產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展過程中政府職能的誤區(qū)與調(diào)適

王 濤，王華玲

（1．河北大學 經(jīng)濟學院，河北 保定 071002；2．河北大學 馬克思主義學院，河北 保定 071002）

產(chǎn)業(yè)集群是指在某一特定區(qū)域內(nèi)，大量產(chǎn)業(yè)（通常以一個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為核心）聯(lián)系緊密的企業(yè)及相關(guān)支撐機構(gòu)按照一定的經(jīng)濟聯(lián)系在空間上集聚，并形成持續(xù)競爭優(yōu)勢的現(xiàn)象。產(chǎn)業(yè)集群已經(jīng)成為當今世界提高國家和區(qū)域競爭優(yōu)勢的重要手段，因此，很多國家都將促進產(chǎn)業(yè)集群的形成、發(fā)展與升級作為提升國家競爭力的重要目標。但對政府在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展過程中的作用與方式則一直存在爭論。克魯格曼認為政府可以通過干預(yù)啟動產(chǎn)業(yè)集聚并且促進其不斷自我強化獲得競爭力［1］。韋伯并不認為政府能夠?qū)Ξa(chǎn)業(yè)集群的形成有多大作用［2］。波特等則認為政府應(yīng)將注意力集中在創(chuàng)造良好的經(jīng)營環(huán)境與支持性制度以使企業(yè)能夠保持創(chuàng)新的動力與能力，即政府的作用應(yīng)是間接的［3］。我國對產(chǎn)業(yè)集群的研究自20世紀90年代才逐漸展開，早期大部分強調(diào)產(chǎn)業(yè)集群形成過程中的政府主導(dǎo)。王輯慈在吸收波特觀點基礎(chǔ)上同樣強調(diào)了產(chǎn)業(yè)集群中政府的作用是培養(yǎng)創(chuàng)新環(huán)境而不是直接干預(yù)［4］。董正信，尹彥罡也認為政府實施產(chǎn)業(yè)政策決不能排斥市場機制，應(yīng)主要通過間接方式引導(dǎo)和調(diào)控市場主體行為［5］。趙劍波等［6］、雷宏振、張敬博［7］的實證研究也證實了波特與王輯慈等人的觀點。

我國各級政府掌握著土地、資金等生產(chǎn)要素的分配，對產(chǎn)業(yè)集群的產(chǎn)生與發(fā)展比其他國家都具有更大的影響力。但也正因為如此，政府尤其是地方政府更要注意使用權(quán)力，不要濫用權(quán)力給產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展造成負面影響。本文希望在總結(jié)世界上若干成功產(chǎn)業(yè)集群的政府干預(yù)模式基礎(chǔ)上重點分析我國政府尤其是地方政府如何進行了不恰當?shù)母深A(yù)以及這些干預(yù)產(chǎn)生了哪些不良后果，政府應(yīng)如何改變自己的職能以促進產(chǎn)業(yè)集群良性發(fā)展，從而加深對產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展過程中政府職能的理解。

一、政府介入集群治理的模式與方式

產(chǎn)業(yè)集群作為一種介于市場與企業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)組織形式，利用地理上的接近性，共同的歷史、文化、社會背景，成功建立了包括信任機制在內(nèi)的一系列非正式制度，降低了交易成本，實現(xiàn)了小批量、多品種的柔性生產(chǎn)。但是前述分析已經(jīng)表明，產(chǎn)業(yè)集群只能在部分程度上克服市場帶來的弊端，仍然需要政府作為一個權(quán)威機構(gòu)介入產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展，克服產(chǎn)業(yè)集群的各種外部性問題，為產(chǎn)業(yè)集群提供良好的發(fā)展環(huán)境。由于各國歷史、文化、政治制度、經(jīng)濟制度的不同，政府對產(chǎn)業(yè)集群的具體干預(yù)機制存在著差異。

美國政府對產(chǎn)業(yè)集群干預(yù)極少，其職能主要體現(xiàn)在協(xié)調(diào)公共物品供給與維護市場秩序。美國政府很少制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，對產(chǎn)業(yè)具體運作模式也很少進行干預(yù)，各地產(chǎn)業(yè)組織形式完全取決于產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)以及相關(guān)的制度、技術(shù)等因素。這使以中小企業(yè)為主的硅谷有機會戰(zhàn)勝以大企業(yè)為主的波士頓128公路，誕生了一種新的生產(chǎn)模式［8］。但美國政府對硅谷的興起仍然發(fā)揮了巨大作用。美國政府往往是高科技產(chǎn)品的大宗采購者，為美國公司的先進產(chǎn)品提供了巨大市場，采購過程中的高標準、公平競爭也促使企業(yè)必須生產(chǎn)出高質(zhì)量的產(chǎn)品。為了使企業(yè)的發(fā)展符合自己的方向，美國政府往往通過巨額投資于研發(fā)解決基礎(chǔ)理論問題，并引導(dǎo)企業(yè)向政府追求的方向靠攏。

日本是一個同時擁有強大政府權(quán)力與壟斷財閥的中央集權(quán)制國家，這種經(jīng)濟結(jié)構(gòu)決定了日本政府與企業(yè)間更多的是互動與協(xié)調(diào)的關(guān)系，政府更像是產(chǎn)業(yè)集群的參與者與協(xié)調(diào)者而不是命令的發(fā)布者。日本政府制定的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是與企業(yè)及企業(yè)協(xié)會交流協(xié)商的結(jié)果，并通過與企業(yè)建立聯(lián)合研發(fā)機構(gòu)促進企業(yè)研發(fā)發(fā)展。但另一方面，政府通過質(zhì)量運動和教育顧客提高需求水平，保持對企業(yè)的創(chuàng)新壓力，促進企業(yè)不斷升級其產(chǎn)品質(zhì)量。

中國臺灣地區(qū)政府則是產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的主導(dǎo)力量，從園區(qū)規(guī)劃與管理、公共投資直到制度法規(guī)建設(shè)等各方面全部參與，甚至對企業(yè)微觀運行也作出調(diào)節(jié)。20世紀60年代，面臨產(chǎn)業(yè)升級困境，臺灣地區(qū)采取了政府出資建立科技園區(qū)，扶持產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的策略。政府主動派出技術(shù)人員前往美國硅谷學習，篩選和引進硅谷的技術(shù)知識和管理知識，建立科研機構(gòu)促進企業(yè)研發(fā)與轉(zhuǎn)化技術(shù)，并將其變成利潤，然后以技術(shù)轉(zhuǎn)讓的方式扶持進入園區(qū)的私人企業(yè)發(fā)展。隨著私人企業(yè)進入電子行業(yè)并逐漸獲得競爭力，國有資本則不斷退出，從創(chuàng)業(yè)者轉(zhuǎn)變?yōu)橹刃虻木S護者。

可見，每個國家或地區(qū)其政府在產(chǎn)業(yè)集群運行過程中發(fā)揮的作用并不完全相同，在各個階段的作用也有所區(qū)別，但上述分析中也可以看到政府在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展過程中的所起作用的共性，即主要表現(xiàn)在：（1）利用信息優(yōu)勢引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群的形成與發(fā)展；（2）激勵集群內(nèi)的企業(yè)創(chuàng)新；（3）嚴格監(jiān)督產(chǎn)品質(zhì)量，不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量標準；（4）保持產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)部充分的競爭。下表為政府在產(chǎn)業(yè)集群中應(yīng)發(fā)揮的作用與各國(地區(qū))政府的實踐，可以更清楚地理解政府在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展過程中的作用及具體可采用的方式。

表1 政府在產(chǎn)業(yè)集群中的作用及各國(地區(qū))實踐

二、我國各級政府介入集群治理的誤區(qū)與困境

理論與實踐的分析表明政府有必要介入產(chǎn)業(yè)集群的治理，但是這并不意味著政府介入產(chǎn)業(yè)集群一定會起到積極作用。如果政府干預(yù)不當，那么也會起到相反作用。我國政府與西方發(fā)達國家政府相比，掌握著土地、資金等各種生產(chǎn)要素，其對產(chǎn)業(yè)集群產(chǎn)生的影響更大，但也正因如此，如果政府干預(yù)造成負面影響，那么其負面影響也會更大?，F(xiàn)階段，我國政府在干預(yù)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展中產(chǎn)生了諸多問題，主要體現(xiàn)在如下幾個方面。

第一，政府可以不斷創(chuàng)造并引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群升級。政府在創(chuàng)造及引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群升級過程中會產(chǎn)生重要作用，成為我國各級政府促進產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)型升級的依據(jù)，近幾年來，各級政府紛紛打造本地的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，希望通過產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展帶動本地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級?！笆濉遍_局之年，各省又紛紛提出推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，希望打造新的產(chǎn)業(yè)集群［9］。但是正如王緝慈指出的那樣，產(chǎn)業(yè)園區(qū)與產(chǎn)業(yè)集群并非同一個概念［10］。產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)僅是為了追求共用基礎(chǔ)設(shè)施與優(yōu)惠政策而集聚，但是這并不必然使園區(qū)內(nèi)企業(yè)形成相互協(xié)作，即使是物質(zhì)上或技術(shù)上具有產(chǎn)業(yè)聯(lián)系的企業(yè)也未必能夠達成合作關(guān)系，這就使產(chǎn)業(yè)集群降低交易成本，提高創(chuàng)新能力的目的不能達到，產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)“集而不群”“集而不聚”，其效率并不比園區(qū)外的企業(yè)高，甚至為了引資，地方政府不惜一再降低稅費和土地價格，使企業(yè)為了獲得優(yōu)惠政策不斷在各個地區(qū)之間遷移，造成土地開發(fā)與資源的極大浪費。顯然從這個意義上說，地方政府構(gòu)建產(chǎn)業(yè)園區(qū)打造產(chǎn)業(yè)集群，促進產(chǎn)業(yè)集群升級在某種程度上是沒有理解產(chǎn)業(yè)集群本質(zhì)上是社會分工與企業(yè)內(nèi)部分工共同演進下的自發(fā)結(jié)果，將企業(yè)簡單地集中在一起就能夠促進產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展是錯誤的。

第二，地方保護主義與地方之間惡性競爭同時存在抑制了產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)型創(chuàng)新。張五常認為，中國地方政府尤其是縣級政府之間的競爭是中國改革開放以來高經(jīng)濟增長的重要制度保障，它使中國的基礎(chǔ)設(shè)施迅速得到改善，投資迅速增加，拉動了經(jīng)濟增長。但是張的觀點忽略了中國地方政府間的激烈競爭帶來的日益增多的負面影響，這種負面影響在產(chǎn)業(yè)上主要表現(xiàn)為各地產(chǎn)業(yè)高度同構(gòu)。產(chǎn)業(yè)高度同構(gòu)反過來又加劇了地方政府間的競爭，使地方政府為了本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展實施保護性政策。改革開放之初，各地保護性政策主要體現(xiàn)在對本地輸出原材料的限制，而在現(xiàn)今供給過剩，需求不足的經(jīng)濟環(huán)境下，對外地產(chǎn)品進入本地市場實施限制措施則是保護性政策最直接的體現(xiàn)。保護性政策抑制了外地產(chǎn)品進入本地市場，暫時起到了保護本地產(chǎn)業(yè)的作用，但是這也激起了其它地方政府的報復(fù)。如果兩地均采取保護性政策，那么兩地就難以發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，以致無法使總產(chǎn)出增加，這將導(dǎo)致兩地的利益均受到損失。因此對兩地來說，采取保護主義政策并非明智之舉［11］。更進一步，地方保護主義使本地產(chǎn)業(yè)暫時解脫了競爭壓力，其改造技術(shù)的意愿便不再強烈，而且喪失了潛在的外部市場，也使企業(yè)創(chuàng)新的預(yù)期收益降低，也在一定程度上抑制了企業(yè)的創(chuàng)新動力。兩者疊加，造成各級政府熱衷于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，但是企業(yè)并沒有實際的壓力與動力投入產(chǎn)業(yè)升級，反而寄希望于政府的保護獲得生存空間。

第三，政府在維護市場秩序中的越位與缺位并存。產(chǎn)業(yè)集群尤其是以中小企業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)集群，集群內(nèi)擁有數(shù)量龐大的企業(yè)群體，這些企業(yè)之間一方面相互協(xié)作，另一方面又充滿競爭，難免陷入過度競爭，導(dǎo)致企業(yè)創(chuàng)新意識淡漠，陷入價格競爭陷阱，產(chǎn)品質(zhì)量低下等一系列負面影響。對此，政府應(yīng)加強監(jiān)督者與仲裁人的角色，對制造低劣產(chǎn)品與使用不正當競爭手段的企業(yè)加以懲罰。但是我國相當一部分政府在處理此問題時并未采取這種方法。一部分地方政府對本地企業(yè)生產(chǎn)低劣產(chǎn)品采取了縱容態(tài)度。質(zhì)量低劣的產(chǎn)品往往在短時間內(nèi)給企業(yè)與政府帶來巨大收益，但是市場主體進行的是重復(fù)博弈而不是一次博弈，市場總會發(fā)現(xiàn)并懲罰生產(chǎn)低劣產(chǎn)品的企業(yè)，并對該地域聲譽造成打擊，影響該地域內(nèi)其它企業(yè)，集群面臨衰敗風險或者被鎖定在低端。三鹿集團的倒閉不僅影響的是一個企業(yè)，而是對河北甚至中國的奶業(yè)造成了重大沖擊。一些地方政府則希望通過合并轄區(qū)內(nèi)競爭激烈的企業(yè)減少內(nèi)耗并且短期內(nèi)提高企業(yè)的規(guī)模與能力。但這種方式只是將企業(yè)之間的對抗轉(zhuǎn)變成為了企業(yè)內(nèi)部的對抗，強制合并導(dǎo)致的交易成本上升可能會使企業(yè)規(guī)模越大效率越低，產(chǎn)業(yè)集群競爭力下降。

第四，產(chǎn)業(yè)政策連續(xù)性問題。產(chǎn)業(yè)集群競爭力的形成并非一朝一夕的事情，一個產(chǎn)業(yè)集群從初始萌芽到發(fā)展成型獲得競爭力可能需要十幾年甚至數(shù)十年，如日本汽車產(chǎn)業(yè)從開始出口到在國際市場上站穩(wěn)腳跟用了20年時間。這就需要企業(yè)必須在一個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)不斷努力，也需要政府對產(chǎn)業(yè)采取一貫的政策，日本政府的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃并不輕易變更，中國臺灣的新竹工業(yè)園區(qū)則持續(xù)發(fā)展電子產(chǎn)業(yè)。但是我國的產(chǎn)業(yè)政策則往往缺乏連貫性。由于我國分權(quán)型的政治體制，地方政府一把手往往對制定當?shù)禺a(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生了最重要影響。但是地方政府官員的頻繁調(diào)動導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)政策也不停變動。作為對企業(yè)戰(zhàn)略影響最為重要的外部變量，政府政策的頻繁改變不利于企業(yè)制定長遠的發(fā)展戰(zhàn)略，造成企業(yè)的短視。不同的官員發(fā)展不同的產(chǎn)業(yè)，結(jié)果造成一地產(chǎn)業(yè)不能形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，產(chǎn)業(yè)集群升級急需的研發(fā)中心、中介機構(gòu)、金融機構(gòu)不能發(fā)育，產(chǎn)業(yè)集群在競爭中也始終處于弱勢地位。

三、調(diào)整政府職能 促進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展

政府對產(chǎn)業(yè)集群的干預(yù)不當將會對產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展產(chǎn)生負面影響。為了使政府與產(chǎn)業(yè)集群形成良好的互動局面，政府必須發(fā)揮自己的作用彌補產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展過程中的短板，針對我國產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展中政府干預(yù)經(jīng)常產(chǎn)生的誤區(qū)，政府應(yīng)該主動做出調(diào)整，以利產(chǎn)業(yè)集群更好地發(fā)展。

首先，政府回歸公共秩序維持者角色。政府不應(yīng)既做運動員又做裁判員，而應(yīng)當回到公共秩序維護者的角色。這種角色主要表現(xiàn)在參與制定并監(jiān)督執(zhí)行產(chǎn)品質(zhì)量標準、環(huán)保標準，對違反質(zhì)量標準、環(huán)保標準的企業(yè)做出懲罰，以維護集群聲譽；對企業(yè)間發(fā)生的糾紛尤其是信用、剽竊產(chǎn)品、技術(shù)與商業(yè)秘密等糾紛做出公正裁決，以使企業(yè)私人收益與社會收益盡量一致。良好的公共秩序?qū)⒂欣跍p少集群內(nèi)企業(yè)的機會主義行為，使集群內(nèi)企業(yè)目標集中在提高產(chǎn)品質(zhì)量、創(chuàng)新產(chǎn)品與管理方法上，從而提升集群競爭力。

其次，政府回歸公共物品提供者角色。公共物品包含廣泛內(nèi)容，既包括水、電、道路、通信、污水處理等一般基礎(chǔ)設(shè)施，也包括教育、醫(yī)療、研究開發(fā)等產(chǎn)品與服務(wù)。一般基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)引起了我國各級政府的高度重視，甚至有投資過度之嫌，但是醫(yī)療、教育、研發(fā)等產(chǎn)品與服務(wù)則長期不足。按照波特的意見，基礎(chǔ)設(shè)施固然是產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的重要保障，但是一般性基礎(chǔ)設(shè)施對產(chǎn)業(yè)集群的競爭力提升并無多大幫助，政府更應(yīng)加強在教育、醫(yī)療、研發(fā)的投資力度。政府通過開辦公共培訓(xùn)機構(gòu)，為本地產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展提供所需人才；政府通過舉辦博覽會、發(fā)展論壇等方式不斷提高本地產(chǎn)品知名度與美譽度；政府還可以設(shè)立公共研究機構(gòu)，研發(fā)本地產(chǎn)業(yè)需要的基礎(chǔ)理論知識以及預(yù)測產(chǎn)業(yè)的發(fā)展走向，誘導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群不斷升級。

第三，正確發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)型升級引導(dǎo)者角色。對于產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)型升級，政府不應(yīng)當過多采取行政命令、稅收減免與財政補貼等方式，這只會加大企業(yè)對政府優(yōu)惠政策的期待而使企業(yè)依賴政府。相反，政府應(yīng)該因地制宜，與時俱進。在制定產(chǎn)業(yè)政策時充分吸收各方面的意見，使產(chǎn)業(yè)政策能夠符合當?shù)貙嶋H需要。在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展出現(xiàn)變化時，又能根據(jù)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的不同階段采取不同的政策，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)集群不斷轉(zhuǎn)型升級。在初始階段，更應(yīng)該關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與創(chuàng)新能力的培養(yǎng)；在發(fā)展壯大階段，則要注意防止集群企業(yè)內(nèi)部形成壟斷，并不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量標準，保持產(chǎn)業(yè)集群的創(chuàng)新活力；在產(chǎn)業(yè)集群的成熟階段，則要注重提供信息與技術(shù)轉(zhuǎn)移，幫助企業(yè)提升在產(chǎn)業(yè)價值鏈中的地位，促進企業(yè)不斷提升競爭力。

第四，發(fā)揮中介組織的作用，提升產(chǎn)業(yè)集群的創(chuàng)新能力。發(fā)達的中介組織是產(chǎn)業(yè)集群能夠降低交易成本，提高效率的重要制度保障。而且中介組織還是政府與企業(yè)溝通的重要橋梁，可以在解決貿(mào)易糾紛、公平市場、監(jiān)督產(chǎn)品質(zhì)量方面發(fā)揮重要的作用。當前我國產(chǎn)業(yè)集群的中介組織普遍發(fā)育不充分。政府應(yīng)當積極培育中介組織，可以考慮從財政資金中撥付一定金額作為中介組織的初期運作資金，并利用自身的信息、資源和組織優(yōu)勢建立相關(guān)服務(wù)機構(gòu)，不斷將政府權(quán)力下放給這些中介組織。當中介組織發(fā)育完善后，政府則要注意及時退出，避免無限制的直接干預(yù)，使中介組織按照市場原則運作，充分發(fā)揮中介組織的作用，同時政府則要繼續(xù)發(fā)揮其市場監(jiān)督的作用。

第五，推動政府間協(xié)調(diào)機制的建立。產(chǎn)業(yè)集群的競爭力在于其差異性而不是同質(zhì)性，地方政府的優(yōu)勢在于從更宏觀的層面上協(xié)調(diào)這種差異性而不是使產(chǎn)業(yè)集群向同質(zhì)性進化。為了謀求地方政府間的合作，應(yīng)當提供足夠的制度激勵，阻止地方保護主義的發(fā)生。同時，應(yīng)在組織機構(gòu)的設(shè)計中體現(xiàn)制度安排。一種可供參考的組織模式是建立跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，在該機構(gòu)中，各行政區(qū)的地位平等，均有充分表達自己利益訴求的權(quán)利，保證了對有關(guān)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重大問題形成的決議是各方可以接受的結(jié)果，從而避免出現(xiàn)惡性競爭的問題，促進產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)企業(yè)不斷提升產(chǎn)品質(zhì)量獲得競爭優(yōu)勢。

四、結(jié) 語

產(chǎn)業(yè)集群中政府干預(yù)是必不可少的，但政府如何干預(yù)，其干預(yù)的范圍與方式仍是存在爭議的話題。本文對國外若干成功產(chǎn)業(yè)集群的考察表明政府對產(chǎn)業(yè)集群的干預(yù)既有共性，又有差別，既不能完全照搬別國的經(jīng)驗，又要參考政府干預(yù)的共通之處，改變我國現(xiàn)行政府干預(yù)中明顯不利于產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的方式，政府回歸公共秩序維護者、公共物品提供者、方向引導(dǎo)者及協(xié)調(diào)者角色，促進創(chuàng)新、守信、重質(zhì)氛圍的培育，達到產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)型升級、提升競爭力的目的。

［1］KRUGMAN P．Increasing Returns And Economic Geography［J］．Journal of Political Economy，1991（3）：483－499．

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