廣西財(cái)政廳 鄧 軍
在廣西區(qū)黨委、政府的高度重視和財(cái)政部的大力指導(dǎo)下,廣西全過程預(yù)算績效管理工作起步于2011年,先后完成了11個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施全過程預(yù)算績效管理工作。整個(gè)工作過程時(shí)間跨度三年,包括2011年對11個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施績效目標(biāo)管理、2012年實(shí)施績效運(yùn)行監(jiān)控管理、2013年實(shí)施績效評價(jià)管理和結(jié)果應(yīng)用管理4個(gè)環(huán)節(jié)。
1.加強(qiáng)政策與規(guī)劃指導(dǎo)。2011年,以政府名義印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)我區(qū)預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》,使預(yù)算績效管理工作上升到了一個(gè)更高的層級。2012年,廣西財(cái)政廳出臺了《關(guān)于打造“五個(gè)財(cái)政”若干意見》,明確了“十二五”時(shí)期打造“績效財(cái)政”的工作目標(biāo)是預(yù)算績效管理要覆蓋所有財(cái)政部門和預(yù)算單位的所有財(cái)政支出。2013年,印發(fā)了《廣西預(yù)算績效管理工作三年規(guī)劃(2013-2015年)》和《廣西預(yù)算績效管理培訓(xùn)工作三年規(guī)劃(2013-2015年)》,明確了今后一段時(shí)期預(yù)算績效管理的主要任務(wù)和重點(diǎn)工作。
2.績效目標(biāo)管理工作與部門預(yù)算管理完全同步。從2012年編制2013年預(yù)算開始,廣西財(cái)政廳將各部門績效目標(biāo)申報(bào)、審核和批復(fù)等與部門預(yù)算編審工作流程結(jié)合在一起,實(shí)行“二上二下”程序,同步申報(bào)、審核和批復(fù)。通過與部門預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合,為預(yù)算編制和安排、項(xiàng)目實(shí)施以及開展績效評價(jià)管理工作提供重要的參考依據(jù)。
3.探索績效運(yùn)行監(jiān)控管理的有效方式。為確保試點(diǎn)項(xiàng)目年度績效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn),督促試點(diǎn)部門圍繞項(xiàng)目績效目標(biāo)加強(qiáng)管理,并對項(xiàng)目實(shí)施、資金使用中出現(xiàn)的問題提出整改措施,2012年,廣西財(cái)政廳主抓了兩項(xiàng)工作,一項(xiàng)是要求2012年試點(diǎn)的11個(gè)部門根據(jù)試點(diǎn)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和績效運(yùn)行情況編制績效監(jiān)控報(bào)告;另一項(xiàng)就是在10月份組織開展了三季度試點(diǎn)項(xiàng)目績效運(yùn)行監(jiān)控督查工作,督查的主要內(nèi)容是各試點(diǎn)項(xiàng)目截止到三季度績效目標(biāo)的完成情況。通過對試點(diǎn)部門項(xiàng)目績效運(yùn)行實(shí)施有效的監(jiān)控,為下一年度開展項(xiàng)目績效評價(jià)管理工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
4.扎實(shí)開展績效評價(jià)工作。2013年,廣西財(cái)政廳組織各試點(diǎn)部門完成了2012年度試點(diǎn)項(xiàng)目的績效自評工作。首先,各試點(diǎn)部門按照有關(guān)要求,組織指導(dǎo)項(xiàng)目資金用款單位開展績效自評,對項(xiàng)目用款單位的自評情況進(jìn)行審查、復(fù)核,認(rèn)真分析研究評價(jià)結(jié)果所反映的問題,確保項(xiàng)目用款單位的自評情況真實(shí)、客觀。其次,廣西財(cái)政廳在各試點(diǎn)部門開展自評的基礎(chǔ)上,組織業(yè)務(wù)人員及專家,設(shè)定評分標(biāo)準(zhǔn),對試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施再評價(jià)工作,確保了績效再評價(jià)工作的公平、公正。
5.延伸預(yù)算績效管理范圍。一是推行“出國考察”、“課題研究”等重點(diǎn)項(xiàng)目資金使用績效考評工作。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院提出的嚴(yán)格控制“三公經(jīng)費(fèi)”、厲行勤儉節(jié)約要求,充分發(fā)揮預(yù)算資金的使用績效,根據(jù)財(cái)政部的要求,廣西財(cái)政廳從2013年開始,開展自治區(qū)本級有關(guān)部門“出國考察”、“課題研究”等重點(diǎn)項(xiàng)目資金使用績效考評工作,對財(cái)政部提出的相關(guān)要求進(jìn)行了細(xì)化,分解為目標(biāo)、過程和成效3個(gè)一級指標(biāo)、10個(gè)二級指標(biāo)及若干項(xiàng)具體的觀測點(diǎn),為各部門編制績效目標(biāo)提供了參考。二是探索部門整體支出績效評價(jià)。制定《2013年區(qū)直部門整體支出管理績效綜合評價(jià)工作方案》和《2013年區(qū)直部門整體支出管理績效綜合評價(jià)指標(biāo)體系》,并從2013年開展項(xiàng)目預(yù)算績效管理的試點(diǎn)部門中選取了15個(gè)部門開展部門整體支出管理績效綜合評價(jià)工作,挑選覆蓋面占試點(diǎn)部門的20%左右。三是推進(jìn)市縣財(cái)政支出綜合評價(jià)。出臺《市縣財(cái)政支出管理績效綜合評價(jià)工作方案》,從2014年起對市縣財(cái)政支出管理及產(chǎn)生的效益情況進(jìn)行評價(jià)。
6.引入第三方參與機(jī)制。為增強(qiáng)預(yù)算績效管理工作的科學(xué)性、合理性和規(guī)范性,2012年,廣西財(cái)政廳引入第三方參與機(jī)制,建立了預(yù)算績效管理專家?guī)臁<規(guī)熘械膶<襾碜越?jīng)濟(jì)、管理、教育、科技、文化、國土、交通、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、社會保障等多個(gè)領(lǐng)域,參與預(yù)算績效“事前目標(biāo)設(shè)定、事中監(jiān)控、事后評價(jià)”全過程的管理工作。通過引入第三方參與機(jī)制,使預(yù)算績效管理工作更加科學(xué)、更加規(guī)范、更加符合實(shí)際需要。
7.夯實(shí)預(yù)算績效管理工作基礎(chǔ)。一是建立項(xiàng)目指標(biāo)庫。以財(cái)政部印制的《預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》為基礎(chǔ),結(jié)合廣西預(yù)算績效管理工作發(fā)展需要,細(xì)化構(gòu)建起了專門服務(wù)于廣西預(yù)算績效管理、較為科學(xué)適用的分級分類績效評價(jià)指標(biāo)體系,即《廣西預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)庫——項(xiàng)目支出績效指標(biāo)》。從項(xiàng)目支出的投入—過程—產(chǎn)出—效果四個(gè)邏輯環(huán)節(jié)入手進(jìn)行編制。對于指導(dǎo)各級各部門設(shè)計(jì)規(guī)范、合理的績效指標(biāo),提高預(yù)算績效評價(jià)工作的可操作性切實(shí)起到了積極推動作用。二是印發(fā)操作指南。設(shè)計(jì)了《廣西預(yù)算績效管理實(shí)務(wù)操作手冊》,為各部門、各市縣在編制項(xiàng)目績效目標(biāo)、實(shí)施項(xiàng)目績效監(jiān)控和開展項(xiàng)目績效評價(jià)方面提供參考,有效規(guī)范了績效目標(biāo)填報(bào)流程和方法。三是優(yōu)化信息系統(tǒng)。優(yōu)化預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)建設(shè),探索規(guī)范的工作程序。在部門預(yù)算系統(tǒng)原有功能的基礎(chǔ)上,增加了項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理功能。同時(shí),建立預(yù)算績效管理專家數(shù)據(jù)庫,實(shí)現(xiàn)了專家隨機(jī)分組、在線評審和同步反饋的功能,極大提升了預(yù)算績效目標(biāo)審核的工作效率和公信力。
當(dāng)前,廣西預(yù)算績效管理工作還處于起步階段,各部門在工作推進(jìn)過程中,存在許多疑惑。財(cái)政部門在審核績效目標(biāo)、推進(jìn)績效運(yùn)行監(jiān)控管理工作和開展績效再評價(jià)工作中也發(fā)現(xiàn)了許多問題,主要有以下幾個(gè)方面:
1.績效理念尚未牢固樹立。目前廣西預(yù)算績效管理和評價(jià)仍處于探索階段,尚未建立科學(xué)、統(tǒng)一、合理的預(yù)算績效管理模式,沒有按部就班的工作方式和方法可以遵循,技術(shù)也不成熟,導(dǎo)致部分市縣和部門存在畏難情緒,在開展預(yù)算績效管理工作時(shí),缺乏主動性,不愿主動思考,拖延或被動應(yīng)付現(xiàn)象較為突出。
2.績效目標(biāo)管理水平有待進(jìn)一步提高。一是績效目標(biāo)內(nèi)容缺乏相關(guān)性。一方面,一些部門編制的績效目標(biāo)比較簡單,不夠具體和細(xì)化;另一方面,部分部門編制的績效目標(biāo)與本部門所需要履行的職責(zé)不相符,不能支撐和說明部門所需要開展的工作情況。二是績效指標(biāo)指向不明確??冃е笜?biāo)應(yīng)當(dāng)是對績效目標(biāo)的細(xì)化和量化,但在實(shí)際中,部分部門所選取的績效指標(biāo)與績效目標(biāo)的對應(yīng)關(guān)系不強(qiáng),沒能充分、真實(shí)和完整地反映和描述績效目標(biāo)的情況。三是績效目標(biāo)編制不符合適當(dāng)性的要求。少數(shù)部門為了爭取預(yù)算資金,在編制績效目標(biāo)時(shí)刻意夸大績效目標(biāo),或者是為了避免在績效評價(jià)時(shí)被扣分,人為地把一些項(xiàng)目的績效目標(biāo)定得過小。
3.有效績效運(yùn)行監(jiān)控管理模式尚未建立。從近幾年實(shí)際情況來看,績效運(yùn)行監(jiān)控管理工作一直是廣西推進(jìn)預(yù)算績效管理工作中的薄弱環(huán)節(jié)。工作雖然開展了,但是取得的效果并不明顯,主要是由于:一方面,試點(diǎn)部門對績效運(yùn)行監(jiān)控管理工作的了解不足,認(rèn)識不到位,開展績效運(yùn)行監(jiān)控管理工作的主動性和自覺性不高;另一方面,目前尚未形成一套全面的、完整的績效運(yùn)行監(jiān)控模式,績效目標(biāo)的運(yùn)行情況和實(shí)現(xiàn)程度未能及時(shí)體現(xiàn)。
4.績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制不夠健全。目前,廣西在結(jié)果應(yīng)用管理方面,僅僅停留在反饋情況、找出問題和提出完善改進(jìn)建議層面,并沒有與預(yù)算資金的安排掛鉤,也沒有與財(cái)政管理的相關(guān)要求銜接起來,更沒有對相關(guān)支出的執(zhí)行績效以及與之相適應(yīng)的責(zé)任產(chǎn)生直接的激勵和約束作用,這不僅使預(yù)算績效管理工作流于形式,而且也制約了該項(xiàng)工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
5.預(yù)算績效管理指標(biāo)體系不夠完善。盡管廣西已建立了比較合理、統(tǒng)一的預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)庫,給各地各部門提供了統(tǒng)一的指導(dǎo),但是由于指標(biāo)庫相關(guān)指標(biāo)的設(shè)置還不夠全面,還不能滿足不同層次、不同行業(yè)、不同支出性質(zhì)等方面的需求。同時(shí),應(yīng)當(dāng)配套建立的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)參考體系沒有同步搭建起來,各地各部門在確定指標(biāo)權(quán)重和指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)時(shí),缺乏科學(xué)的方法,使評價(jià)結(jié)果的可比性不強(qiáng),影響預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的公正和合理。
當(dāng)前,隨著廣西財(cái)政收支規(guī)模的不斷擴(kuò)大,對財(cái)政收支預(yù)算的編制、執(zhí)行以及結(jié)果考核都提出了更新、更高的要求,全面推進(jìn)全過程預(yù)算績效已經(jīng)提上議事日程?;诖?,廣西財(cái)政廳在印發(fā)的《廣西預(yù)算績效管理工作三年規(guī)劃(2013-2015年)》中明確提出:至2015年,預(yù)算績效管理覆蓋各級財(cái)政部門、所有財(cái)政性資金以及所有預(yù)算單位。這就需要廣西各級財(cái)政部門按照規(guī)劃的統(tǒng)一要求和工作部署,共同努力,創(chuàng)新思路,狠抓落實(shí),為全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作積累經(jīng)驗(yàn)?,F(xiàn)結(jié)合廣西實(shí)際,提出幾點(diǎn)對策建議。
1.深刻領(lǐng)會全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。按照財(cái)政部的要求,當(dāng)前和今后一段時(shí)期推進(jìn)預(yù)算績效管理工作要逐步建立全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。所謂全過程預(yù)算績效管理機(jī)制就是要建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機(jī)制,實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督有機(jī)結(jié)合。也就是說,一個(gè)完整的預(yù)算績效管理周期應(yīng)為三年,其中包括了在預(yù)算編制階段要開展績效目標(biāo)管理工作、在預(yù)算執(zhí)行階段要開展績效運(yùn)行監(jiān)控管理工作、在預(yù)算完成和監(jiān)督階段要開展績效評價(jià)管理和結(jié)果應(yīng)用管理工作。因此,各級各部門在推進(jìn)預(yù)算績效管理工作時(shí),要處理好績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控管理、績效評價(jià)管理、結(jié)果應(yīng)用管理這4個(gè)環(huán)節(jié)之間的關(guān)系,把這4個(gè)階段的工作有機(jī)結(jié)合起來,互促共進(jìn),推動全過程預(yù)算績效管理的機(jī)制不斷完善。
2.實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)管理與績效評價(jià)的有效銜接。全過程預(yù)算績效管理的實(shí)質(zhì)是通過引入績效目標(biāo)管理工作,將績效管理的理念貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程,將事后績效評價(jià)轉(zhuǎn)化為事前績效管理,通過事前明確績效目標(biāo)與管理責(zé)任,促進(jìn)項(xiàng)目按預(yù)定的績效目標(biāo)實(shí)施,以達(dá)到實(shí)現(xiàn)有效的過程控制與效益最大化的效果。因此,在進(jìn)行績效目標(biāo)管理的過程中,就需要廣西各級各部門進(jìn)一步提高績效目標(biāo)編報(bào)的科學(xué)性和規(guī)范性,使績效評價(jià)工作不再是流于形式,而是對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、措施的落實(shí)情況、最終效果的直接體現(xiàn)。各級各部門在編制績效目標(biāo)時(shí),一是要理清所實(shí)施的項(xiàng)目是什么、要達(dá)到什么目的、用什么指標(biāo)反映、達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn),明確把握項(xiàng)目的功能特性。二是要結(jié)合本部門的主要工作職責(zé),按照“指向明確、具體細(xì)化、合理可行”的要求,合理確定績效目標(biāo)的主要內(nèi)容,杜絕過大或過小編制績效目標(biāo)的現(xiàn)象出現(xiàn)。三是要抓住重點(diǎn),科學(xué)確定預(yù)期產(chǎn)出和預(yù)期效益等相關(guān)績效指標(biāo),使績效指標(biāo)更具有針對性、有用性、有效性和可操作性,并合理確定指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn),指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)可以參考前三年的平均值、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)等。
3.積極探索績效運(yùn)行監(jiān)控管理模式。各部門是績效運(yùn)行監(jiān)控管理的責(zé)任主體,在預(yù)算執(zhí)行和項(xiàng)目實(shí)施過程中,各主管部門有責(zé)任、有權(quán)利、有優(yōu)勢對項(xiàng)目的具體運(yùn)行實(shí)施自行監(jiān)控管理。因此,廣西各級各部門要積極主動地探索有效的績效運(yùn)行監(jiān)控模式,加強(qiáng)對本部門實(shí)施項(xiàng)目績效目標(biāo)完成情況的跟蹤管理??梢钥紤]采用以下兩種模式:一是信息反饋模式。各部門在年初收到財(cái)政部門對項(xiàng)目績效目標(biāo)的批復(fù)后,及時(shí)將績效目標(biāo)分解到項(xiàng)目實(shí)施單位和各時(shí)間節(jié)點(diǎn),并要求項(xiàng)目實(shí)施單位定期對所實(shí)施的項(xiàng)目進(jìn)行總結(jié)評估,在規(guī)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)編制監(jiān)控報(bào)告報(bào)送主管部門。二是定期或不定期抽查模式。各部門在年初收到財(cái)政部門對項(xiàng)目績效目標(biāo)的批復(fù)后,及時(shí)將績效目標(biāo)分解到項(xiàng)目實(shí)施單位和各時(shí)間節(jié)點(diǎn),并在項(xiàng)目實(shí)施過程中,定期或不定期地組織評價(jià)組進(jìn)行實(shí)地抽查,并據(jù)此編制監(jiān)控報(bào)告。
4.創(chuàng)新績效評價(jià)管理工作。按照全過程預(yù)算績效管理工作的要求,績效評價(jià)管理工作分為部門自我評價(jià)工作和財(cái)政部門的再評價(jià)工作。對于各部門的自我評價(jià)工作,最容易出現(xiàn)的情況就是評價(jià)走過場,本來有問題的項(xiàng)目,經(jīng)過自我評價(jià)后結(jié)果卻很好,這樣就會影響績效評價(jià)工作的實(shí)際效果。因此,各部門在開展自我評價(jià)工作時(shí),要充分發(fā)揮和依靠相關(guān)項(xiàng)目管理和項(xiàng)目資金使用單位的力量,密切配合,制定好自評實(shí)施方案,根據(jù)績效指標(biāo)設(shè)定科學(xué)合理的評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和分值權(quán)重,收集好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和佐證材料,組織和指導(dǎo)項(xiàng)目用款單位開展自評。項(xiàng)目用款單位是自我評價(jià)的直接主體,要按規(guī)定對所使用的財(cái)政資金進(jìn)行績效分析,努力查找資金使用和管理中的薄弱環(huán)節(jié),制定改進(jìn)措施,并編制績效評價(jià)報(bào)告上報(bào)給主管部門。對于財(cái)政部門的再評價(jià)工作,由于信息的不對稱,財(cái)政部門在開展再評價(jià)工作時(shí),難以全面了解和把握不同類型、不同行業(yè)、不同領(lǐng)域項(xiàng)目的特點(diǎn),容易造成再評價(jià)工作缺乏科學(xué)性和客觀性。因此,各級財(cái)政部門在開展再評價(jià)工作時(shí),就需要借助于專家學(xué)者和會計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)的力量,通過各領(lǐng)域、各行業(yè)專家的介入,彌補(bǔ)財(cái)政部門在其他專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域中的不足。