遼寧省大型水庫土地確權(quán)劃界與管理探析

鄭銀林

（遼寧省供水局，110003，沈陽）

新中國成立以來，遼寧省共修建各類水利工程11萬余處，這些水利工程在防洪、灌溉、排澇、發(fā)電及供水等方面發(fā)揮了重要作用。但由于許多水利工程沒有劃定管理和保護范圍，致使一些地方侵占、搶占水利工程管理范圍內(nèi)土地，破壞水利工程設(shè)施的現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重威脅著水利工程的安全，影響了工程效益的正常發(fā)揮。

水庫的確權(quán)劃界能從根本上解決庫區(qū)周邊村民或其他群體與水庫管理單位之間長期的糾紛。其中，確權(quán)是指對管理范圍的土地進行使用權(quán)證的申領(lǐng)，劃界是指劃定水庫的管理范圍。水庫確權(quán)劃界一方面能為水庫的依法管理提供依據(jù)和保障，另一方面有利于增強庫區(qū)周邊群眾的法律意識，保護其合法權(quán)益。

為進一步加強對水利工程的管護，國土資源部、水利部多次下發(fā)加快推進水利工程土地確權(quán)劃界工作的通知和意見。自2012年起，遼寧省水利廳加快了省直管水庫確權(quán)劃界工作進度。遼寧省某水庫管理單位實施水庫確權(quán)劃界后，開墾灘地被淹時，村民不再要求賠償。下面針對遼寧省省直水庫土地利用現(xiàn)狀，對如何推進水庫確權(quán)劃界工作及土地科學管理進行探析。

一、水庫確權(quán)劃界工作存在的問題

大型水庫多被群山環(huán)繞，大多地段山體陡峭，植被良好，少有人生產(chǎn)活動跡象，水庫管理單位對庫區(qū)大部分土地并未進行確權(quán)劃界，也未采取隔離措施。但近年，人類活動范圍不斷外延，加之水庫管理單位對庫區(qū)土地管理不到位，目前土地權(quán)屬爭議較大。水庫確權(quán)劃界難度較大，主要存在以下問題：

1.權(quán)屬土地被村民或其他群體侵占

水庫長年較低水位運行，原本在水面線以下的土地常年暴露在外，土地被村民或企業(yè)侵占從事其他活動。①從事農(nóng)業(yè)耕種。通過多年的耕種，村民把土地據(jù)為己有，土地耕種仍由原鎮(zhèn)、村經(jīng)營，沒有真正實現(xiàn)由水庫管理單位使用管理。②建造房屋居住。村民私自在水庫管理范圍內(nèi)建造房屋，并長期居住，水庫管理單位沒有執(zhí)法權(quán)，發(fā)現(xiàn)后不能驅(qū)離人員、拆除違建設(shè)施，苦于無應對措施，形成現(xiàn)狀。③被企業(yè)填土造地并建設(shè)廠區(qū)。水庫原有土地閑置后，疏于管理，被企業(yè)填土造地，并建設(shè)廠區(qū)，水庫管理單位難以收回土地。

2.缺乏權(quán)屬證明材料

水庫管理單位在工程交接時或者無征地手續(xù)、缺乏有關(guān)確權(quán)劃界資料，或者權(quán)屬資料不完整、手續(xù)不全。而且相鄰鎮(zhèn)、村對權(quán)屬有爭議，不認同水庫管理單位對土地的所有權(quán)，造成相關(guān)主管部門在辦理權(quán)屬證書時工作難度較大。

3.地方政府認識不到位

少數(shù)地方政府及土地管理部門認識不到位，認為水庫確權(quán)劃界是同地方爭土地，同百姓爭利益。有的地方政府甚至以行政決定書的方式支持村民對土地的集體所有權(quán)，水庫確權(quán)劃界解決難度較大。

4.水庫管理范圍內(nèi)存在非水庫管理單位權(quán)屬地塊

由于非水庫管理單位已經(jīng)取得水庫管理范圍內(nèi)部分地塊所有權(quán)證書，所以在水庫防洪與興利調(diào)度時，為了防止對非權(quán)屬土地造成淹沒、沖蝕等破壞而引發(fā)經(jīng)濟賠償糾紛，水庫管理單位不得不額外考慮水庫蓄泄水對非權(quán)屬土地的影響。因而制約了水庫的防洪作用，降低了水庫的興利效益，對水庫的防汛與供水安全形成了較大的挑戰(zhàn)。

5.確權(quán)劃界經(jīng)費嚴重短缺

水庫管理單位嘗試采取征地的方式對土地進行確權(quán)劃界，但近年由于國家實行最嚴格的土地保護制度，土地資源緊缺，征地補償標準越來越高。

以遼寧省省直9座大型水庫為例，水庫庫區(qū)需要封閉總長度為511.1km，如采用刺網(wǎng)或鐵質(zhì)隔網(wǎng)封閉，工程所需資金為4 569.6萬元；9座水庫需征地共計11 787.8畝（15畝=1 hm2），征地需支付征用土地補償費、勘測設(shè)計費、實施管理費并交納有關(guān)稅費等，此項工作按照遼寧省市場調(diào)查的10萬元/畝計算，征地總費用為117 878.4萬元。

由上可知，征地耗資較大，而水庫確權(quán)劃界缺乏專項經(jīng)費，成為制約確權(quán)劃界工作進展的重要因素。

二、水庫土地確權(quán)劃界與管理的思路和措施

確權(quán)劃界工作必須遵循的原則是：尊重歷史，依法劃界，依據(jù)確權(quán)。水庫管理單位要以有利于水庫防洪與興利效益發(fā)揮，有利于水庫庫區(qū)工程設(shè)施正常運行和工程效益實現(xiàn)，有利于保護人民群眾生產(chǎn)、生活為主要目的，結(jié)合當前實際情況，穩(wěn)扎穩(wěn)打做好水庫管理范圍內(nèi)確權(quán)劃界工作。要對水庫管理范圍進行測量、現(xiàn)狀調(diào)查、豎樁標界、登記造冊等，簽訂土地權(quán)屬文件，劃定管理范圍，并對管理范圍內(nèi)的土地及各類建筑物建立管理檔案。要加強水政執(zhí)法，規(guī)范管理，確保水庫防洪調(diào)度安全與興利效益的實現(xiàn)。

1.加大宣傳和執(zhí)法力度

加大宣傳力度，通過設(shè)置專門宣傳欄、固定宣傳標語、懸掛宣傳橫幅、利用電視廣播等多種方式，讓社會各界了解水庫確權(quán)劃界的意義、相關(guān)水利法規(guī)及政策。采取與村民和其他相關(guān)方召開座談會或進行一對一溝通等形式，營造良好的社會輿論氛圍，爭取廣大干部群眾的支持。加大執(zhí)法力度，推進執(zhí)法隊伍建設(shè)，建立完善的巡查制度，嚴厲打擊水庫管理范圍內(nèi)各種違建行為，嚴格落實各項建設(shè)項目的辦事程序和相關(guān)要求。

2.率先對水庫工程區(qū)進行確權(quán)劃界

水庫管理范圍較大，確權(quán)劃界的封閉隔離長度過長，征地難度較大，而水庫工程區(qū)主要位于水庫主要建筑物周邊，是保證水庫安全運行的關(guān)鍵所在，同時涉及范圍較小，需封閉長度較短，容易順利實現(xiàn)封閉。因此，率先對水庫工程區(qū)進行確權(quán)劃界，再循序漸進式實現(xiàn)水庫的確權(quán)劃界，不失為水庫確權(quán)劃界的一種新思路。

2013年，遼寧省水利廳對省直9座水庫工程區(qū)率先進行確權(quán)劃界并封閉隔離。水庫工程區(qū)的封閉總長度為57.4km，工程所需資金為513.2萬元。

3.對土地的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)進行分離

隨著土地政策不斷完善，不僅拆遷征地手續(xù)更加嚴格，而且補償標準較高，確權(quán)劃界工作難度日益加大。其中，對管理范圍內(nèi)土地權(quán)屬的確定和部分土地的征用，是確權(quán)劃界工作的重要難點。針對此，提出了一種土地管理的新思路：分離管理范圍內(nèi)土地的所有權(quán)、管理權(quán)與使用權(quán)。

①水庫管理單位具有土地管理權(quán)，不改變原有土地的所有權(quán)和使用權(quán)，適用于管理范圍內(nèi)存在非權(quán)屬土地又難以確權(quán)于水庫管理單位的情況。水庫管理單位只在水庫防汛與興利調(diào)度時行使其管理權(quán)，以充分發(fā)揮水庫效益，保護人民群眾生命財產(chǎn)安全。

②水庫管理單位具有土地所有權(quán)和管理權(quán)，村民或其他群體享有土地的使用權(quán)，適用于管理范圍內(nèi)存在權(quán)屬爭議的土地。平時群眾可以無償使用土地，僅須在水庫防汛與興利調(diào)度時服從大局，以充分發(fā)揮水庫效益。這樣，既能尊重歷史、面對現(xiàn)實，又能堅持與確權(quán)劃界的統(tǒng)一。

4.明確劃界標準，多渠道籌集經(jīng)費

明確劃界標準，“依法劃界，依據(jù)確權(quán)”，既要有法可依，又要有策可循，也要“尊重歷史，面對現(xiàn)實”；既要有利于水利工程的安全管理、設(shè)施穩(wěn)定運行和效益的充分發(fā)揮，又要保持經(jīng)濟、社會和生態(tài)的穩(wěn)定。應參照其他各類工程利用現(xiàn)狀，合理界定管理范圍。

開展確權(quán)劃界工作，落實經(jīng)費是關(guān)鍵。管理范圍確權(quán)劃界所需的經(jīng)費應列入年度工程投資概算，逐年足額撥付；各級政府要合理減免水庫管理范圍內(nèi)確權(quán)劃界過程中發(fā)生的各類費用。2011年水利部發(fā)布了《關(guān)于開展全國重要飲用水水源地安全保障達標建設(shè)的通知》（水資源〔2011〕329號），2013年環(huán)保部和財政部聯(lián)合牽頭了對重點江河湖泊進行生態(tài)保護的項目《江河湖泊生態(tài)環(huán)境保護項目資金管理辦法》（財建〔2013〕788 號），均對水庫生態(tài)建設(shè)提出要求。遼寧省水利廳以實現(xiàn)對水源地一級保護區(qū)進行封閉為目的，借助以上項目資金，統(tǒng)籌結(jié)合，推進了水庫的確權(quán)劃界工作。

總的來講，確權(quán)劃界的順利進行，必須明確水庫工程管理范圍，嚴格依據(jù)國家相關(guān)法律開展，依法辦理相關(guān)土地征用手續(xù)，或以合同形式確定水庫管理范圍內(nèi)土地的權(quán)屬并取得水利工程確權(quán)劃界證書。

三、工作展望

由于水庫管理范圍內(nèi)的土地權(quán)屬問題，緊密關(guān)系水庫防汛調(diào)度和興利效益的實現(xiàn)。隨著土地管理問題的凸顯和人們法律意識的增強，國家應對水庫確權(quán)劃界予以足夠重視。 水庫管理單位要按照 “全面開展，確保重點”“先易后難，由點及面”的要求，逐步穩(wěn)妥地推進確權(quán)劃界工作。對已確權(quán)的土地，必須建立管理檔案，制定管理規(guī)章，定期巡查土地使用情況，鞏固確權(quán)劃界成果。

[1]鄭月芳.河道管理[M].北京:中國水利水電出版社,2007.

[2]李恒昌.廣西河道管理和保護范圍確權(quán)劃界探討 [J].廣西水利水電，2007(3).