關(guān)于廣東省防汛防旱防風(fēng)條例立法工作的幾點(diǎn)思考

李 俊

（廣東省防汛防旱防風(fēng)總指揮部辦公室，510635，廣州）

廣東省地處珠江、韓江流域下游，瀕臨南海。洪災(zāi)、風(fēng)災(zāi)造成的損失嚴(yán)重。受季風(fēng)氣候影響，旱災(zāi)雖不算嚴(yán)重，但也較為頻繁。水旱風(fēng)災(zāi)害嚴(yán)重威脅人民群眾生命財產(chǎn)安全，制約經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。廣東省歷來重視三防工作，經(jīng)過多年努力，已基本形成較完善的三防減災(zāi)體系，發(fā)揮了重要作用。但相對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢、新要求，還存在許多亟須解決的問題。按照依法治國的總體方略，為減輕水旱災(zāi)害，國家制定了防洪法、防汛條例、抗旱條例等法律法規(guī)。廣東省三防任務(wù)繁重且地域特點(diǎn)鮮明，但到目前為止，仍沒有相關(guān)配套的地方性法規(guī)，工作中經(jīng)常遇到法律依據(jù)不足的尷尬局面。結(jié)合上位法規(guī)定和本省三防工作的特殊性制定“廣東省防汛防旱防風(fēng)條例”（以下簡稱“條例”），為依法開展三防工作，進(jìn)一步減輕水旱災(zāi)害提供更加充分、具體的法律依據(jù)，成為當(dāng)前的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一、“條例”立法工作面臨的形勢與任務(wù)

1.依法治國的基本方略和群眾不斷增強(qiáng)的法治意識要求嚴(yán)格依法開展三防工作

黨的十八大將全面推進(jìn)依法治國確立為推進(jìn)政治建設(shè)和政治體制改革的重要任務(wù)，對加快建設(shè)社會主義法治國家作了重要部署。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確提出要建設(shè)法治中國，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。自從十五大提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的目標(biāo)以來，法治理念已逐漸深入人心，人民群眾法治意識不斷增強(qiáng)，對依法行政、依法三防也提出了越來越高的要求。而有法可依是依法行政，依法開展三防工作的前提。同時，依靠法律法規(guī)使三防工作規(guī)范化、制度化，依法加強(qiáng)防汛、防旱、防風(fēng)的組織、預(yù)案、隊(duì)伍、物資、工程建設(shè)，依法加強(qiáng)水利工程及河道的管理，依法加強(qiáng)調(diào)度和搶險，也有利于三防工作責(zé)任的進(jìn)一步落實(shí)和防災(zāi)減災(zāi)力量的有效整合，有利于提高三防工作的總體效率。2013年全國防汛抗旱工作視頻會議明確要求各地要牢固樹立依法防汛、依法抗旱意識，根據(jù)防汛抗旱工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，及時評估、修訂、完善防汛抗旱地方性配套法規(guī)和各類規(guī)章制度，提高法規(guī)制度的針對性、實(shí)用性和可操作性，不斷推進(jìn)防汛抗旱工作的法制化、規(guī)范化和制度化，2014年的全國防汛抗旱工作視頻會指出要突出重點(diǎn)、強(qiáng)化法治，著力提升防汛抗旱社會管理能力。防汛法制化已經(jīng)成為進(jìn)一步提高防災(zāi)減災(zāi)能力的必由之路。

2.三防工作的薄弱環(huán)節(jié)要求加快法制建設(shè)

經(jīng)過多年努力，廣東省三防減災(zāi)體系不斷完善，減災(zāi)能力不斷提高，但仍存在一些亟須解決的問題。

一是基層三防能力薄弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)三防工作能力直接關(guān)系到三防工作成效，但當(dāng)前全省大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的三防辦事機(jī)構(gòu)不健全，水管力量薄弱，缺乏工作經(jīng)費(fèi)和必要的辦公條件，尤其是缺乏專業(yè)人員，造成基層三防工作欠賬較多，三防基礎(chǔ)工作不到位，出現(xiàn)汛情、旱情、險情不能科學(xué)及時處置。

二是人員轉(zhuǎn)移時常遇到阻力。在實(shí)施防汛防風(fēng)工作中，為保障人民生命安全，往往需要及時實(shí)施人員轉(zhuǎn)移。但部分群眾為了搶救自己的財產(chǎn)或者因僥幸心理、地方風(fēng)俗等原因不愿轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象時有發(fā)生，造成傷亡。

三是部分領(lǐng)域防御責(zé)任不清。比如地方政府對轄區(qū)內(nèi)中央企業(yè)監(jiān)管職責(zé)不清晰；部分企業(yè)主或工地負(fù)責(zé)人考慮個人或本單位利益，不配合人員轉(zhuǎn)移工作；部分有發(fā)電功能的水庫在調(diào)度過程中與三防部門討價還價。

四是內(nèi)澇問題越來越突出。隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，下墊面條件變化，水系遭到破壞，內(nèi)澇問題越來越突出，造成的損失越來越大。內(nèi)澇的防治涉及多個部門，需要進(jìn)一步明確責(zé)任，整合力量。

五是漁船、漁排防風(fēng)安全形勢復(fù)雜?？绾^(qū)作業(yè)漁船管理涉及部門多，亟待理順管理機(jī)制，整合執(zhí)法和監(jiān)管力量，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合?！叭裏o”船只安全監(jiān)管困難，避風(fēng)設(shè)施建設(shè)需要加強(qiáng)，漁排防風(fēng)安全管理需要規(guī)范。

六是小型水利工程安全問題突出。廣東省小水電站、小水庫、山塘數(shù)量大，且普遍設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低，施工質(zhì)量差。部分小水庫和小山塘管理責(zé)任不明確，管護(hù)經(jīng)費(fèi)缺乏，未落實(shí)專人管理，極易出險。小水電站一般水頭較高，且位置偏遠(yuǎn)，一旦出險，搶險極其困難，嚴(yán)重威脅下游群眾的生命財產(chǎn)安全。

七是部分地區(qū)電力、通信、交通等基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力和應(yīng)急恢復(fù)能力不足。遭遇洪水時，往往斷水、斷電、交通中斷，嚴(yán)重制約了預(yù)報預(yù)警、指揮決策和搶險救災(zāi)工作的有效開展。

八是水毀工程修復(fù)不夠及時。水毀工程修復(fù)的前期工作繁瑣，救災(zāi)資金下?lián)芩俣嚷?，往往錯失水毀工程修復(fù)的最佳時機(jī)，造成損失擴(kuò)大，制約了災(zāi)后恢復(fù)重建的進(jìn)度。

3.從三防法律體系完備的角度出發(fā)，需要制定相關(guān)地方性法規(guī)

三防工作涉及面廣，對三防工作依法進(jìn)行組織和管理，既是其工作本身的需要，也是建設(shè)法治廣東，促進(jìn)依法行政、依法治水的需要。國家的防汛抗旱法律法規(guī)已實(shí)施多年，需要針對廣東省的三防工作特點(diǎn)進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充。比如針對防臺風(fēng)問題，防洪法和防汛條例都沒有明確的規(guī)定，而臺風(fēng)及其帶來的次生災(zāi)害對廣東省影響極為嚴(yán)重。在山洪災(zāi)害防治、漁民防風(fēng)安全等方面，廣東省也都具有特殊性。而目前開展三防工作的具體依據(jù)仍是1993年實(shí)施的省政府規(guī)章《廣東省防汛防旱防風(fēng)工作若干規(guī)定》，位階較低。廣東省一直未制定相應(yīng)的地方性法規(guī)，導(dǎo)致開展三防工作存在地方性法規(guī)依據(jù)不足的尷尬局面。另外，三防工作任務(wù)重，僅僅依靠各級三防辦事機(jī)構(gòu)的能力不足以完全承擔(dān)起保障全省人民群眾生命財產(chǎn)安全的重任。三防工作需要各級政府、防總各成員單位及全社會的共同努力，各司其職，形成工作合力。目前，廣東省三防工作雖然已形成了一套機(jī)制，但并沒有上升到法律的層面對已實(shí)際運(yùn)行多年的工作機(jī)制進(jìn)行規(guī)范。

二、“條例”起草工作的基本思路

“廣東省防汛防旱防風(fēng)條例”是結(jié)合廣東省工作實(shí)際，對相關(guān)上位法的細(xì)化和補(bǔ)充?！皸l例”既要反映上位法的要求，又要結(jié)合廣東省的工作實(shí)際，在省人大的立法權(quán)限范圍內(nèi)，規(guī)定上位法沒有明確但廣東省三防工作需要的相關(guān)內(nèi)容。同時也要吸收其他省份在相關(guān)立法中積累的經(jīng)驗(yàn)。做好“條例”的起草工作，應(yīng)從以下三方面入手。

1.認(rèn)真梳理相關(guān)上位法的規(guī)定

一是認(rèn)真梳理水法、防洪法、氣象法、突發(fā)事件應(yīng)對法、防汛條例、抗旱條例、氣象條例、大壩安全管理?xiàng)l例等與三防工作直接相關(guān)的法律、法規(guī)，了解哪些方面的規(guī)范還需要結(jié)合本省實(shí)際進(jìn)一步細(xì)化，哪些領(lǐng)域的問題是本省比較突出但上位法沒有相應(yīng)規(guī)范的。保證“廣東省防汛防旱防風(fēng)條例”與上位法的有效銜接。二是認(rèn)真梳理立法法、行政許可法、行政處罰法、治安管理處罰法等相關(guān)法律，了解在省人大的立法權(quán)限內(nèi)，可以設(shè)定什么樣的行政許可，可以設(shè)定哪些強(qiáng)制及處罰措施。避免起草的“廣東省防汛防旱防風(fēng)條例”中的規(guī)范與上位法相沖突。

2.認(rèn)真總結(jié)三防工作的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

通過充分的調(diào)研，認(rèn)真總結(jié)廣東三防工作的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，梳理需要解決的問題，尤其是現(xiàn)有的上位法和省《防汛防旱防風(fēng)若干規(guī)定》等相關(guān)規(guī)范性文件沒有明確規(guī)定，但在實(shí)際工作中亟須明確的問題。明確要進(jìn)一步做好省三防工作，解決面臨的問題還需要制定什么樣的法律規(guī)范。通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和梳理問題，使得“廣東省防汛防旱防風(fēng)條例”能更好地將省三防工作經(jīng)驗(yàn)上升為法律規(guī)范，能更好地解決省三防工作面臨的實(shí)際問題。

3.學(xué)習(xí)和借鑒其他省份關(guān)于三防工作的立法經(jīng)驗(yàn)

很多省份已經(jīng)出臺了關(guān)于三防工作的地方性法規(guī)。1998年《中華人民共和國防洪法》施行后，江蘇、遼寧、內(nèi)蒙古、云南、河北、湖南、江西、福建、貴州等省（自治區(qū)）先后出臺了防洪條例或者實(shí)施防洪法辦法。2005年《中華人民共和國防汛條例》修訂后，天津市于2007年出臺了《天津市防汛抗旱條例》；浙江省于2007年出臺了《浙江省防汛防風(fēng)抗旱條例》；重慶市于2008年出臺了 《重慶市防汛抗旱條例》。2009年《中華人民共和國抗旱條例》實(shí)施后，寧夏回族自治區(qū)于2011年出臺了 《寧夏回族自治區(qū)抗旱防汛條例》，山西省于2011年出臺了《山西省抗旱條例》。

這些地方性法規(guī)的制定，從立法體例、規(guī)范的內(nèi)容、立法工作思路等方面都給我們提供了很好的參考。尤其是對先行省份法規(guī)實(shí)施效果的了解將為廣東省的工作提供重要的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。所以在省內(nèi)開展調(diào)研工作的同時，到先行省份進(jìn)行調(diào)研，學(xué)習(xí)和借鑒他們的經(jīng)驗(yàn)，對廣東省立法工作后發(fā)優(yōu)勢的發(fā)揮有重要意義。其中天津、浙江、重慶等省市的立法工作都是在2005《中華人民共和國防汛條例》修訂后開展的，寧夏回族自治區(qū)和山西省的立法工作是在《中華人民共和國抗旱條例》實(shí)施后開展的，這些省份的立法從思路和內(nèi)容上都跟上位法有著更好的銜接，也更能體現(xiàn)時代精神，借鑒意義更大。尤其是浙江省，在自然環(huán)境和面臨的工作任務(wù)等方面與廣東省極為相似，同樣面臨防汛、防旱、防臺風(fēng)的三重任務(wù)，所以《浙江省防汛防風(fēng)抗旱條例》的體例、內(nèi)容、立法工作思路，比如其中對強(qiáng)制轉(zhuǎn)移的明確規(guī)定和關(guān)于山洪災(zāi)害防治、防臺風(fēng)和基層三防能力建設(shè)等方面的規(guī)范，對廣東省立法工作借鑒意義更甚。

三、“條例”的基本框架和主要內(nèi)容設(shè)想

國務(wù)院先后制定了防汛條例和抗旱條例，以兩個行政法規(guī)分別規(guī)范防汛和抗旱工作。但在全國范圍內(nèi)，從中央到地方，防汛和抗旱工作的組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)分工、運(yùn)作程序等多方面都有共同之處。廣東另外有很重的防臺風(fēng)任務(wù)，但在實(shí)踐中，防風(fēng)的組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)分工和運(yùn)作程序等跟防汛抗旱也有共同之處。因此，廣東將防汛、防旱與防風(fēng)納入一個法規(guī)予以規(guī)范，有利于三防工作的系統(tǒng)化、規(guī)范化，也有利于法制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

總體來看，三防工作涉及組織機(jī)構(gòu)建設(shè)及職責(zé)分工、三防設(shè)施建設(shè)與管理、三防準(zhǔn)備工作（預(yù)案編制、責(zé)任落實(shí)、各項(xiàng)檢查等）、三防應(yīng)急行動（預(yù)報預(yù)警、人員轉(zhuǎn)移、應(yīng)急搶險等）、各項(xiàng)保障措施（資金、物資及搶險隊(duì)伍等）、災(zāi)后處置（生產(chǎn)自救、物資供應(yīng)、水毀工程修復(fù)、救災(zāi)資金下?lián)?、征用物資償還、災(zāi)情統(tǒng)計(jì)評估等）等方面。所以，除總則、法律責(zé)任和附則外，擬分別以三防組織、三防準(zhǔn)備、三防應(yīng)急行動、災(zāi)后處置、防范與保障五章，系統(tǒng)規(guī)范廣東省三防工作。

1.關(guān)于三防組織

三防工作要動員全社會的力量，涉及部門多，職責(zé)交叉重復(fù)，管理缺位錯位的情況時有發(fā)生。廣東面臨著很重的防臺風(fēng)和防山洪災(zāi)害任務(wù)，基層三防能力對防災(zāi)減災(zāi)效果影響明顯。所以應(yīng)在規(guī)范省、市、縣各級三防指揮機(jī)構(gòu)職能，明確職責(zé)分工的同時，著重對加強(qiáng)基層三防能力建設(shè)，發(fā)揮鎮(zhèn)、村兩級在三防工作中的作用，加強(qiáng)小水庫、山塘、小水電等小型水利工程的日常管理等方面予以規(guī)范。

2.關(guān)于三防準(zhǔn)備

為了減輕災(zāi)害損失，三防工作中必須加強(qiáng)災(zāi)前的準(zhǔn)備和預(yù)防。應(yīng)規(guī)范各級各類三防預(yù)案編制及批準(zhǔn)、督導(dǎo)檢查各類三防信息監(jiān)測預(yù)報與共享各類基礎(chǔ)設(shè)施的管理與維護(hù)等方面工作。結(jié)合實(shí)際，尤其應(yīng)該強(qiáng)調(diào)各類小型水利工程的檢查與管理、山洪地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)排查與防御準(zhǔn)備、漁業(yè)設(shè)施的檢查和防御準(zhǔn)備、易澇區(qū)的排查與防御準(zhǔn)備等方面。

3.關(guān)于三防應(yīng)急行動

應(yīng)明確預(yù)案啟動、緊急防汛防旱防風(fēng)期宣布、緊急防汛防旱防風(fēng)措施采取、災(zāi)情險情報告、信息發(fā)布、防汛抗旱調(diào)度、治安管理與安全保衛(wèi)、海上防風(fēng)、城鎮(zhèn)防風(fēng)、人員轉(zhuǎn)移安置等方面的職責(zé)分工和工作任務(wù)，明確相關(guān)部門和單位、個人的具體責(zé)任，保障在緊急情況下各項(xiàng)工作的有力、有序、有效開展。結(jié)合實(shí)際，因國家層面沒有關(guān)于防風(fēng)工作的法律法規(guī)，而臺風(fēng)影響嚴(yán)重，極易造成人員傷亡，所以在本章應(yīng)對防風(fēng)工作的相關(guān)規(guī)范高度重視。另外，防汛防風(fēng)工作中經(jīng)常出現(xiàn)人員轉(zhuǎn)移困難，甚至出現(xiàn)個別業(yè)主或工地負(fù)責(zé)人等為個人或本單位利益，阻撓人員轉(zhuǎn)移工作的情況，應(yīng)予重點(diǎn)關(guān)注。

4.關(guān)于災(zāi)后處置

災(zāi)后處置涉及民政、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、交通、電力、通信等多個部門，處置是否及時有效，直接影響人民群眾的生產(chǎn)生活，處置不當(dāng)也極易發(fā)生各類矛盾，引起群眾不滿。本章應(yīng)明確災(zāi)情統(tǒng)計(jì)上報與評估、生產(chǎn)生活恢復(fù)、救災(zāi)物資供應(yīng)、救災(zāi)資金下?lián)?、搶險過程中征用物資的返還和補(bǔ)償、水毀工程修復(fù)等方面的職責(zé)分工與工作任務(wù)。相關(guān)規(guī)范應(yīng)更多考慮群眾和基層的實(shí)際困難和需要，應(yīng)重點(diǎn)考慮解決救災(zāi)資金下?lián)苈?，水毀工程修?fù)難等問題。

5.防范與保障

本章應(yīng)主要規(guī)范三防工作的應(yīng)急搶險隊(duì)伍、物資、交通、通信及經(jīng)費(fèi)的保障；明確防澇排水設(shè)施、各類監(jiān)測預(yù)警設(shè)施、避風(fēng)港等防風(fēng)設(shè)施、避災(zāi)場所建設(shè)的職責(zé)分工。結(jié)合實(shí)際，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注避風(fēng)設(shè)施建設(shè)與管理、近海漁業(yè)設(shè)施的建設(shè)與管理、市政排澇設(shè)施的建設(shè)與管理、排澇泵站的建設(shè)與維護(hù)、排澇渠系和河網(wǎng)的管理等方面。

四、關(guān)鍵問題探討

1.關(guān)于人員轉(zhuǎn)移問題

按照以人為本這一科學(xué)發(fā)展觀的核心理念，保障人民群眾的生命安全，盡量減少人員傷亡，是開展防汛防風(fēng)工作的首要任務(wù)，也是立法應(yīng)該追求的首要目標(biāo)。根據(jù)工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在汛情、風(fēng)情緊急的情況下，停止戶外活動、停課、停工、停市，對處于危險區(qū)域的群眾及時實(shí)施迅速、安全、有序、徹底的轉(zhuǎn)移是減少人員傷亡的最有效措施。但有些群眾為了保護(hù)財物不愿轉(zhuǎn)移，部分企業(yè)主、船主、工地負(fù)責(zé)人為了自身利益不配合轉(zhuǎn)移，以及轉(zhuǎn)移工作責(zé)任制落實(shí)不到位，出現(xiàn)疏漏等情況時有發(fā)生，也成為造成人員傷亡的主要原因。鑒于此，對人員轉(zhuǎn)移問題在“條例”立法中應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注，規(guī)范業(yè)主、工地負(fù)責(zé)人的人員轉(zhuǎn)移責(zé)任及必要時的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移措施是非常必要的。

關(guān)于 “強(qiáng)制轉(zhuǎn)移”，《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國防汛條例》都沒有明確規(guī)定。但防洪法第四十五條明確了防汛指揮機(jī)構(gòu)在緊急情況下包括調(diào)用人力在內(nèi)的應(yīng)急處置權(quán)，第四十六條明確了防汛指揮機(jī)構(gòu)決定啟用蓄滯洪區(qū)時的強(qiáng)制措施權(quán)。防汛條例第三十四條要求當(dāng)洪水威脅群眾安全時，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)及時組織群眾撤離至安全地帶?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》也有關(guān)于在發(fā)生自然災(zāi)害時，人民政府可采取疏散撤離受威脅人員，封鎖危險場所等措施的相關(guān)規(guī)定。從以上法律法規(guī)的立法精神來看，在汛情、風(fēng)情緊急時，為了維護(hù)人民的生命財產(chǎn)安全，有關(guān)防汛指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)采取一切緊急措施，調(diào)動各方面的人力、物力，盡一切努力使損失降至最低限度，而群眾生命安全高于一切，面臨群眾不愿轉(zhuǎn)移可能造成的生命安全威脅，防汛指揮機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)卣趧裾f無效的情況下采取必要措施將群眾轉(zhuǎn)移至安全地帶，完全符合人民群眾的根本利益和相關(guān)法律法規(guī)的立法精神。在實(shí)際工作中，關(guān)鍵時刻的“強(qiáng)制轉(zhuǎn)移”也挽救了很多群眾的生命。

有人認(rèn)為“強(qiáng)制轉(zhuǎn)移”措施涉嫌限制人身自由，屬于法律保留事項(xiàng)，既然法律沒有明確規(guī)定，就不能實(shí)施，“強(qiáng)制轉(zhuǎn)移”就是限制人身自由，這一認(rèn)識值得商榷，因?yàn)樗^“強(qiáng)制轉(zhuǎn)移”只是將群眾從危險地帶轉(zhuǎn)移出來，并限制其返回危險地帶，但并不限制群眾去其他任何地方，合法從事其他任何活動的自由，將“強(qiáng)制轉(zhuǎn)移”理解為“限制群眾人身自由”，不如將其理解為“限制群眾進(jìn)入和使用危險場所”更為妥帖。

從法理的角度看，即使“強(qiáng)制轉(zhuǎn)移”的確從形式上缺乏足夠的上位法依據(jù)，但其對群眾權(quán)利的極其有限的限制也是符合包含了合目的性、必要性和平衡性在內(nèi)的比例原則要求的。首先，對拒絕轉(zhuǎn)移的群眾進(jìn)行“強(qiáng)制轉(zhuǎn)移”，與通常情形下限制公民人身自由以維護(hù)公共秩序、保障公共安全在形式上存在差別，因?yàn)椤皬?qiáng)制轉(zhuǎn)移”對群眾自由進(jìn)行干涉的目的是為了其本人的生命安全，因此，設(shè)定“強(qiáng)制轉(zhuǎn)移”權(quán)符合立法和行政上的目的性。其次，群眾不愿意轉(zhuǎn)移通常是因?yàn)閷ξｋU沒有充分認(rèn)知，因此應(yīng)先說明危險情況，勸說群眾自愿轉(zhuǎn)移，如果無法說服，則為了保證群眾的生命安全，在已無其他有效措施的情況下，對其人身自由進(jìn)行有限的限制，這是符合必要性的。再次，從群眾自身的角度來看，為了保障其生命安全，對其人身自由的有限限制完全符合平衡性要求。

2.關(guān)于基層三防能力建設(shè)問題

從廣東防汛、防風(fēng)的工作實(shí)際來看，臺風(fēng)直接造成的人員傷亡和山洪災(zāi)害造成的人員傷亡是廣東因?yàn)?zāi)傷亡的主要原因。及時、準(zhǔn)確的預(yù)報預(yù)警和及時、有序、徹底的人員轉(zhuǎn)移是避免人員傷亡的最有效措施。無論上級如何重視，處在這些工作第一線的都是鎮(zhèn)、村的基層干部。所以加強(qiáng)基層三防能力建設(shè)，提高基層三防工作的水平和效率是提高廣東防災(zāi)減災(zāi)能力的關(guān)鍵。

首先，賦予處于一線、對當(dāng)?shù)厍闆r最了解的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級力所能及的三防職能，要求其成立有力的三防指揮機(jī)構(gòu)是完全必要的。但面對廣東鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)人員編制少，工作任務(wù)重，可用資源極其有限的實(shí)際，要求所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）無論三防任務(wù)的類型和輕重，均成立專門的三防辦事機(jī)構(gòu)的必要性和可行性值得商榷。實(shí)際情況是，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口少，人員編制少，水管和三防任務(wù)也不重，各項(xiàng)工作任務(wù)都是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一調(diào)配下合力完成，有汛情、風(fēng)情時也是集所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之力，合力應(yīng)對。即使成立專人專責(zé)的辦事機(jī)構(gòu)，也不能保證專職從事三防工作。而三防辦與黨政辦、農(nóng)辦合署辦公，或者要求黨政辦、農(nóng)辦承擔(dān)三防日常工作，明確相應(yīng)工作人員專崗負(fù)責(zé)三防工作，并對其定期進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)以保證其專業(yè)素質(zhì)應(yīng)是比較現(xiàn)實(shí)的選擇。

其次，村委會、居委會是基層群眾自治組織，不同于基層政權(quán)，其跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系。村委會、居委會干部的工作責(zé)任自然不同于基層公務(wù)員，只能要求其承擔(dān)本村所屬小型水利工程管理、三防知識宣傳、信息傳達(dá)、組織群眾自救互救、協(xié)助統(tǒng)計(jì)災(zāi)情、協(xié)助發(fā)放救災(zāi)物資等力所能及的有限工作任務(wù)。