加強(qiáng)福建省水利法制建設(shè)的思考及建議

夏讓欣

（福建省水利投資集團(tuán)，350001，福州）

福建省地處東南沿海，年平均水資源總量為1196億m3，人均水資源量約3400 m3，雖然高于全國(guó)平均水平，但時(shí)空分布不均，且工程性缺水與局部地區(qū)水質(zhì)性、資源性缺水并存。閩東南沿海地區(qū)人口和GDP均占全省的2/3以上，而水資源總量?jī)H占全省的30%，水資源供需矛盾突出，水資源分布與全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局不相匹配。福建省洪澇災(zāi)害頻發(fā)、生態(tài)環(huán)境惡化等水問題已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。因此，加強(qiáng)水利法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)水資源合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)，防治水害，為新時(shí)期水利改革發(fā)展、創(chuàng)新突破提供有力的法制保障，是當(dāng)前福建水利工作一個(gè)重要而緊迫的任務(wù)。

一、福建省水利立法現(xiàn)狀

新水法頒布施行以來，福建省強(qiáng)化配套立法，水法規(guī)體系取得重要進(jìn)展。先后制定了《福建省防洪條例》《福建省水政監(jiān)察條例》《福建省沿海灘涂圍墾辦法》《福建省取水管理辦法》等法規(guī)規(guī)章，以及《福建省河道采砂管理辦法》《福建省水資源費(fèi)征收使用管理規(guī)定》《福建省水庫(kù)大壩安全管理規(guī)定》《福建省水庫(kù)大壩安全管理規(guī)定》《福建省取水許可管理權(quán)限規(guī)定》《加強(qiáng)水能資源開發(fā)利用管理規(guī)定（試行）》《福建省流域綜合規(guī)劃同意書和防洪規(guī)劃同意書審批管理辦法》《福建省建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理補(bǔ)充規(guī)定》等十多項(xiàng)政府規(guī)章。各設(shè)區(qū)市也相繼出臺(tái)了一些法規(guī)規(guī)章，廈門市還率先出臺(tái)了《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)水資源條例》，福州市出臺(tái)了《河道采砂管理辦法》?？傮w上，福建省初步建立了與水法相配套的水法規(guī)體系和水行政執(zhí)法體系，理順了水資源管理體制，強(qiáng)化了水資源統(tǒng)一管理，同時(shí)以實(shí)施取水許可和水資源有償使用制度為重點(diǎn)，建立和完善了各項(xiàng)水資源管理制度，使福建省的水資源管理逐步納入了法制化軌道，為全省水資源的合理開發(fā)、利用和保護(hù)，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用提供了有力的法律保障，全省近些年水的利用率大幅度提高，水利建設(shè)和防洪減災(zāi)工作取得重大成就。

二、福建水利法制建設(shè)中存在的主要問題

但是，比較而言，福建省在貫徹實(shí)施新水法中，還存在配套立法相對(duì)滯后、執(zhí)法監(jiān)督工作不夠到位、全社會(huì)水法制意識(shí)比較淡薄等問題。突出表現(xiàn)為：

①立法進(jìn)度滯后，影響社會(huì)改革發(fā)展進(jìn)程。推進(jìn)依法治水首先要解決有法可依的問題，從福建省現(xiàn)行的水利地方性法規(guī)和政府規(guī)章看，主要有地方性法規(guī)6件、政府規(guī)章10項(xiàng)，其中6件地方性法規(guī)中有2件（福建省水法實(shí)施辦法、福建省水土保持法實(shí)施辦法）因其母法更新需要重新修訂但多年來尚沒落實(shí)，“水文條例”“河道管理?xiàng)l例”“節(jié)水管理辦法”“水利風(fēng)景區(qū)管理辦法”等重要水利規(guī)章尚未制定，真正有效施行的只有《福建省防洪條例》《福建省水政監(jiān)察條例》《福建省沿海灘涂圍墾辦法》《福建省取水管理辦法》。水利地方性法規(guī)和規(guī)章與周邊省份相比總體滯后。從福建省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作立法情況看，水利立法也相對(duì)薄弱。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，全省資源性、工程性缺水問題日益突出，跨流域調(diào)水是解決福建省部分地區(qū)缺水的一條有效途徑，但也是一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等諸多問題的系統(tǒng)工程，關(guān)系上下游、左右岸和有關(guān)地區(qū)之間利益，目前缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，久拖不決現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)；水能資源開發(fā)無序，不僅造成水能資源開發(fā)利用不合理，而且引發(fā)不少水事糾紛，成為安全隱患。

②水利執(zhí)法弱勢(shì)，難以支撐水利改革發(fā)展。水行政管理工作點(diǎn)多面廣，涉及行業(yè)多，任務(wù)繁重。大部分地方水行政執(zhí)法力量不足，設(shè)備落后，難以滿足工作需要；有些地方執(zhí)法隊(duì)伍經(jīng)費(fèi)不足，影響工作開展。水行政執(zhí)法地位不高，權(quán)威尚未樹立，依法治水難度較大，致使不少侵占河道、非法采砂、污染河水及飲用水水源等違法行為無法得到及時(shí)而嚴(yán)肅地查處，助長(zhǎng)了水事違法現(xiàn)象的滋生和蔓延。開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目導(dǎo)致水土流失現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，局部地區(qū)水質(zhì)性缺水和地下水過度超采問題還較為嚴(yán)重。這些現(xiàn)象的存在也導(dǎo)致深化水利改革的難度加大。

③水法制意識(shí)淡薄，沒有形成社會(huì)公眾力量。一些地方為了本地區(qū)利益，無視水法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定，做出一些侵占河道、阻礙行洪、污染河水體的違法行為。部分水利工作者依法行政水平不高，對(duì)法律法規(guī)授予的水行政管理職能尚未能充分發(fā)揮。全社會(huì)水資源節(jié)約、保護(hù)的意識(shí)還比較薄弱，水的浪費(fèi)現(xiàn)象普遍，用水效率低下。目前福建省在生產(chǎn)生活領(lǐng)域存在著嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性、生產(chǎn)性、消費(fèi)性浪費(fèi)。農(nóng)業(yè)用水利用系數(shù)僅有0.42，工業(yè)水重復(fù)利用率僅有49%，均較大程度低于全國(guó)平均水平；部分城市供水管網(wǎng)漏損率達(dá)10%～20%，城市生活用水跑、冒、滴、漏較為嚴(yán)重。

三、加強(qiáng)福建水利法制建設(shè)的建議

全面推進(jìn)依法治水，首先要做好水利立法工作，解決水利法制建設(shè)中存在的制度性障礙；同時(shí)要加大水利執(zhí)法力度，強(qiáng)化水利法制觀念，營(yíng)造全省依法治水的良好氛圍。為此建議：

①加快推進(jìn)福建地方性水法規(guī)立法，為深化水利改革發(fā)展提供法律依據(jù)。要進(jìn)一步加快配套立法步伐，抓緊做好 《水土保持條例》和《水資源條例》的修訂工作，爭(zhēng)取盡早出臺(tái)。要根據(jù)福建省水利改革發(fā)展的總體需求，制定水利立法工作計(jì)劃，分層次、有步驟地建立和完善水利地方法規(guī)體系。要圍繞水法這一母法制定相關(guān)配套的地方性法規(guī)和規(guī)章。要根據(jù)省人大下一個(gè)五年立法規(guī)劃，把“福建省河道管理?xiàng)l例”“福建省水文條例”“福建省節(jié)水管理辦法”“福建省防汛抗旱（防臺(tái)風(fēng)）條例”“閩江流域管理?xiàng)l例”“水利風(fēng)景區(qū)管理辦法”等作為水利立法重點(diǎn)項(xiàng)目，抓緊申報(bào)，積極推動(dòng)。要組建水利法制工作班子，加大水法調(diào)研和專家論證，全力推進(jìn)福建水法制體系建設(shè)，為福建省未來十年水利發(fā)展目標(biāo)提供有力的法制保障。

②加大水利執(zhí)法力度，為新時(shí)期水利改革發(fā)展提供良好的法制環(huán)境。立法是前提，執(zhí)法是基礎(chǔ)。全力推進(jìn)依法治水、依法管水，必須健全水利執(zhí)法體系，強(qiáng)化水利執(zhí)法隊(duì)伍能力建設(shè)，嚴(yán)格依法行政。進(jìn)一步整合執(zhí)法力量，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)編制部門，將省水政監(jiān)察總隊(duì)改為水利執(zhí)法總隊(duì)，提升執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)格，賦予防洪、水保和水政綜合執(zhí)法職能，樹立執(zhí)法權(quán)威，提高執(zhí)法水平。同時(shí)要采取水行政執(zhí)法資格考核認(rèn)證制度，加強(qiáng)在崗水行政執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)以及改善水行政執(zhí)法人員裝備水平。要加強(qiáng)與公安及其他相關(guān)部門的協(xié)作配合，進(jìn)一步推進(jìn)能力建設(shè)，做到嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。要積極爭(zhēng)取各級(jí)各部門的關(guān)心支持，創(chuàng)造良好的水行政執(zhí)法環(huán)境，提交水行政執(zhí)法的有效性、機(jī)制性、權(quán)威性。要積極爭(zhēng)取各級(jí)人大的支持，發(fā)揮監(jiān)督職能，大力支持各級(jí)政府和水行政主管部門加強(qiáng)以防汛抗災(zāi)、水資源管理、河道管理、水土保持等為重點(diǎn)的行政執(zhí)法監(jiān)督檢查，始終保持對(duì)水事違法行為的高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)，確保水法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定措施落到實(shí)處。要推進(jìn)依法行政水平，在法制的框架下全面落實(shí)水利改革發(fā)展各項(xiàng)任務(wù)。

③廣泛開展水法規(guī)宣傳教育，為依法治水創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍。深入開展水法規(guī)宣傳和普法教育，是推進(jìn)依法治水的基礎(chǔ)性工作。要采取靈活多樣、群眾喜聞樂見的宣傳教育方式宣傳水法規(guī)。要加強(qiáng)與司法部門溝通，將水法規(guī)宣傳納入全省普法活動(dòng)中，形成全社會(huì)宣傳之勢(shì)。要不斷創(chuàng)新水法規(guī)的宣傳方式和方法，樹立全民的水法治意識(shí)，形成依法治水、依法管水的良好氛圍。水法宣傳的當(dāng)務(wù)之急是要突破常規(guī)，堅(jiān)持集中性宣傳和經(jīng)常性宣傳相結(jié)合。既要在特定的“世界水日”“中國(guó)水周”等采取喜聞樂見、通俗易懂的形式大張旗鼓地進(jìn)行水法規(guī)宣傳，又要加大經(jīng)常性宣傳力度，打破“宣傳一陣風(fēng)、過后沒人管”的被動(dòng)局面，克服“差不多”的思想和“突擊一下”的做法。要加大投入，在群眾中大力開展水法宣傳普及和競(jìng)爭(zhēng)等活動(dòng)，形成全社會(huì)深入學(xué)習(xí)水法規(guī)、嚴(yán)格遵守水法規(guī)的良好風(fēng)尚。各級(jí)水利部門廣大職工更要帶頭宣傳和貫徹水法，要通過自身的學(xué)法、知法、懂法、遵法、用法，不斷提高依法行政水平，更好地服務(wù)社會(huì)、服務(wù)群眾。