大型水利水電工程“三通一平”環(huán)境影響管理有關(guān)問題探討

毛戰(zhàn)坡，曹 娜

（1.中國水利水電科學(xué)研究院，100038，北京；2.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心，100012，北京）

一、水利水電工程的“三通一平”問題

1978年國家計(jì)委、建委、財(cái)政部《關(guān)于試行加強(qiáng)基本建設(shè)管理幾個(gè)規(guī)定的通知》中明確了工程基本程序，包括設(shè)計(jì)任務(wù)書、設(shè)計(jì)文件（初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)）、建設(shè)準(zhǔn)備、施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備、竣工驗(yàn)收等階段，隨后國家計(jì)委在《國家計(jì)劃委員會(huì)關(guān)于簡化基本建設(shè)項(xiàng)目審批手續(xù)的通知》（計(jì)資〔1984〕1684 號(hào)）文中，提出將國家審批基本建設(shè)大型項(xiàng)目審批程序由項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)任務(wù)書、初步設(shè)計(jì)和開工報(bào)告等簡化為項(xiàng)目建議書、設(shè)計(jì)任務(wù)書，對(duì)于規(guī)范我國大型工程建設(shè)起到重要作用。

隨著我國大型水利水電工程建設(shè)和投資體制的變化，為進(jìn)一步有效管理工程建設(shè)和規(guī)范工程建設(shè)程序，水利部 《關(guān)于發(fā)布水利工程建設(shè)項(xiàng)目管理規(guī)定 （試行） 的通知》（水建〔1995〕128號(hào)文）中明確規(guī)定：水利工程建設(shè)程序一般分為項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、施工準(zhǔn)備、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)準(zhǔn)備、竣工驗(yàn)收、后評(píng)價(jià)等階段，隨后的《水電工程施工組織設(shè)計(jì)規(guī)范》（DLT 5397—2007）、《水利水電工程施工組織設(shè)計(jì)規(guī)范》（SL 303—2004）等相關(guān)設(shè)計(jì)規(guī)范規(guī)定水利、水電工程建設(shè)過程一般劃分為工程籌建期、工程準(zhǔn)備期、主體工程施工期和工程完建期等四個(gè)階段，其中工程籌建期和工程準(zhǔn)備期統(tǒng)稱為 “前期工程”，主體工程施工期和工程完建期統(tǒng)稱為“主體工程”。水利工程、水電工程關(guān)于前期工程主要工作內(nèi)容對(duì)比見表1?？梢钥闯觯?、水電工程的工程籌建期、工程準(zhǔn)備期的概念基本一致，不同階段主要工作內(nèi)容基本相同。但水電工程通常指“三通一平”，水利工程指“四通一平”，即施工用水、電、通信、道路和施工場地，兩者沒有較大的差異。由于水利、水電工程多數(shù)位置偏遠(yuǎn)，工程建設(shè)周期較長，為有效地控制工程建設(shè)周期和提高工程經(jīng)濟(jì)效益，國家發(fā)展改革委、國家環(huán)?？偩职l(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)水電建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作的通知》（環(huán)發(fā)〔2005〕13 號(hào)）中規(guī)定，在工程環(huán)境影響報(bào)告書批準(zhǔn)之前可先編制 “三通一平”等工程環(huán)境影響報(bào)告書（表），經(jīng)當(dāng)?shù)兀ㄊ?、省）或國家環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)后，開展必要的“三通一平”等工程施工前期準(zhǔn)備工作。由于環(huán)發(fā)〔2005〕13號(hào)文中沒有明確“三通一平”等前期工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的具體工程內(nèi)容、范圍，而大型水利、水電工程規(guī)模龐大，組成內(nèi)容復(fù)雜，通知中沒有對(duì)前期工程內(nèi)容作進(jìn)一步詳細(xì)說明，造成工程建設(shè)單位、環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位、環(huán)境保護(hù)行政主管部門等存在不同的理解，導(dǎo)致部分工程未批先建、“三通一平”工程涉及主體工程等。如2009年金沙江魯?shù)乩娬竞妄堥_口水電站、2013年陜西省引漢濟(jì)渭工程等。

2012年環(huán)保部頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水電建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作的通知》（環(huán)辦〔2012〕4 號(hào)）明確要求水電項(xiàng)目籌建及準(zhǔn)備期相關(guān)工程應(yīng)作為一個(gè)整體項(xiàng)目納入“三通一平”工程開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，水環(huán)境生態(tài)保護(hù)相關(guān)措施應(yīng)列為水電項(xiàng)目籌建及準(zhǔn)備期工作內(nèi)容；圍堰工程（包括分期圍堰）和河床內(nèi)導(dǎo)流工程作為主體工程內(nèi)容，不納入“三通一平”工程范圍；水電建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中要有“三通一平”工程環(huán)境影響回顧性評(píng)價(jià)內(nèi)容，開展“三通一平”工程環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收等工作。該文進(jìn)一步細(xì)化“三通一平”環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的內(nèi)容、范圍，為“三通一平”環(huán)境影響管理提供依據(jù)，但環(huán)辦〔2012〕4號(hào)文明確導(dǎo)流工程不屬于“三通一平”范圍，與 《水電工程施工組織設(shè)計(jì)規(guī)范》（DLT 5397—2007）、《水利水電工程施工組織設(shè)計(jì)規(guī)范》（SL 303—2004）等規(guī)定存在沖突，造成建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、環(huán)境保護(hù)行業(yè)主管部門認(rèn)識(shí)的差異，這也是導(dǎo)致違規(guī)建設(shè)等事件連續(xù)出現(xiàn)的因素之一。

二、水利水電工程“三通一平”問題的環(huán)境影響

根據(jù)水利、水電工程關(guān)于“三通一平”的界定，主要工程內(nèi)容包括場地平整、場內(nèi)交通、導(dǎo)流工程、施工工程及生產(chǎn)、生活設(shè)施等，主要不利環(huán)境影響來自施工場地平整、場內(nèi)外交通建設(shè)、施工區(qū)移民安置、施工設(shè)施建設(shè)等，見表2?！叭ㄒ黄健钡裙こ探ㄔO(shè)對(duì)環(huán)境影響集中在生態(tài)環(huán)境和水土保持上，主要環(huán)境影響源包括施工過程中工作面開挖、場地平整、棄渣等造成的生態(tài)環(huán)境破壞和水土流失，施工過程中車輛造成的噪聲，工作面施工、施工營（場）地建設(shè)過程中產(chǎn)生的粉塵、噪聲以及施工輔助企業(yè)運(yùn)行期產(chǎn)生的污水、粉塵等。施工期生產(chǎn)污水主要包括臨時(shí)砂石料加工廢水、混凝土系統(tǒng)沖洗廢水、機(jī)械修配保養(yǎng)系統(tǒng)廢水；施工生活污水主要來源于現(xiàn)場施工人員；廢氣主要來自于施工機(jī)械燃油排放及汽車廢氣；噪聲主要來自于施工機(jī)械及運(yùn)輸車輛；固體廢物主要來自于施工人員生活垃圾?？傮w來說，施工期間“三廢一噪”會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成一定影響。同時(shí)，“三通一平”等工程施工過程中由于場地占?jí)?、土石方開挖與棄渣、施工活動(dòng)和人為干擾等，將不可避免地對(duì)生態(tài)環(huán)境造成影響，尤其是進(jìn)行施工道路、料場、營地等大規(guī)模建設(shè)，以及部分土石方開挖量較大的工程建設(shè)。

三、水利水電工程“三通一平”問題的環(huán)境管理

在現(xiàn)行的工程環(huán)境影響管理模式下，工程“三通一平”環(huán)境影響管理與工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)之間銜接存在一定不足，主要體現(xiàn)在以下方面。

首先，根據(jù)國家投資管理體制審批要求，大型水利水電工程“三通一平”應(yīng)屬于工程組成部分，但“三通一平”工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件主要是由市級(jí)、省級(jí)環(huán)境行政主管部門審批，而工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件由國家環(huán)境行政主管部門審批，其中部分特大型水利水電工程“三通一平”工程的投資、環(huán)境影響也較大。審批機(jī)構(gòu)不同，容易造成“三通一批”環(huán)評(píng)審批通過，而主體工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件難以通過，產(chǎn)生一系列問題（社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等），也是工程違規(guī)建設(shè)、未批先建等的主要原因之一，嚴(yán)重制約環(huán)境保護(hù)行政主管部門項(xiàng)目審批的公正性。

表1 水利工程、水電工程前期工程對(duì)比

表2 “三通一平”工程環(huán)境影響

其次，由于“三通一平”開展時(shí)間較早，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水電建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作的通知》（環(huán)辦〔2012〕4 號(hào)）要求在“三通一平”階段需要考慮水生生態(tài)保護(hù)相關(guān)措施，圍堰工程（包括分期圍堰）和河床內(nèi)導(dǎo)流工程作為主體工程內(nèi)容，不納入“三通一平”工程范圍。大型水利水電工程規(guī)模較大、內(nèi)容復(fù)雜，受工程存在變更以及國家環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)章制度、設(shè)計(jì)規(guī)范、環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則等不斷更新的因素影響，使得“三通一平”階段考慮水生生態(tài)保護(hù)相關(guān)措施存在較大不確定性；同時(shí)《水電工程施工組織設(shè)計(jì)規(guī)范》（DLT 5397—2007）、《水利水電工程施工組織設(shè)計(jì)規(guī)范》（SL 303—2004）等關(guān)于“三通一平”的范圍、內(nèi)容與環(huán)保部的相關(guān)規(guī)定存在一定差異，需要水利、水電、環(huán)保等行業(yè)行政主管部門進(jìn)行協(xié)商，進(jìn)一步明確和細(xì)化“三通一平”的內(nèi)容、范圍等，便于實(shí)際操作和管理。

第三，水利、水電行業(yè)針對(duì)“三通一平”工程提出大量的設(shè)計(jì)規(guī)范，包括《水電水利工程場內(nèi)施工道路技術(shù)規(guī)范》（DLT 5243—2010）、《水電工程砂石加工系統(tǒng)設(shè)計(jì)規(guī)范》（DLT 5098—2010）、《水電水利工程施工導(dǎo)流設(shè)計(jì)導(dǎo)則》（DL/T 5114—2000）、《水電水利工程施工環(huán)境保護(hù)技術(shù)規(guī)程》（DLT 5260—2011）等，而目前的水利水電工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要針對(duì)主體工程環(huán)境影響，需要結(jié)合水利、水電工程“三通一平”的環(huán)境影響特點(diǎn)，盡快制定“三通一平”環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)文件（包括驗(yàn)收），明確“三通一平”主要評(píng)價(jià)內(nèi)容、范圍、等級(jí)、環(huán)境保護(hù)、竣工驗(yàn)收等主要內(nèi)容，促進(jìn)大型水利、水電工程環(huán)境保護(hù)工作。

四、“三通一平”環(huán)境管理建議

為有效管理水利、水電工程“三通一平”的環(huán)境保護(hù)工作，降低工程建設(shè)的不利環(huán)境影響和節(jié)約資金，建議做好以下工作內(nèi)容。

首先，根據(jù)《河流水電規(guī)劃報(bào)告及規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書審查暫行辦法》（發(fā)改能源〔2011〕2242 號(hào)）、流域綜合規(guī)劃等要求，做好水利、水電工程規(guī)劃環(huán)境影響工作，通過規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，優(yōu)化工程總體布局、工程規(guī)模等，對(duì)于環(huán)境影響巨大、環(huán)境敏感的工程項(xiàng)目進(jìn)行刪除，避免開展“三通一平”等工作，造成不必要的資金浪費(fèi)和環(huán)境影響問題。

其次，進(jìn)一步在《關(guān)于加強(qiáng)水電建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作的通知》（環(huán)發(fā)〔2005〕13 號(hào) ）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水電建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作的通知》（環(huán)辦〔2012〕4號(hào)）的基礎(chǔ)上，完善大型水利、水電工程“三通一平”的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、實(shí)施、驗(yàn)收的規(guī)章制度以及相關(guān)技術(shù)要求，實(shí)現(xiàn)“三通一平”、工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)的管理協(xié)調(diào)性。

第三，建議由水利、水電、環(huán)境保護(hù)等行業(yè)主管部門協(xié)商，統(tǒng)一水利、水電行業(yè)關(guān)于“三通一平”的認(rèn)識(shí)，包括范圍、內(nèi)容等，實(shí)現(xiàn)“三通一平工程”的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收的整體管理，與主體工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)整體協(xié)調(diào)，最大程度減輕工程建設(shè)的不利環(huán)境影響。

[1]國家發(fā)展改革委員會(huì).水電工程施工組織設(shè)計(jì)規(guī)范 （DLT 5397—2007）[M].北京：中國電力出版社，2007.

[2]水利部.水利水電工程施工組織設(shè)計(jì)規(guī)范（SL 303—2004）[M].北京：中國水利水電出版社，2004.