大中型水庫管理范圍土地確權(quán)劃界

徐旭勝

(金華市九峰水庫管理處，浙江金華 321075)

大中型水庫工程在防洪、灌溉、發(fā)電、供水等方面發(fā)揮了重要的作用，是重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，社會效益巨大.許多工程建成之后沒有劃定水庫管理保護范圍，隨著時間的推移，致使一些地方侵占、搶占大中型水庫管理范圍土地，破壞水利工程設(shè)施的現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴(yán)重威脅了工程安全，影響了工程效益的正常發(fā)揮.特別是江浙一帶，在國家實行最嚴(yán)格的土地保護政策之下，土地的經(jīng)濟價值愈加突出，矛盾愈加激烈，挖空心思侵占土地的事例更加常見［1］.

做好確權(quán)劃界能從根本上解決水庫管理單位與其他群體之間的土地糾紛，保障水庫運行的方便.其中，確權(quán)是指對管理范圍的土地范圍進行明晰的確定并申領(lǐng)使用權(quán)證，劃界是指以一定的媒介標(biāo)示劃定水庫的管理范圍［2］.水庫確權(quán)劃界一方面能為水庫的依法管理提供依據(jù)和保障，另一方面有利于增強庫區(qū)周邊村民的法律意識，約束雙方的行為，保護合法權(quán)益，便于水庫管理.

下面就大中型水庫確權(quán)劃界工作進行探討.

1 存在的問題

大中型水庫大多群山環(huán)繞，地形復(fù)雜，由于早期人的生產(chǎn)活動跡象不明顯，前瞻性不夠等原因，庫區(qū)大部分土地并未進行確權(quán)劃界，也未采取隔離措施.但近年來，隨著土地利用價值的不斷突出，人類活動范圍不斷外延，加之水庫管理單位對庫區(qū)土地管理方面軟件和硬件上的缺失，目前普遍存在土地權(quán)屬爭議［3］.水庫確權(quán)劃界工作難度很大，主要存在以下方面問題:

1.1 權(quán)屬土地被村民或其他群體侵占

水庫上部的土地長時間在水面之上，土地被村民或企業(yè)侵占從事其他活動.一是從事農(nóng)業(yè)耕種.通過多年的耕種，村民把土地?fù)?jù)為己有.例如中型水庫金華市九峰水庫，蓄水不久的2012年，即有移民到水庫管理區(qū)范圍進行綠化苗木的種植，多次阻止勸告無效，發(fā)停種通知書不收，水庫巡查人員還險些被打，情況經(jīng)層層上報反饋到金華市領(lǐng)導(dǎo)，在種下了0.467 ha畝左右時政府下決心，組織了60多人的執(zhí)法人員進行強制拔除，雙方都付出了代價.二是建造房屋居住.由于受經(jīng)濟利益驅(qū)使，某些人私自在水庫管理范圍建造房屋，長期居住或開辦農(nóng)家樂經(jīng)營，水庫管理單位沒有執(zhí)法權(quán)，發(fā)現(xiàn)后不能驅(qū)離人員、拆除違法設(shè)施，苦于無應(yīng)對措施，形成現(xiàn)狀.例中型水庫金華市安地水庫地處仙源湖度假區(qū)，由于風(fēng)景優(yōu)美，離市區(qū)近，是游玩的上佳之地，水庫周邊建造了多處違法建筑，用于開辦農(nóng)家樂經(jīng)營，蠶食水庫管理范圍土地的同時還污染水體.三是被企業(yè)填土造地建設(shè)生產(chǎn)廠房.四是在原河道處開辦采砂場，由于砂石市場價格的高昂，供不應(yīng)求，部分人不惜冒違法的風(fēng)險占地運營.例曾經(jīng)在金華的水源地沙畈水庫和金蘭水庫之間的河道有人非法采挖沙，長期在河道內(nèi)活動，不但汛期對水庫的泄水造成阻擋還涉及安全隱患，后經(jīng)市政府組織多個部門聯(lián)合執(zhí)法強制拆除.

1.2 缺乏權(quán)屬證明材料

水庫管理單位在工程交接時或者無征地手續(xù)、或者權(quán)屬資料不全，手續(xù)不齊，缺乏土地確權(quán)劃界的資料.而且相關(guān)的村、鎮(zhèn)對權(quán)屬有爭議，不認(rèn)同水庫管理單位對土地的所有權(quán)，造成無法辦理權(quán)證的現(xiàn)狀.部分水庫由于建庫時間較早，當(dāng)時根本沒有界址的書面材料，如金華的金蘭水庫，建成于上世紀(jì)60年代初，當(dāng)時的移民就憑政府的一聲號召而搬遷讓地了，水淹到的地就全算水庫了.

1.3 地方政府認(rèn)識不到位

少數(shù)地方政府及土地管理部門認(rèn)識不全面，對水利工程的運行特征不了解，認(rèn)為水庫確權(quán)劃界沒必要，是同地方爭土地，同百姓爭利益.

1.4 水庫管理范圍內(nèi)存在非水庫管理單位權(quán)屬地塊

由于非水庫管理單位已經(jīng)取得水庫管理范圍內(nèi)部分地塊的所有權(quán)證，所以在水庫防洪與興利調(diào)度時，為了防止對其造成損失而引發(fā)的經(jīng)濟賠償糾紛，水庫管理單位不得不額外考慮，影響了正常的水庫控制運用，制約了水庫工程的效益發(fā)揮，對水庫的防汛和供水安全形成了較大的影響［4］.

1.5 確權(quán)劃界經(jīng)費嚴(yán)重不足

水庫管理單位采取征地的方式對土地進行確權(quán)劃界，但近年由于國家實行最嚴(yán)格的土地保護制度，土地資源緊缺，征地成本較高，另外劃界工程也是一筆不小的投入.如浙江省金華市九峰水庫附近現(xiàn)在的征地價是52.5萬/ha左右，還要進行青苗補償，而水庫要征地數(shù)量超過66.67 ha，需要征地款4 000萬元以上，對12 km左右的邊界實行界樁隔離措施，按每米80元造價計，工程費用100萬元左右.

2 水庫土地確權(quán)劃界與管理的思路和措施

確權(quán)劃界工作必須遵循的原則是:尊重歷史，兼顧現(xiàn)實，依法劃界，依據(jù)確權(quán).水庫管理單位要以有利于水庫防洪和興利效益發(fā)揮，有利于水庫庫區(qū)工程設(shè)施正常運行和效益實現(xiàn)，有利于保護人民群眾生產(chǎn)、生活為主要目的，結(jié)合當(dāng)前實際情況，做好水庫管理范圍內(nèi)確權(quán)劃界工作.要對水庫管理范圍進行測量、現(xiàn)狀調(diào)查、豎樁標(biāo)界、登記造冊等，簽訂土地權(quán)屬文件，劃定管理范圍，并對管理范圍的土地及各類建筑物建立管理檔案.要加強水政執(zhí)法，規(guī)范管理，確保水庫防洪調(diào)度安全和興利效益的實現(xiàn).

2.1 取得當(dāng)?shù)卣闹С?/h3>

土地的確權(quán)劃界必須要爭議雙方到場明晰確認(rèn)后，才可以開展下步工作，一定要取得當(dāng)?shù)卣闹С?，讓?dāng)?shù)卣畢⑴c進來，即作為政府方面的代表可以協(xié)調(diào)又扮演第三方見證人的角色，這樣順理成章且雙方都易于接受，并且對商談雙方都有回旋余地，便于達(dá)成一致意見，當(dāng)?shù)卣梢酝ㄟ^調(diào)動村集體班子的力量協(xié)調(diào)解決.

2.2 加大宣傳和執(zhí)法力度

加大宣傳力度，通過設(shè)置專門宣傳欄、固定宣傳標(biāo)語、懸掛宣傳橫幅、利用電視廣播等多種形式，讓社會各界了解水庫確權(quán)劃界的重要性，了解相關(guān)的水利法規(guī)政策.采取與村民和其他相關(guān)方召開座談會或進行一對一溝通等形式，營造良好的社會輿論氛圍，爭取廣大干部群眾的支持.加大執(zhí)法力度，推進執(zhí)法隊伍建設(shè)，建立完善的巡查制度，嚴(yán)厲查處水庫管理范圍內(nèi)各種違建行為.

2.3 先對水庫工程區(qū)進行確權(quán)劃界

水庫管理范圍較大，確權(quán)劃界的封閉隔離長度過長，征地難度較大，而水庫工程區(qū)主要位于水庫主要建筑物周邊，是保證水庫安全運行的關(guān)鍵所在，同時涉及范圍較小，需封閉長度較短，容易順利實現(xiàn)封閉.因此，率先對水庫工程區(qū)進行確權(quán)劃界，再循序漸進式實現(xiàn)水庫的確權(quán)劃界.

2.4 對土地的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)不同，進行分層次管理［5］

隨著土地政策不斷完善，不僅拆遷征地手續(xù)更加嚴(yán)格，而且補償標(biāo)準(zhǔn)較高，確權(quán)劃界工作難度日益加大.其中，對管理范圍內(nèi)土地權(quán)屬的確定和部分土地的征用，是確權(quán)劃界工作的重點難點.針對此，提出了一種土地管理的新思路:按管理范圍內(nèi)土地的所有權(quán)、管理權(quán)與使用權(quán)不同進行分層次管理.

(1)水庫管理單位具有土地管理權(quán)，不改變原有土地的所有權(quán)和使用權(quán)，適用于管理范圍內(nèi)存在非權(quán)屬土地又難以確權(quán)于水庫管理單位的情況.水庫管理單位只在水庫防汛與興利調(diào)度時行使其管理權(quán)，以充分發(fā)揮水庫效益.這樣，既能尊重歷史、面對現(xiàn)實，又能堅持與確權(quán)劃界的統(tǒng)一.

(2)水庫管理單位具有土地所有權(quán)和管理權(quán)，村民或其他群體享有土地使用權(quán)，適用于管理范圍內(nèi)存在權(quán)屬爭議的土地.平時群眾可以無償使用土地，僅須在水庫防汛與興利調(diào)度時服從大局，以充分發(fā)揮水庫效益.這樣，既能尊重歷史、面對現(xiàn)實，又能堅持與確權(quán)劃界的統(tǒng)一.

2.5 明確劃界標(biāo)準(zhǔn)，多渠道籌集經(jīng)費

明確劃界標(biāo)準(zhǔn)，“依法劃界，依據(jù)確權(quán)”，既要有法可依，又要有章可循，也要尊重歷史，面對現(xiàn)實;既要有利于水利工程的安全管理、設(shè)施穩(wěn)定運行和效益的充分發(fā)揮，又要保持經(jīng)濟、社會和生態(tài)的穩(wěn)定.應(yīng)根據(jù)工程利用現(xiàn)狀，合理界定管理范圍.

開展確權(quán)劃界工作，落實經(jīng)費是關(guān)鍵.管理范圍確權(quán)劃界所需的經(jīng)費應(yīng)列入年度工程投資預(yù)算，逐年足額撥付;各級政府要合理減免水庫管理范圍確權(quán)劃界的行政性收費.總的來說，確權(quán)劃界的順利進行，必須明確水庫工程管理范圍，嚴(yán)格依據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)開展，依法辦理相關(guān)土地征用手續(xù)，或以合同形式確定水庫范圍內(nèi)土地的權(quán)屬并取得水利工程確權(quán)劃界證書，以界樁或隔離欄等明確界址［6］.

3 工作展望

由于水庫管理范圍內(nèi)的土地權(quán)屬問題，緊密關(guān)系水庫防汛調(diào)度和興利效益的實現(xiàn).隨著土地管理問題的凸顯和人們法律意識的增強，應(yīng)對水庫確權(quán)劃界予以足夠重視.水庫管理單位要取得當(dāng)?shù)卣闹С郑凑铡叭骈_展，確保重點”“先易后難，由點及面”的要求，逐步穩(wěn)妥地推進確權(quán)劃界工作.對已確權(quán)的土地，必須建立管理檔案，制定管理規(guī)章，定期巡查土地使用情況，鞏固確權(quán)劃界成果.最終擺脫土地權(quán)屬爭議對水庫正常運行的困擾.

［1］鄭月芳.河道管理［M］.北京:中國水利水電出版社，2007.

［2］李恒昌.廣西河道管理和保護范圍確權(quán)劃界探討［J］.廣西水利水電，2007，4(3):63-65.

［3］孫建華.淮委沂沭泗局水利工程確權(quán)劃界經(jīng)驗與體會［J］.治淮，2008(1):34-35.

［4］項傳慧，武甲慶，牛 勇.山東省水利工程管護范圍確權(quán)劃界經(jīng)驗探析［J］.中國水利，2003(5):48-49.

［5］陳棉啟.流域性水利工程用地確權(quán)劃界政策法規(guī)運用及實施［J］.治淮，1996(5):31-32.

［6］史書晨.認(rèn)真做好水利工程確權(quán)劃界工作［J］.北京水利，2001(6):30.