要有法制作保障［6］。當前各地正在依據新的水土保持法、科學發(fā)展、生態(tài)文明的要求，修訂或制定地方性水土保持法規(guī)。我們應以此為契機，加快城市水土保持立法進程，北京、天津、上海、南京、成都、廣州、石家莊、武漢等大城市、平原城市，更應加快立法，二、三線城市也要根據城市發(fā)展的迫切需要，著手城市水土保持立法，并以此實現水土保持新突破。

城市水土保持立法中應突出研究幾個問題:一是政府水土保持目標責任，根據城市功能區(qū)劃分，分別確定政府預防、保護、治理、監(jiān)測的目標、任務。二是城市規(guī)劃協(xié)調機制，城市規(guī)劃、園區(qū)規(guī)劃、旅游規(guī)劃等應依法落實保持水土和保護生態(tài)的對策措施，提出相應的目標、任務、措施，實行水行政主管部門出具規(guī)劃意見書制度。三是根據城市生態(tài)功能定位劃分重點防治區(qū)，如將生態(tài)保留區(qū)、飲用水源區(qū)、城市及規(guī)劃區(qū)、河網水系區(qū)等劃為重點預防保護區(qū)，將現有中度以上侵蝕土地、平原風沙區(qū)等劃為重點治理區(qū);劃定城市生態(tài)紅線，確定生態(tài)保育區(qū)。四是強化生產建設項目水土保持管理，細化“三同時”制度，凡是動土石方的工程(包括土地一級開發(fā)、規(guī)?；霓r業(yè)開發(fā)、經濟林開發(fā)等)均應報批水土保持方案，作為辦理土地、環(huán)境影響、立項的必備依據;項目實施過程中實行水土保持進度報告制度、度汛方案報告制度、監(jiān)測數據上報與公示制度;工程完工后先行水土保持驗收制度，作為項目竣工和投入運行的必備要件。五是強化城市建設中的土石方、雨洪管理，根據城市布局特點和環(huán)境影響，實行政府劃定專門取土(石、料)場、棄渣場制度，防止亂挖濫棄;施工場地應采取苫蓋、沉沙、攔擋、排水等措施，不得將泥漿排入城市排水管網;確定雨洪資源利用原則，采取透水鋪裝、下滲、下凹式綠地、保護河湖水系等措施，攔、蓄、滲、用雨洪資源，防止地表徑流增加造成的雨洪災害。六是強化水土流失治理與生態(tài)修復，加大城郊、江河上游、河網水系的治理，建立受益方與保護方的生態(tài)補償制度，生產建設項目水土保持補償制度。七是強化監(jiān)測、公報，根據城市功能區(qū)定位，連續(xù)實施區(qū)域水土流失與生態(tài)狀況動態(tài)監(jiān)測，發(fā)布年度、季度公報;生產建設項目監(jiān)測實行汛后、年度報告與公報制度。八是加大對違規(guī)行為的處罰，經濟處罰應取上限，根據城市特點設置新的罰則，對造成嚴重水土流失和生態(tài)災害事件的機構、個人追究責任。

3．2 積極參與城市( 城鎮(zhèn)) 發(fā)展規(guī)劃的制定和修正，以長遠規(guī)劃構建生態(tài)城市

生態(tài)城市首先應該是結構合理的城市，適度的人口密度，合理的土地利用，良好的環(huán)境質量，充足的綠地系統(tǒng)，完善的基礎設施，有效的自然保護，自然系統(tǒng)與社會、經濟系統(tǒng)相協(xié)調，構成城市生態(tài)系統(tǒng)。城市發(fā)展規(guī)劃應將城市生態(tài)功能納入重要目標，城市發(fā)展應與生態(tài)保護相協(xié)調，城市建設應與安居相協(xié)調，城市管理應與民生相協(xié)調。樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，保護城市水土資源，保護和改善城市生態(tài)環(huán)境。從空間規(guī)劃上，城市的總體布局、各分區(qū)布局都要充分考慮生態(tài)需求，要保留足夠的生態(tài)空間，要有一定比例的綠地涵養(yǎng)雨水，保留和規(guī)劃一定的河、湖、渠、水系等空間，有一定的庫容能調蓄雨洪，維系和增強城市的生態(tài)功能，減少城市熱島效應。從城市發(fā)展進程規(guī)劃上，城市建設速度要適度、合理，應循序漸進，不能單一追求速度，應控制開發(fā)強度，避免高密度、大強度的地表擾動，建設時序上要充分考慮擾動破壞后生態(tài)修復所需時間，使自然環(huán)境能得到充分休養(yǎng)生息。

根據水土保持法第十五條的規(guī)定，城鎮(zhèn)建設等方面的規(guī)劃中應當提出水土流失預防和治理的對策和措施，并在規(guī)劃報請審批前征求水行政主管部門的意見。這為城市水土保持提供了重要法律支持，各級水行政主管部門應積極參與城市發(fā)展規(guī)劃的修訂，促進城市發(fā)展與生態(tài)保護的協(xié)調，在規(guī)劃階段制定保護水土資源、保護生態(tài)環(huán)境、防災減災的對策和措施。

3．3 建立和完善城市保持水土、保護生態(tài)的技術標準，規(guī)范城市設計、施工、建設等行為

在現行國家標準中，《開發(fā)建設項目水土保持技術規(guī)范》(GB 50433—2008)明確了對城市建設項目的要求:控制城市硬化面積，綜合利用地表徑流;保護地表植被和土壤，最大限度地保護水土保持功能;合理安排施工時序和進度，遇大雨和大風減少施工;采取降水蓄滲措施，涵養(yǎng)水源;控制土石方施工，防止城市管網淤積等?！督ㄖc小區(qū)雨水利用工程技術規(guī)范》(GB 50400—2006)，對建筑與小區(qū)的雨水收集、入滲、儲存與回用、調蓄排放等進行了規(guī)定。北京市在國標的基礎上，規(guī)定了城市房地產建設項目土石方綜合利用率、表土剝離利用率、臨時占地與永久占地比、施工降水利用率、硬化地面控制率、雨洪利用率等量化控制指標。北京市經濟技術開發(fā)區(qū)又進一步提出了施工期土地臨時覆蓋率、透水鋪裝率、外排水含沙量、下凹式綠地率、植物配置品種數、喬灌覆蓋率等指標。國務院《關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》(國務院辦公廳〔2013〕23 號文件)明確要求，新建城區(qū)硬化地面中，可滲透地面面積比例不宜低于40%。北京市《新建建設工程雨水控制與利用技術要點》規(guī)定，以建設工程硬化后不增加建設區(qū)域內雨水徑流量和外排水總量為標準，新建建設工程應配建雨水調蓄設施，具體配建標準為:每1 萬平方米硬化面積配建不小于500 m3的雨水調蓄設施;凡涉及綠地率指標要求的建設工程，綠地中至少應有50%是用于滯留雨水的下凹式綠地。公共停車場、人行道、步行街、自行車道和建設工程的外部庭院的透水鋪裝率不小于70%。這些指標對預防、減輕城市化過程的災害具有重要意義和作用［7］。

城市執(zhí)法機關和有關行業(yè)主管部門應加強監(jiān)管，在項目立項行政審批、施工監(jiān)管、竣工驗收中嚴格執(zhí)行國家標準，全面提升城市建設水平。

3．4 加強城市建設項目水土保持方案編報審批與實施管理，有效控制水土流失與生態(tài)環(huán)境影響

城市內澇與建設項目密集布局、大量硬化地面、施工場地泥漿亂流有直接關系，城市霧霾與施工工地不采取防護措施直接相關。為此，應加強對建設項目的全面、系統(tǒng)管理:一是嚴格落實水土保持方案的報批制度，制定事先預防、保護的預案;二是加強對施工過程的監(jiān)管，全面實施監(jiān)測監(jiān)控;三是對違規(guī)施工、超標排放(泥漿、揚塵)的采取強制停工措施;四是隨時公告建設項目造成水土流失和生態(tài)影響的監(jiān)測數據和情況，鼓勵全社會進行監(jiān)督;五是嚴格水土保持設施驗收，不合格者不得投入運行。

3．5 加強城市水土保持與生態(tài)保護的宣傳教育，形成全社會共同參與城市水土保持的良好氛圍

城鎮(zhèn)化關系到國家發(fā)展，涉及千家萬戶，關乎生命財產，要廣泛開展全民的宣傳教育，城市水土保持宣傳重點要做到“五進”，即進社區(qū)、進學校、進機關、進工地、進園區(qū)。應將水土保持課程納入各級黨校、干部學院的必修內容，使領導干部率先接受保護資源、環(huán)境的教育，樹立責任意識。全社會普及城市水土保持知識，樹立保護自然生態(tài)的自覺意識，使各級領導、有關行業(yè)主管部門、規(guī)劃設計機構、廣大民眾，充分認識到城市水土保持的重要性和緊迫性，轉變城市建設觀念，提高全社會的思想意識，為預防和減輕城鎮(zhèn)化過程的災害打下良好的社會基礎。對損害城市生態(tài)環(huán)境的活動和行為，開展輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督，形成全社會關注生態(tài)城市建設、參與生態(tài)城市建設的氛圍。

［1］孫家駒．城市化須走生態(tài)模式之路［N］．學習時報，2011-08-08．

［2］楊偉民．推進生態(tài)文明的城市化［J］．中國投資，2013(1):30-33．

［3］劉震．努力探索城市水土保持的成功經驗［J］．中國水土保持，2000(1):1-3．

［4］楊潔．中國社會財富集中的制度成因及治理策略［EB/OL］．http://www．chinareform．org．cn/society/manage/Report/201303/t20130315_162927．htm．

［5］姜德文．城鎮(zhèn)化進程中的水土流失與生態(tài)環(huán)境新問題［J］．中國水土保持，2013(1):1-3．

［6］李飛，郜風濤，周英，等．中華人民共和國水土保持法釋義［M］．北京:法律出版社，2011:26-27．

［7］姜德文．建設生態(tài)城市根治城市內澇［J］．中國水利，2013(17):20-24．