創(chuàng)新河湖管理機(jī)制維護(hù)河湖健康生命——水利部建設(shè)與管理司司長孫繼昌解讀《關(guān)于加強(qiáng)河湖管理工作的指導(dǎo)意見》

創(chuàng)新河湖管理機(jī)制維護(hù)河湖健康生命
——水利部建設(shè)與管理司司長孫繼昌解讀《關(guān)于加強(qiáng)河湖管理工作的指導(dǎo)意見》

2014年2月28日，水利部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)河湖管理工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟访鞔_了加強(qiáng)河湖管理的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施，是今后一個(gè)時(shí)期全面加強(qiáng)河湖管理工作的重要文件。水利部建設(shè)與管理司司長孫繼昌近日就《意見》出臺(tái)背景和相關(guān)情況接受了本刊記者專訪。

中國水利：請(qǐng)您簡要介紹一下《意見》出臺(tái)的背景。

孫繼昌：我國江河湖泊眾多，根據(jù)國務(wù)院第一次全國水利普查成果：流域面積在50平方公里及以上的河流共45203條，總長度達(dá)150.85萬公里；常年水面積在1平方公里及以上的湖泊2865個(gè)，湖泊水面總面積7.80萬平方公里。自古以來，人類擇水而居，因水而興，黃河、長江為中國的母親河，哺育了偉大的華夏文明，大河文明為全世界所認(rèn)同?？梢哉f，人類的生存與發(fā)展與河湖的關(guān)系極為密切。管好、用好、保護(hù)好河湖資源，對(duì)于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展、中華民族的繁榮與進(jìn)步，具有十分重要的意義。

近年來，各地積極采取措施，著力加強(qiáng)河湖管理，促進(jìn)了河湖防洪、供水、發(fā)電、航運(yùn)、生態(tài)等綜合效益的發(fā)揮，有力支撐了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。如水利部、交通運(yùn)輸部建立了長江河道采砂管理合作機(jī)制，共同加強(qiáng)監(jiān)管和執(zhí)法，有力維護(hù)了長江干流河道采砂總體可控的良好局面；天津、江蘇等省市全面實(shí)施河道管理“河長制”，政府主導(dǎo)、水利部門牽頭、有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)，河道管理保護(hù)工作取得明顯成效；湖北省成立了以省長為組長、水利等部門主要負(fù)責(zé)人為成員的湖泊保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了湖泊保護(hù)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，在省水利廳加掛“湖北省湖泊局”的牌子，頒布實(shí)施了《湖北省湖泊保護(hù)條例》，編制了湖泊保護(hù)總體規(guī)劃，大力推進(jìn)湖泊保護(hù)工作。

但是，一些地方在發(fā)展過程中，嚴(yán)重忽視河湖保護(hù)，圍墾湖泊、擠占河道、蠶食水域、濫采河砂等問題突出，河湖的防洪安全、供水安全、生態(tài)安全受到嚴(yán)重威脅，與建設(shè)生態(tài)文明的要求不相符。同時(shí)，河湖管理自身還存在法律法規(guī)不完善、管理體制不健全、基層管理力量薄弱、執(zhí)法能力不足等薄弱環(huán)節(jié)，亟須提高管理能力和水平。要解決好上述問題，需盡快出臺(tái)《意見》，明確河湖管理的目標(biāo)、任務(wù)和措施，全面加強(qiáng)河湖管理工作。

中國水利：加強(qiáng)河湖管理的重要意義是什么？

孫繼昌：江河湖泊具有重要的資源功能和生態(tài)功能，是洪水的通道、水資源的載體、生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。河湖管理涉及水域、岸線、河道采砂、排污口設(shè)置、涉河建設(shè)項(xiàng)目等方面，是水利社會(huì)管理的核心內(nèi)容，是確保河湖資源可持續(xù)利用的重要工作，是推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)。

中央、水利部黨組對(duì)加強(qiáng)河湖管理提出了新的更高要求。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間山清水秀；黨的十八屆三中全會(huì)提出，加快建立生態(tài)文明制度，實(shí)現(xiàn)河湖休養(yǎng)生息；中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議要求，尊重自然，順應(yīng)自然，慎砍樹、不填湖、少拆房，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁；2011年中央1號(hào)文件和中央水利工作會(huì)議提出，到2020年基本建成河湖健康保障體系；今年1月印發(fā)的《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》，將建立嚴(yán)格的河湖管理與保護(hù)制度作為深化水利改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。

山川秀美關(guān)鍵在水，建設(shè)美麗中國關(guān)鍵也在水。因此，《意見》指出，加強(qiáng)河湖管理，實(shí)現(xiàn)河暢、水清、岸綠、景美，是建設(shè)美麗中國、建立生態(tài)文明制度的迫切需要，是推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，是全面深化水利改革的重要內(nèi)容。強(qiáng)調(diào)河湖管理是當(dāng)前水利工作的一項(xiàng)硬任務(wù)，要求各地把加強(qiáng)河湖管理擺在更加突出位置，采取有力措施，切實(shí)抓緊抓好。

中國水利：加強(qiáng)河湖管理的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)是什么？

孫繼昌：《意見》按照黨的十八屆三中全會(huì)精神和2011年中央1號(hào)文件要求，結(jié)合河湖管理工作實(shí)際，提出牢固樹立以人為本、人與自然和諧的理念，以尊重河湖自然規(guī)律、維護(hù)河湖生命健康為出發(fā)點(diǎn)，科學(xué)規(guī)劃，完善機(jī)制，落實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)管，著力提升河湖管理的能力和水平，以健康完整的河湖功能支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

《意見》強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)河湖管理要做到四個(gè)堅(jiān)持，即堅(jiān)持人水和諧，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，堅(jiān)持依法管理，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，在保護(hù)的基礎(chǔ)上合理開發(fā)利用河湖資源。

《意見》提出，到2020年，經(jīng)不懈努力，要基本建成河湖健康保障體系，建立完善河湖管理體制機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)河湖水域不萎縮、功能不衰減、生態(tài)不退化。

中國水利：《意見》明確了加強(qiáng)河湖管理的哪些重點(diǎn)任務(wù)？

孫繼昌：《意見》在分析當(dāng)前河湖管理存在的突出問題、明確加強(qiáng)河湖管理推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)重要意義的基礎(chǔ)上，提出了健全法規(guī)制度、建立規(guī)劃約束、創(chuàng)新管護(hù)機(jī)制、開展水域岸線登記和確權(quán)劃界、建立占用補(bǔ)償制度、規(guī)范涉河項(xiàng)目審批、嚴(yán)禁涉河違法活動(dòng)、落實(shí)日常巡查、嚴(yán)厲打擊違法行為、加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)控等十項(xiàng)河湖管理重點(diǎn)任務(wù)。

第一，健全法規(guī)制度體系。《意見》著力推進(jìn)河湖管理工作有法可依、有章可循，在完善現(xiàn)有河湖管理法規(guī)制度的同時(shí)，要求各地根據(jù)本地區(qū)實(shí)際，健全涉河建設(shè)項(xiàng)目管理、水域和岸線保護(hù)、河湖采砂管理、水域占用補(bǔ)償和岸線有償使用等法規(guī)制度，制定和完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。今后，還將根據(jù)河湖生態(tài)環(huán)境修復(fù)成本，以及“誰破壞、誰賠償”的原則，研究建立河湖資源損害賠償和責(zé)任追究制度。

第二，建立規(guī)劃約束機(jī)制。規(guī)劃是加強(qiáng)河湖管理的重要基礎(chǔ)，《意見》要求各地認(rèn)真組織實(shí)施國家批準(zhǔn)的流域綜合規(guī)劃、流域防洪規(guī)劃、岸線保護(hù)利用等重要規(guī)劃，并結(jié)合本地實(shí)際科學(xué)編制河湖管理相關(guān)規(guī)劃。建立健全規(guī)劃治導(dǎo)線管理制度，確定河湖采砂禁采區(qū)和禁采期，劃定水域岸線保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、開發(fā)利用區(qū)，嚴(yán)格分區(qū)管理和用途管制，加強(qiáng)規(guī)劃的約束作用，落實(shí)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估和監(jiān)督考核工作。

第三，創(chuàng)新河湖管護(hù)機(jī)制。《意見》要求各地層層落實(shí)河湖管護(hù)主體、責(zé)任和經(jīng)費(fèi)，實(shí)現(xiàn)河湖管理的全覆蓋。創(chuàng)新河湖管理模式和公共服務(wù)提供方式，結(jié)合近年來各地的經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)地方推行政府行政首長負(fù)責(zé)的“河長制”，整合部門力量，對(duì)河湖的生命健康負(fù)總責(zé)；積極引入市場(chǎng)機(jī)制，凡是適合市場(chǎng)、社會(huì)組織承擔(dān)的工程維護(hù)、河道疏浚、水域保潔、岸線綠化等管護(hù)任務(wù)，可向社會(huì)購買公共服務(wù)。

第四，開展水域岸線登記和確權(quán)劃界工作。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，對(duì)水流、森林等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記?！兑庖姟芬蟾鞯厝骈_展河湖水域岸線登記、河湖管理范圍劃定、水利工程確權(quán)劃界工作。依照法律法規(guī)，實(shí)行水域岸線統(tǒng)一登記，劃定河湖管理范圍、水利工程管理和保護(hù)范圍，明確管理界線，設(shè)立界樁、管理和保護(hù)標(biāo)志，促進(jìn)河湖管理權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效。

第五，建立占用水域補(bǔ)償制度。根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì) “實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”的要求，《意見》提出，要切實(shí)加強(qiáng)河湖水域保護(hù)，嚴(yán)格限制建設(shè)項(xiàng)目占用水域，防止現(xiàn)有水域面積衰減。建設(shè)項(xiàng)目確需占用水域的，要實(shí)行占用水域補(bǔ)償制度，按照消除對(duì)水域功能的不利影響、等效替代的原則進(jìn)行占用補(bǔ)償。

第六，規(guī)范涉河建設(shè)項(xiàng)目和活動(dòng)審批。嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)規(guī)定的水工程建設(shè)規(guī)劃同意書、涉河建設(shè)項(xiàng)目審查、河道采砂許可、洪水影響評(píng)價(jià)、入河排污口審批等制度，健全涉河建設(shè)項(xiàng)目審批公示制度，加強(qiáng)全過程監(jiān)管，做到源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管。按照國務(wù)院加快轉(zhuǎn)變政府職能的要求，簡化行政審批。

第七，依法嚴(yán)禁涉河違法活動(dòng)。為加強(qiáng)涉河活動(dòng)管理，《意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)在河湖管理范圍內(nèi)嚴(yán)禁法律法規(guī)明確的禁止性活動(dòng)，禁止圍湖造地，已經(jīng)圍墾的應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)有計(jì)劃地退地還湖。同時(shí)，各地要做好河湖清障、退圩和保潔等日常管護(hù)工作，做到河湖暢通、堤岸整潔、水面清潔，改善河湖環(huán)境。

第八，強(qiáng)化日常巡查和檢查。加強(qiáng)日常巡查是河湖管理的重要工作，《意見》要求各地建立河湖日常巡查責(zé)任制，確保日常巡查責(zé)任到位、人員到位，加大重要河湖、重點(diǎn)河段和重要時(shí)段的巡查密度和力度，對(duì)涉河湖違法違規(guī)行為和工程隱患早發(fā)現(xiàn)、早處理。

第九，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)行為?！兑庖姟芬笕婕訌?qiáng)對(duì)河湖非法采砂、涉河違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目和活動(dòng)的行政執(zhí)法，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，針對(duì)違法現(xiàn)象嚴(yán)重的區(qū)域和水域要開展專項(xiàng)執(zhí)法和集中整治行動(dòng)，重大違法案件上一級(jí)水行政主管部門要掛牌督辦、一查到底。同時(shí)，要建立政府主導(dǎo)、水利牽頭、有關(guān)部門配合的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，形成執(zhí)法合力，切實(shí)維護(hù)良好的河湖管理秩序。

第十，加強(qiáng)河湖管理動(dòng)態(tài)監(jiān)控。為推進(jìn)河湖管理現(xiàn)代化，《意見》提出，積極運(yùn)用遙感、空間定位、衛(wèi)星航片、視頻監(jiān)控等科技手段，對(duì)重點(diǎn)河湖、水域岸線、河道采砂進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)圍墾河湖、侵占岸線、水域變化、非法采砂等情況。在此基礎(chǔ)上，建立河湖管理動(dòng)態(tài)監(jiān)控信息公開制度，對(duì)違法違規(guī)項(xiàng)目信息及整改情況依法予以公布。

中國水利：落實(shí)河湖管理重點(diǎn)任務(wù)有哪些保障措施？

孫繼昌：為確保河湖管理目標(biāo)、任務(wù)的順利實(shí)現(xiàn)，《意見》提出了五項(xiàng)保障措施：一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。落實(shí)責(zé)任主體，建立工作機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，嚴(yán)格考核問責(zé)，抓好督辦落實(shí)。二是提升管理能力。健全河湖管理機(jī)構(gòu)，落實(shí)管理人員，加強(qiáng)職工教育培訓(xùn)，改進(jìn)管理手段，強(qiáng)化作風(fēng)建設(shè)，提升管理水平和依法行政能力。三是落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)。各地要合理核算管護(hù)經(jīng)費(fèi)，拓寬經(jīng)費(fèi)渠道，穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)來源，逐步提高地方水利建設(shè)基金、河道工程修建維護(hù)管理費(fèi)等用于河湖水利工程維修養(yǎng)護(hù)的比例。四是強(qiáng)化檢查督導(dǎo)。各流域管理機(jī)構(gòu)和各省級(jí)水行政主管部門要加強(qiáng)管轄范圍內(nèi)河湖管理工作的檢查督導(dǎo)，按照“誰監(jiān)管、誰負(fù)責(zé)”的原則，嚴(yán)格責(zé)任落實(shí)和責(zé)任追究。五是注重輿論宣傳。加強(qiáng)河湖管理保護(hù)重要意義和相關(guān)法律法規(guī)制度的宣傳，加大對(duì)違法案件的曝光力度，充分發(fā)揮新聞媒體監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督的作用，形成河湖管理保護(hù)的良好氛圍?！?/p>

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